La propiedad y los planes urbanísticos

LA PROPIEDAD Y LOS PLANES URBANISTICOS
POR
GBllMÁN ALVARBZ DE SOTOA.fA'Y'OR
Arquitecto.
Llamamos urbanismo a la actividad humana dedicada a la orga­
nización de los núcleos de edificación que
la sociedad precisa no
solo para su residencia -el "habitat", según la terminología hoy en
usc:r-, sino para satisfacer sus necesidades tanto económicas o pro­
ductiva.5 como sociales que precisan de un techo o, al menos, de
espacios o recintos que exigfn, de un modo u otro, construcción y
servicios. Pero el urbanismo no se refiere, de inmediato, a la activi­
dad específica de
la construcción de edificios o de recintos, sino a
la organización -naturalmente, previa-de las zonas que han de
servir para tales construcciones.
Este concepto del urbanismo supone que para poder desarrollarse
romn actividad fecunda
y ordenada es preciso partir de un profundo
conocimiento del conjunto de
las actividades humanas ocruales y del
proceso de evolución de las mismas, mejor o peor satisfechas, desde
el pasado hacia un fututo lo bastante próximo para que pueda ser
previsible. Conviene advertir que
si bien el urbanismo -y la ciencia .
de la urbanología que le precede y le acompaña-es un concepto
o un término que tiene apenas un siglo de vigencia, se refiere a una
actividad
tan antigua como el hombre, tan ~tigua, al menos, como
la más antigua urbe. En efecto, en la creación de casi cualquier agru­
ración·
de residencia permanente que podamos s_eñalar, "alguien"
tuvo que elegir un emplazamiento, adoptar una organización y esta­
blecer ciertas condiciones de evolución del núcleo inicial.
Ese "alguien" procedió, sin duda, con un método racional; pero
la experiencia, al cabo del tiempo, nos muestra que lo racional tuvo
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que pactar siempre -o.vanzando unas veces y otras retrocediendo-­
con las fuerzas o tensiones más o menos aparentes y casi nunca cla­
ramente previstas que emanaban del conjunro humano que com­
rrendfa la urbe y cuyas necesidades en sucesivas fases de evolución
forzaban irresistiblemente los primitivos esquemas "racionales" ante­
riores.
Es decir, que -según nuestro punro de vista-el urbanismo
desde
la antigüedad y aunque no se llamara así, fue siempre un
esfuerzo por aplicar mérodos racionales de organización y de rectifi­
cación al fenómeno histórico
-no racional-de la urbe y, por ex·
tensión, de cualquier complejo o red de "habitats" con sus relaciones
recíprocas.
Hoy, el urbanismo debe partir de una disciplina científica y hu­
manística, la urbanología, pero en sus múltiples aplicaciones más que
una
técnica ha de ser una política, término éste que comprende rodo
lo que afecta a la "polis", a la ciudad. ·
fil
urbanismo es la política que conduce a la formación y conser­
vación de la estructura física y dinámica de la ciudad que el hombre
y
la sociedad necesitan. En la adecuación de dicha estructura a las
reales necesidades humanas y al bien común en cada tiempo radica
la justificación del urbanismo entendido como política antes que
como
técnica.
En las actuales circunstaneias de nuestro mundo, la ausencia de
una
certera y prudente política urbanística en cualquier país puede
significar
para éste un riesgo hacia el futuro tan gtave o más que la
ausencia de una política económica, cultural, de defensa, etc., porque
si la ciudad -y por extensión, el entramado o red de urbes, villas,
pueblos,
etc.-llega a adquirir una conformación inarmónica o
monstruosa,
rodas las actividades humanas resultarán afectadas y la
política
general así como las específicas serán cada vez más proble­
máticas
y pueden desembocar más fácilmente en frustraciones y en
~.esorden.
En el tiempo que nos ha tocado vivir, el desarrollo técnico, el
ritmo acelerado en la evolución de necesidades y comportamienros,
la concentración creciente de la población en las grandes ciudades y
el reflujo de las tensiones de éstas sobre las agrupaciones menores,
incluso
las más distantes de aquéllas, constituyen fenómenos de tal
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magnitud que han obligado a todos los países a formular, con toda
urgencia, una serie
de medidas y de propósitos -una política-de
carácter urbanístico para hacer frente al problema del desarrollo tu·
multuoso
y violento de las ciudades y de las áreas sub-urbanas. En
todas partes, incluso en los países de mayor nivel de desarrolló, el
desorden inicial había avanzado mucho cuando pudo aplicarse en
ellos una real política urbanística.
Y el fenómeno
más grave al que hubo de hacerse frente fue el
alto valor de especulación que llegó a alcanzar el suelo que la ciudad
necesitaba para su nueva organización
y para su expansión.
Resultó así que ninguna política urbanística era viable sin adop­
tar previamente un método para contener y condicionar la libertad
plena de edificar en cualquier suelo sin plan alguno y sin infraes­
tructura urbanística ( vías principales y secundarias, locafua.ción de
centros
de utilidad pública, distribución de volúmenes, ordenanzas
de edificación, etc.).
Las medidas necesarias para la transformación ordenada y no
anárqnica del suelo rústico en suelo urbano donde edificar según un
cierto ordenamiento indispensable
para el cumplimiento armonioso
de las necesidades de la comunidad o de la sociedad, constituyen lo
más importante del urbanismo, esto es, una política del suelo.
Ahora bien, el suelo, en todos los países· no socialistas en que, en
función del bien común,
se mantiene el sistema de propiedad e ini­
ciativa privadas, siempre pertenece con plena legitimidad a algnien,
persona natural o jurídica. En .estos países una política del suelo ha
de partir del reconocimiento y del respeta de esta circunstancia. m
pretender saltar esta barrera porque el suelo --cierto suelo-es ne~
cesario a la ciudad, a la comunidad, y el proponer en consecuencia,
para simplificar (?) el problema, socializar el suelo, en un país ads­
crito a los principios de libertad y de autonomía de las perso~s y de
las entidades, jamás constituirá uria política coherente, sino . una
forma de dinamitar el orden social establecido.
En todo país que resueltamente desee no caer en la socialización
estatal, la política del suelo que ha de preceder y acompañar a una
política urbanística debe,
por todos los medios, salvar el principio de
propiedad, pero pactando con los propietarios del ·suelo el uso del
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mismo para su transformación, Jo que, sin duda, supone un condicio­
namiento
de la. propiedad obligado por las necesidades de la propia
sociedad
y al mejor servicio del bien común.
De la viabilidad de tales pactos para llegar a un condicionamiento
de la pro.piedad del suelo pueden mencionarse multitud de ejemplos
y experiencias.
La base para la aceptación, por parte de los propietarios, de tales
condicionantlentos de su propiedad, con fines de utilización urbanís­
tica,
-puede establecerse mediante las siguientes proposiciones:
l. La libertad por parte del propietario de utilización de su suelo
para cualquier fin debe quedar condicionada en aquellos casos en
que
tal fin o dedicación suponga lesión para los intereses de la
comunidad.
Respecto del suelo rústico existen, como repetidamente se ha
dicho, numero.sos ejemplos del condicionamiento de la libertad de su
libre disposición. Por ejemplo: prohibición de ciertos cultivos para
obtener drogas, reglamentación o prohibición de instalar Servicios o
de realizar pruebas de carácter peligroso por el empleo de productos
químicos o explosivos, etc.
En cuanto
al suelo urbano, es decir, el que está incluido en una
zona debidamente .preparada por disponer de infraestrucmra urba­
nística, lós propietarios, si se resuelven a construir en sus solares, ha­
brán de hacerlo, como es sabido, cumpliendo las condiciones que
imponen las ordenanzas Municipal~; luego, su libertad está con­
dicionada.
II.
Si los condicionamientos o limitaciones de la libertad de uso
del suelo que aoteceden han recibido ya el consenso general de la
Sociedad
y de todos sns miembros por el indiscutido servido que
con ello se presta al bien común y porque merced a tales condicio­
namientos aotes se consolida que se daña el derecho de propiedad,
hay que pensar que, asimismo, puede recibir el mismo consenso el
principio de que la transformación de snelo rústico en zona residen­
cial urbana o snburbana, aun obedeciendo a imperiosas
necesidades
colectivas, públicas o privadas, entraña graves riesgos si tal transfor-
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mación se produce desordenadamente y sin otra directiz que el pro­
vecho ocasional e insolidario de álgunos de los ·propietarios o mani­
puladores de dicho suelo rústico.
La creación de nuevas zonas urbanas, la implantación de industrias
y las recrificaciones de los núcleos
ya existentes solamente pueden
,bordarse tras del
estudio de planes generales y parciales a cargo de
expertos, con la asistencia y él conSenso de ios representantes de la
sociedad y de acuerdo con directrices -comprensivas de multitud de
factores no solamente técnicios-·que dichos representantes y, natu­
ralmente, el Estado, habrían de fijar,
III. Los planes y las directrices a que nos referimos deberían
circunscribirse a lo que humanamente -y con prudencia-·puede se1
previsible y deberían plantearse con la limitación de obtener,. tan
sólo, una estructura
general básica y un condicionamiento genérico y
previo de las efectivas y sucesivas actuaciones urbanísticas y cons­
truetoras. En esta normativa general, los -trazados que definen la es­
tructura básica (vías principales, redes génerales de servicios, zonifica­
ción con dedicación preferente y densidades medias, etc.) y las con­
diciones para las múltiples e imprevisibles actuaciones urbanísticas
que habrían de escalonarse en
el tiempo, en· el área programada, de­
berían mantenerse con todo rigor, pero, al mismo tiempo, dicha nor­
mativa general habría de permitir una amplia gama de soluciones a
Jo largo de las sncesivas y muy fraccionadas iniciativas a cargo de
personas o entidades
-preferentemente privadas-que acudieran a
realizar la tranSformación del suelo en zonas o sectores aptos para
la edificación.
La realización, siquiera parcial, de las obras de transformación
del área general programada, en orden a la estructura general básica
-y solamente ésta-habría de estar a cargo de las entidades públi­
cas, Su financiación podría tener lugar por medio de capitales ob­
tenidos
por préstamos públicos -emisión de bonos amortizables
para estas fines
concreros--a medio y largo plazo y cuya araortiza­
ci6n tendría lugar al venderse o al edificarse los solares que llegaron
a serlo nierced a la inversión p~lica en la dotación de infraestructu­
ra general y merced a la inversión privada en la infraestructura del
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área o zona particular. En cada venta sería liquidada la cuota de
participación en el coste de tales infraestructuras.
N. La propiedad del suelo bruto o rústico no ha de verse for­
zada a aceptar la expropiación como solución única ante las necesi­
dades de
la. comunidad en orden a la creación de suelo urbano. Es
perfectamente viable la incorporación voluntaria de tales propie­
tarios a la empresa común de crear la ciudad
y poder llegar a alcan­
zar el valrw último y real del suelo, una vez preparadas las super­
ficies de nueva edificación
y establecidos los valores en venta del
metro cuadrado de edificación
y los coeficientes de participación o
de repercusión en dicho valor unitario final de cada uno de los va­
lores aportados: suelo rústico, costos de las estructuras general
básica
y particnlar de carácter urbanístico, costo de la edificación, gastos ge­
nerales, intereses de capitales
de financiación,. etc.
V. Es posible y viable, previo un reajuste de la legislación vi­
gente, dotar a las asociaciones que se constituyesen entre propieta­
rios de suelo, de plena capacidad operativa para acometer por sí
mismos o mediante asociación técnica y económica con constructores
!_a realización de operaciones de creación de estructuras urbanísticas
particulares
-incluso muy reducidas-dentro del área general pro­
gramada. Y no solamente
es viable esta intervención directa de los propie­
tarios, individualmente o en asociación, en las realizaciones urbanís­
ticas, sino que
es altamente deseable. El fraccionamiento de las ini­
ciativas y la autonomía de éstas producirían como consecuencias:
l.') La flexibilidad y la riqueza de soluciones al adecuarse éstas
a una gama muy variada de necesidades humanas, hacia las
. que son
~ sensibles las grandes concentraciones de poder financiero que,
aun no proponiéndoselo, tienden en sus realizaciones, por apremios
de. eficiencia técnica . .Y económica, a una esquematización excesiva­
mente racionalista y, en consecuencia, a la inhumana masificación.
2.') La participación de muchos, con su particular autonomía,
produce una
riqueza mejor distribuida que permite alimentar suce­
slvas iniciativas y autonomías. Además, el fraccionamiento y variedad
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de las actuaciones urbanísticas produce, al mismo tiempo, y en la
fase de edificación, análogo fraccionamiento en el espacio y en el
tiempo, lo que permite la interveución de numerosos arquitectos
y
constructores, Jo cual es también ventajoso desde el punto de vista de
desconcentración económica, pero más aún en cuanto a la expresión
estética y .humanística de la ciudad así realizada.
• • •
Con cuanto se ha dicho estimamos que ha quedado esbozado un
esquema de Jo que puede ser un modo de plantear el urbanismo,
especialmente en su dimensión de polltica del suelo, en el ámbito
de
un país con vocación de libertad y de autonomía frente a las ten­
dencias de estatificación y masificación.
El
mayor obstáculo que se alza para que pueda emprenderse esta
vía que señalamos para · el urbanismo radica en el grave rettaso, al
menos en nuestro país, con que se ha reaccionado ante el fenómeno
del crecimiento impetuoso y anárquico de la ciudad en todos los
niveles y en todas sus localizaciones. Este retraso ha dado
lugar a
que
las nuevas necesidades de la sociedad en desarrollo fueran satis­
fechas casi de cualquier modo sin planes ni ordenaciones previas
y
sin que quienes actuaron ante tan apremiante demanda de las gentes
calcularan o entrevieran las consecuenciás de este desorden en un
futuro próximo, que es ya el presente.
E1 desorden que sefiaJarnos produjo, entre otras consecuencias, la
de un crecimiento vertiginoso en el valor del suelo rústico ante la
expectativa más o menos próxima de ser alcanzado por el desarrollo
de los cascos urbanos o por la demanda meramente especulativa. Si
durante mucho tiempo pudo construirse en cualquier terreno sin
infraestructura y ordenamiento cualquier volumen de edificación, no
es de extrañar que entre los propietarios de suelo -tanto los pri­
mitivos como los últimos
adquirentes-cundiera la esperan,a bien
justificada de obtener, en sucesivas ventas, ganancias su,periores a
las que podía ofrecer cualquier otra inversión.
Porque
parecía posible que siempre y cualquiera que fuera el
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precio del terreno, podría aumentarse el volumen de edificación hasra
que la repercusión del valor de aquél en el valor en venra del metro
cuadrado
de la edificación convirtiera a este último eo · el máximo
valor rolerado -en un mercado en el que, hasta ahora, la demanda
excede en mucho a la oferra.
Actualmente
se vislumbra ya el techo de este proceso inflacio­
nista del suelo e incluso su rápido descenso y hasta el hundimiento
del falso valor atribuido al suelo rústico.
¿ Es esto un mal? Efectivamente, lo es, si se tienen en cuenta los
grandes capitales -el ahorro de muchos-que han sido invertidos
con esta expectativa, así como las · ilusiones dé antiguos propietarios
qué comienzan a_ frustrarse. Esto ·es un mal,. sin· duda, péro mayor
lo es --por sus consecuencias cada véz más ·g_raves-el que sé man­
tenga este lamentable error de engtosar las iqversiones especulativas
en el suelo porque ello
haría-. imposible· abrir ~na ·vía al indispensa-
1:iie y urgente proceso de recreación de nuestras ciudades y puéblos
para evitat
el colapso de nuestra cultura y de nuestra capacidad de
... convivencia.
En. definitiva, nuestra proposición es que no debemos aceprar la
i_nexorabilidad de cuanto se anuncia como castastrófico y qúe existe,
efectivamente, una vía para la organización de la ciudad siri. aban­
donar nuestra vocación de pueblo libre y unido.
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