Índice de contenidos
Número 187
Serie XIX
- Textos Pontificios
- Estudios
- Actas
- Ilustraciones con recortes de periódicos
- Crónicas
Autores
1980
Propiedad y urbanismo
PROPIEDAD Y UR&ANISMO
POR
GmlMÁN .ALVAREZ DE So'I'oMAYOR
l. Necesidad de una política urbanística coherente -oon los
principios de libertad de la persona y de la sociedad.
Antes
de la
gran crisis política y económica que está atravesando
España, una de las tareas más importantes y urgentes que tenía ante
sí nuestra patria era la de enunciar
y aplicar una política utbanística
coherente
con los principios de libertad de la persona humana
y de las
agrupaciones
y cuerpo5 sociales naturales, adecuada a un país que,
geográfica e históricamente, es parte esencial del Occidente
euro-ame
ricano. La pertenencia a este mundo nos obliga a participar, con el
resto de
los países
de
,este área, en la defensa de aquellos principios,
de
los cuales es atributo o signo
principal la
propiedad privada en
sns múltiples
y variadas formas.
En los actuales momentos en que la crisis que se padece afecta
ya, nada menos, que a
la propia supervivencia de España como en
tidad histórica
y polltica, no sabríamos decir cual sería la tarea más
importante y urgente a emprender por los españoles de hoy. Posi
blemente serán muchos los que piensen que no es lo mós importante,
ahora, el
utbanismo. Pero
si, inesperadamente, resultara que esta
actividad es una de las que con
más celo y con mejores resultados
está
siendo manipulada
por las fuerzas políticas -no siempre ocul
tas---que se proponen la neutralización o el aniquilamiento de Es
paña, como pieza importante de la defensa de Occidente, entonces
resultaría que el urbanismo tendría que volver a ser tema impor
tante
y de urgente estudio.
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Fundaci\363n Speiro
GERMAN ALV AREZ DE SOTO MAYOR
Nuestro esfuerzo en esta dirección estará plenamente justificado
si con él logramos conocer tanto las causas como las consecuencias
de una tal manipulación del urbanismo por quienes persiguen la pa
ralización
de la coustrucción y de las industrias auxiliares, el incre
mento del
paro y, al. mismo tiempo, nna grave erosión de _la pro
piedad
qne, como hemos dicho y
sabemos, se
encuentra íntimamente
unida al tejido esencial de lo que
llamamos libertad.
Algún
día,
y con mejor ocasión, habremos de tratar de este tema,
el del
bloqueo· de
una de las
más importantes fuentes de riqueza
y de mejora de la calidad de vida, a cargo de los actuales «manipu
ladores».
TI. El urbanismo y el p~ del desarrollo español en el
período
de 1950 a 1970/1975.
Aplazando, pues, el examen a fondo de la manipulación del ur
banismo -dararnente
manifiesto ya-
como instrumento demoledor
de una sociedad que
apenas sabe
defenderse y como
arma moderna
para
impedir que
generaciones más sanas
y enérgicas puedan restau
rar una sociedad cristiana y libre, consideramos necesario trazar a
grandes rasgos la panorámica de lo que fne, en el sector urbanístico,
el desarrollo de España en todos los aspectos al finalizar la Guerra de
Liberación que, posteriormente, al no haber logrado el bando
vencedo<
enraizar
su victoria en la totalidad · del ser profundo de España o
al no haber sabido mantenerse siempre en
alto las
debidas ejempla
ridades, viene llamándose, ahora, «guerra civil española», simple
mente.
Veamos, en esbozo rápido, cómo transcurrió el proceso de des
arrollo y cuáles fueron las respuestas de los entes públicos ante el
desorden urbanístico, que en cada zona tuvo una iniciación --con
signos incipientes que, al principio, a nadie alarmaron-y que, pos
teriormente, sufrió una acumulación tumultuosa de errores y desa
fueros.
Al finalizar nuestra guerra,
durante el
primer
decenio -y nn
poco
después-, y debido a las inevitables urgencias de la recon~-
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PROPIEDAD Y URBANISMQ
trucción, se realizaron, por todas partes, sin apenas nn planeamiento·
urbanístico previo, bloques de viviendas,
barriadas, fábricas, etx:. Las
grandes ciudades espafiolas ,experimentaron nn rápido crecimiento que
agotó las
zonas de ensanche donde
aún existían solares,
propiamente
dichos,
en los que edificar,
.situados en
calles pavimentadas y con
suficiente dotación
de servicios, como alumbrado, agua, alcantari
llado, etc. Una
vez agotadas estas zonas urbanizadas y en las que existían
ordenanzas de edificación -no siempre respetadas-, comenzó
la
utilización de zonas contiguas a los cascos urbanos, en las que fue
ron apareciendo bloques de viviendas,
alterruíndose con
talleres, na
ves, fábricas, etc., sin plan previo y sin ordenanzas. La urbanización
de estas nuevas zonas llegó mal y tarde. Se aceptó el hecho consu
mado y el coste de la dotación de servicios
-pavimentación de
ca
lles, enlace de
éstas con la red viaria principal, agua, alcantarillado,
etcétera,
fue asumido,
las más de las veces, por los Aynntamientos
y, sólo muy raramente, por los promotores -constructores que, una
vez vendidos los pisos o las edificaciones completas, desaparecían
como entes responsables, quedando solo los
nuevos propietarios
o in
quilinos
para cargar, algnnas veces, con
la repercusión de la inver
sión municipal en sus respectivas propiedades que, como «contribu
ción especial», ponía a cobro cada Ayuntamiento.
El rápido crecimiento de las grandes ciudades, al que siguió el
de
las ciudades
menores
y hasta el de los pueblos, y que dio lugar
a
la ocupación de grandes extensiones de suelo rústico para su
de
dicación a -la edificación, sin que previamente existieran planes ur
banísticos, ni trazados, ni ordenanzas, fue la causa de una rápida
elevación del valor del suelo rústico próximo a las edificaciones pe riféricas urbanas. Este incremento de valor del suelo y la
expec
tativa de mayor necesidad de suelo para el desarrollo de las ciudades
-que
se supuso
indefinido-- indujo a
muchas personas
y entidades
a invertir fuertes reservas dinerarias en la adquisición. de sola.res
-cuando existían-o de suelo rústico próximo a la ciudad, para
explotar tal necesidad de edificación
y re¡lizar grandes beneficios.
Esto es, la especulación del suelo.
&peculación que
no es
peor que
cualquier otra -la de los comestibles,
por ejemplo-y que surge
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GBRMAN ALV AR,BZ DE SOTO MAYOR
siempre que la oferta de un producto necesario se mantiene por de
bajo del volumen de
la demanda, pero que, en este caso, la especu
lación del
suelo tiene peor
prensa que
cualquier otra
y se atribuye
a
maoipulaciooes de grandes capitalistas, exclusivamente, cuaodo la
realidad es que el capital o los terreooo dedicadoo a las operaciooes
especulativas
del suelo,
proceden, en
su inmensa mayoría, del pe
queño ahorro o de
pequciias propiedades
de
infinidad de
gentes de
ecooomla modesta.
Precisamente, las
que eligen correr el
gran riesgo
de un error o de una excesiva espera, a cambio de la esperan.za de
un rápido golpe de fortuna, que llegue a tiempo ...
Al final de
la década de los años cincuenta, iniciado ya, a gran
ritmo, nuestro desarrollo, sobrevino el gran
«boom» turístico
que
dio
lugar
a aquella etapa
de indescriptible actividad constructora en todo
el litoral peninsular y en nuestras provindas insulares. Si grande fue
la precipitación y la anarquía en
el desarrollo de las ciudades y
pueblos, lo que ocurrió en las fajas litorales por el estímulo de la
int,ensa demanda, no solo nacional, sino extranjera, excedió de cual
quie?' cálculo y previsión. Y fue, especialmente, en estas zonas abier
tas, próximas
o no a
los núcleos urbanos, donde se desató la más
impetuosa corriente de especulación del suelo. Quizás porque el
control de la edificación fue, aún,
más débil que en las ciudades y
porque
la mayor parte de los ayuntamientos que recibieron este alu
vión carecían de experiencia urbanística y de la debida asistencia
técnica. Aparte de que la brillantez -siquiera aparente>-de algu
nas realizaciones y
la presencia
de miles de visitantes de los
países de
la Europa rica, nublaron los ánimos y nadie vio más que una ocasión
esplendorosa, y quizás única, de cambiar de vida y de arrumbar pe
nosos trabajos y escaseces pueblerinas.
&ta primera
etapa de desarrollo tumultnoso, tanto en las ciu
dades como en las nuevas zonas residenciales
y turisticas del litoral,
fue decisiva para hacer cada
vez más difícil y más costoso el aplicar
un freno
y para persuadir a las gentes de que el futuro podría traer
a todos muy graves
consecuencias, si
no se alteraban
determinados
hábitos y no se sustituía rápidamente la alegre improvisación -a la.
que tan aficionados son los españoles, aunque no desde siempre--------
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PROPIEDAD Y URBANISMO
por una voluntad más reflexiva y por una mejor disposición a con,.
partir, a participar y a colaborar.
Por la
im¡mwisaci6n y el desenfreno
nos
encontramo6, ahora,
donde
· nos encontramoo :
Hemos admitido un tal desarrollo porque
se nos
ha aparecido como un hermoso árbol espléndidamente flore
cido,
sin advertir que muchos de los frutos y de
las flores que
nos
ha
gustado contemplar y hasta e,chlbir, muy ufanos, procedían de
plantas parásitas enroscadas
en el
viejo y nudoso tronco de nuestro
real ser nacional. Es este tronco, aún vivo y prometedor, el que
hemos de cuidar. Pero no siempre supimos hacerlo y, ahora, annque
un poco tarde, hemos de librarlo, mal que nos pese, de sus bellas
excrecencias parasitarias. Lo malo es que en cnanto
éstas pertenecen
a un orden urbanístico, quienes se nos ofrecen hoy con sus hachas
en
la mano
para
sanear nuestro
tronco, no lo
harán, sino que daña
rán a éste con cortes mortales, peto' manifestando a quien quiera
creerles, que los hachazos van contra la especulación, contra el des
orden, contra
la corrupción
y contra el afán de lucro y el
consumis
mo. Gracias a nuestra improvisación y a nuestra, actualmente, escasa
capacidad para distinguir Jo necesario de lo superfluo, tendremos que hacer, tardíamente, un
esfuerro roncho mayor del
que, normal
mente, era necesario para ordenar y salvar lo que hemos de con
servar y crear lo que aún no tenemos. Pero todo por un camino muy
distinto del de quienes hoy blanden el hacha de podar. Por un ca
mino muy distinto al de éstos,
y, por supuesto, sin su ayuda.
ID. La
respuesta de
los entes
públicos ante el
desoroen urba
nístico en el período del desarrollo español.
La polltica urbanística que intentó aplicarse por los órganos ofi
ciales
competentes, apenas
merece
llamarse tal, pues s6lo fueron
-durante mucho tiempo-- meros intentos aislados y discontinuos
de crear alguna normativa que apenas si llegaba a tiempo de evitar
la consumación total de las grandes masas de edificación con que,
mes tras mes,
y sin planificación alguna, iban modificando la silueta
de los
núcleoo urbanos,
su entorno próximo y el aspecto de campos
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GJ¡RM,AN ALV AREZ DE SOTOMAYOR
y playas. El fracaso de los. sucesivos intentos de ordenación urbanís
tica se debió a varios motivos :
1.Q La ausencia de cooperación _y de coordinación entre los dis
tintos órganos de gobierno que, más o menos directamente, influían
en ·.el-ordenami,ento urbanístico, a. causa de una extendida ignorancia
acerca de la necesidad de tal ordenamiento o porque quienes tenían
la-misión de promoverlo no acertaron con las formas y soluciones
que lo hicieran viable, o porque, aún partiendo de ideas válidas, no
supieron hacerlas
asumir a los núcleos de
decisión política.
2.2 La ausencia de una conciencia pública generalizada respecto
de los peligros próximos o remotos que para el desarrollo económico
y para d bienestar y la armoniosa convivencia de la población aca
rrea siempre el desorden urbanístico.
3.2 El monstruosismo arquitect6nico .de las
grandes ciudades a
que dio lugar el desmedido
afán de lucro de los promotores inmobi
liaria.,
en
alianza con el papanatismo pueblerino de una buena parte
de. ]as minorías
rectoras de la política urbana, produjo efectos explo
siva. en
las ciudades menores y en los
pueblos, en .los que
los vicios
y .los errores exhibidos por las grandes ciudades fueron adoptados por
aquéllos como aciertos y virtudes que
-según esperaban-.darían
a. tales núcleos urbanos menores una imagen < con. esa mentalidad que con.funde siempre los valores y que toma
lq. grande y lo nuevo por bueno, y lo pequeño y proporcionado por
pobre y
desprecioble.
4.2
Otra
causa -quizás
la principal-
de los fracasos en los
intentos de ordenación urbanística, fue la propia estructura que se
dio a los Planes de Ordenación de ciudades y pueblos. En
efecto, se
concibieron éstos como unos
proyectos acabados
de
cuanto
debía octlfrir en cada núcleo urbano sometido a ordenación.
Se trataroo los Planes como suele hacerse -como debe hacerse
con los
proyectos de edificación o
de ordenación de espacios en
una
superficie,
generalmente reducida, de la que alguien tiene el pleno
dominio y este alguien tiene la voluntad de
realizar dicho plan
o pro
yecto, porque
sabe lo que desea y porque dispone de los medios eco
nómicos necesarios para su realización, en un plazo dado. El pro
yectista,
en
este caso, ha podido conocer los deseos y necesidades del
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PROPIEDAD Y URBANISMO
propietario del suelo, los ha interpi;etado correctamente y ha .for
ma.do el proyecto, exhaustivamente, con todas las precisiones y do
cumentos necesarios para su
realización. El
desarrollo de este pro
yecto
ha sido seguido, en cada fase, por el propietario, quien, al fin,
lo aprueba y lo realiza con la colaboración de quien Jo proyectó,
hasta dar fin a los trabajos y verificac
el abono de la última. partida
de
la obra.
Un Plan de Ordenación Territorial es absolutamente
diferente.
En
primer lugar, nadie puede definir ni saber todo lo que
va a
p45ar en el desarrollo y crecimiento de una ciudad, sea ésta aglo
merada, como suelen serlo la ma.yor parte de las que nacieron a
lo largo de
las distintas civilizaciones, o dispersa y abierta, como lo
son, en gran
parte, las
nacidas
modernamente por
circunstancias
eco
nómicas y sociales singulares, como, por ejemplo, las zonas residen.
dales veraniegas y turísticas, ciertos «habitats» extensos y difusos,
como
los que
se extienden por la
zona oriental de. Estados Unidos
de América,
etc. Nadie domina la totalidad del territorio a ordenar.
Nadie sabe, «a priori», de dónde ui de quiénes procederán los re
cursos
económicos que
impulsarán
la constmcción de los barrios, de
los edificios. Ni
nadie sabe cuándo habrá de realizarse lo que se
espera que ha de realizarse.
De ahí que nn Plan de Ordenación
no puede consistir ,n un
plano en el que se dibujen vías, parques o manzanas de casas y en
el
que se sitúen los edificios más representativos y se indiquen las
zonas de distinta
y concreta dedicación. Un Plan no debe ser nnnca
nn
plano, un dibujo,
válido. para un largo periodo de años en el
que van
a quedar
afectadas las propiedades
existentes sin
que se
pueda garantizar a
los propietarios
las compensaciones que les alcan
zarán por el uso de los terrenoo o por la congelación «sine die» de
los mismos.
Se olvida que el proceso de creación o de desarrollo de una ciu
dad, así como su desaparición, será siempre un hecho histórico y no
racional, aunque la razón, la inteligencia y la estima.ción, en cada
coyuntura, de lo que mejor sirva a la conveniencia y al bien común,
pueden condicionar -y, de hecho, lo condicionan- el proceso his-
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GERMAN ALV AREZ DE SOTOMAYOR
tórico de toda ciudad. Pero sin abusar, como podría decirse con
humor.
En una palabra, un
Plan de
Ordenación
debe ser,
ante todo, un
estudio de lo que es, de lo que hay, y de lo que
querernos que
haya;
un plan de
accione, sacesivas hacia una meta que sólo pueda fijarse
próxima. Ha de ser, ante todo, un sisterua de medidas a aplicar
sucesivamente en el tiempo, rectificando frecuentemente las previ
siones hechas a largo plazo cuando la realidad haya mostrado las
dificultades o las facilidades para marchar en una o en otra
direc
ción.
Un
Plan es
el enunciado de un
propósito ampliamente
com
partido por las fuerzas sociales y por los distintos grupos de inte
reses, y es, también, un compromiso entre muchos, que podremos per
feccionar y modificar por mutuo consenso.
Puede comprender muchos o
pocos planos y dibujos y, también,
una serie de normas
para cada etapa, que, de una a otra, tales nor
mas
pueden y
deben cambiar,
y pueden llegar a ser, las nuevas, an
tagónicas ·a las anteriores, precisamente, para cumplir debidamente
los fines propuestos, aunque éstos no varíen.
De ninguna manera puede admitirse que las líneas que el lápiz
de un arquitecto
trazó sobre
un
plano, en
un momento dado
y, a
voces, sin consultar con nadie más que consigo mismo, pueda afectar
los intereses y las propiedades de miles de habitantes, para realizar
una ciudad que
por no tener más rakes ni más viabilidad que las
que se encuentran en su imaginación, será siempre una utopía.
Pues bien, aunque parezca imposible, es de esta clase la Política
urbanística que se ha intentado aplicar en los más esperanzadores años de nuestro espectacular desarrollo. No es,
por consiguiente, de
extrañar que una tal política haya fracasado una y otra
vez. Pruebas
de
ello existen en
todos los Ayuntamientos de España que, a su
tiempo, encargaron sus correspondientes Planes Generales de Orde
nacióu, hoy totalmente inútiles pero bien archivados, con sus lujosas encuadernaciones, en las oficinas
municipales.
5.2
Por
último, s6lo nos resta sefialar el último motivo de tanto
fracaso:
La Ley del St1elo. Mientras esta ley permanezca vigente será inútil
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PROPIEDAD Y URBANISMO
todo intento de iniciar un.a política urbanística que produzca los re
sultados que urgentemente se
pra:isan_.
Esta
ley
configura a
los Planes de Ordenación con un contenido
y un.a estructura excesivamente encorsetados y rígidos. Burocratiza
excesivamente
todas las operaciones
y convierte en imposible o en
ilegal todo intento sano de
creación de
ciudad.
Al mantenerse esta ley se incurre en el error de suponer que con
ella quedan
resueltos todos
los problemas urbanísticos y que basta
someter a todos -autoridades, propietarios,
constructores---al im
perio de la misma para que desaparezcan el desorden, la anarquía,
la corrupción, etc. Demasiado fácil.
La creación del delito urbanístico -por transgresión de la ley
pertenece al
mundo de lo pintoresco. No sería difícil
probar que,
en
muchos casos, la aplicación rigurosa de la Ley del Suelo, daría
lugar
a los resultados urbanísticos
más catastróficos y a situaciones
realmente penosas de
arbitrariedad e
injusticia.
Por
último, conviene destacar de esta ley una particularidad bas
tante
sorprendente: ha
sido pensada
como si el único problema
ur
banístico
a
considerar fuera
el fenómeno del crecimiento de la ciu
dad, fenómeno que se
supone indefinido y que, en el fondo, se pre
tende amparar y proteger. Se supone, además -suposición que late
a lo
largo de
toda su
redacción-, que
tal fenómeno de crecimiento
de
la ciudad, de necesidad de produéir mas ciudad, ha de tener
lugar, siempre, en forma concéntrica y radial, por agregación suce
siva de masas de edificación
periféricas alrededor
de un núcleo
central o «casco».
Según el principio informador de esta ley, todo lo que no es
casco urbano, -todo lo que no va a ser, antes o después, casco ur
bano,
es terreno rústico. Pero nada se ha previsto para crear ciudad
no · aglomerada, no concéntrica, en cualquier zona-rústica donde sea
aconsejable -o no sea inconveniente y perjudicial- producir asen
tamientos humanos nuev06 con buena organización, con edificaciones
abiertas penetradas por la naturaleza y sin masificación.
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GERMAN ALV AREZ DE SOTOMAYOR
IV. La normativa urbanística y la propiedad del suelo.
En la descripción que acabamos de hacer sobre el proceso de
desarrollo urbanlstico, así como
en la
expooición de las causas por
las
que hubieron de
fracasar -según
nuestro
personal criterio
sucesivus intentos de
ordenación, hemos silenciado el papel o
la fun
ción que, tanto
en la Ley del Suelo como en 105 numero,05 Planes
de
Ordenación que pudimos
conocer, fueron
atribuidos a la propie
dad del suelo.
En toda la normativa que con carácter general o para
casos con
cretos
se ha ido produciendo, se menciona frecuentemente y se cons
tata que existe un hecho, que es la propiedad del suelo.
Es decir, uno
de los
objetos o
fines de la propiedad.
Podríamos decir
uno de los
más
viej05, más nobles y más radicalmente apetecibles objetos de la
propiedad. Calificativos
válid05, incluso,
hasta después de
haber
sido maltratada esta clase de propiedad por una manipulación mer
cantilista, muy del gusto liberal, que afectó inevitablemente a las
tierras, que fueron siendo
· invad.id,s por la ciudad, pero que dejó
intactas a
la inmensa mayoría dé ellas, que siguieron dedicadas al
laboreo agrícola,
al b05que y a la ganadería. Pese a la aún relativa
mente escasa
superficie de tierras manipuladas por el trato mercantil,
cundió en
estos tiempos
un concepto de la tierra, de
la propiedad
de la tierra, como algo que sólo merecía ser avasallado por la ciudad.
Es decir,
por el centro del que parten los impulsos del más puro
mercantilismo.
Del centro de donde procede la demanda consumista
de tierra, que obliga a ésta
· a
ser
pieza de
intercambio
y de negocio
entre los que negocian con el crecimiento de la ciudad, lo que da
lugar a la tan cacareada especulación del
suelo, que
no es sino la
venganza de
la tierra y su defensa contra la invasión de la ciudad,
que
se ve,
así, frenada en su desarrollo
y en peligro, casi, de ser
destruida.
La tierra
-su propiedad-Se convierte, así, en el enemigo
de
la ciudad, el enemigo que hay que destruir en beneficio· de la
voraz ciudad.
Una verdadera paradoja,
pero, al mismo tiempo, la
hiotoria de
una tensión bien real.
Los urbanistas, naturalmente, piensan en Ciudad -en ciudades-,
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Fundaci\363n Speiro
PROPIEDAD Y URBANISMO
en la convivencia ciudadana, en la cultura urbana. El campo, ·¡as
pequeñas
ciudades, los pueblos
o lugares campesinos, son
«lo incon
veniente».
En todo caso, constituyen paisaje -«buenas vistas»--para
uso
de los ciudadanos.
Pero en
cuanto los
urbanistas necesitan
del
suelo para ampliar la ciudad, se
topan con la propiedad del mismo
y no se llevan bien con
ella. Por esta razón, las referencias a la pro
piedad del suelo en loa Planes y Normas urbanísticas, son hechas
por
sus propios autores como de
pasada, con
la boca
apretada y di
simuland~, con la mejm educación de que son capaces, la irritación
que les produce su mera existencia.
Es cierto que en ninguna normativa vigente, al menos hasta hace
cuatro o cinco año., figura concepto alguno que signifique ataque
o menosprecio respecto de la propiedad, pero en las actuaciones con
cretas,
rara vez se
ha
hecho un
estudio de lo que piensa hacerse con
la propiedad, cómo va a ser compensada al resultar
· gravada,
por ejem
plo, por una prohibición o una limitación de edificar. Por otra
parte, en
la inmensa
mayoría de las actuaciones· eón
cretas y, sobre todo, en la fase de redacción de Planes de Ordenación,
no suele atribuirse a la
propiedad del suelo
función alguna de co
laboración. · Casi nunca se piensa más que en urbanizaciones a cargo
de los entes públicos y en expropiaciones masivas, para poder come
poner
libremente
los nuevos núcleos urbanos,
«evitándose
el lío»
de
tener que contar con tanta gente o de proponer sistemas
jurídicos
que
faciliten la disponibilidad de los . terrenos con distintas
fonnas
de cooperación de los propietarios, porque tales sistemas no pueden
establecerse sin la intervención acorde de varios
departamentos mi
nisteriales y sin reformas en la legislación. Esto llevarla mucho tiem
po, mientras que los proyectos hechos como siempre --o sea, mal
pueden tramitarse con rapidez y, de paso, cobrarse.
Es curioso
que nadie, apenas, se haya tomado la molestia
de in
tentar un sistema de actuación urbanística a cargo de los propietarios
del suelo con la
cooperación administrativa y técnica
de los ayunta
mientos
y la financiera de los Institut05 de crédito con W1a no difícil
readaptación de los sistemas de reintegro, de garantías,
etc., de estos
últimos. ·
Parece, por el contrario, que toda la actividad urbanizadora ha
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GERMAN ALV ARBZ DE SOTOMAYOl{
sido pensada exdnsivarnente para ser realizada por los municipios o
por entidades
públicas especializádas como,
en algún momento,
se
pretendió con la llamada «Gerencia de Urb«nismo», del ministerio
de
la Vivienda (hoy de Obras Públicas y Urb«nismo).
Esta
actitud del mundo oficial ante el
urb«nismo, daña, indooa
blemente,
a la propiedad de la tierra, al minimizar la función de
ésta en la creación de «suelo urbano», o~ mejor dicho, de suelo edi
ficable, aunque no haya «urbe».
Y es sorprendente que, por el contrario, hasta el presente, aún
no ha dudado el «Mundo Oficial» de la eficacia de la iniciativa pri
vada en la fase de edificación. ¿Por qué tal diferencia de trato
entre la
iniciativa privada ur
banizadora y la iniciativa constructora? Con esta reserva o desconfianza respecto de la propiedad del
suelo se está perdiendo
la mejor posibilidad de lucha contra la es
peculación del suelo. En efecto, bastaría impedir, en la mayor parte
del territorio, la construcción en terrenos rústicos no transformados
en edificables y pedir o exigir a los propietarios del suelo, si desean
alcanzar el
mejor valor posible en la venta de
· su
terreno, que
lo
vend"'1 ytl edificado o transformado en solar edificable y después,
siempre, de invertir en el
suelo el
capital necesario
part1 dotarlo de
la infrt1estr,mura 11rbanistlca q«e se c/Jnsiderase suficiente, lo que
daría lugar
a la aparición de numerosos núcleos urbanos con redu
cida densidad de edificación
y con todos los servicios -viales, agua,
alumbrado, depuración
y vertido de aguas residuales, etc.-, con las
correspondientes ordenanzas de edificación y nso.
Es, sin
duda, mucho mejor este sistema de
las actuaciones pri
vadas,
con sus propias inversiones,
que el
de atribuir
y encomendar
estas actuaciones a los ayuntamientos, que nada ganarían convirtién
dose en empresas urb«nizadoras, vendedoras de solares y de edificios.
Declamos antes, que este sistema de promover la
transformación
de
suelo rústico en suelo edificable a cargo, principalmente, de los
mismos propietarios del
suelo, sería
el
más eficaz para luchar contra
la especnlación. Pero,
ante todo,
debemos aclarar un concepto: ¿qué
significa luchar contra la especulación? Para nosotros está claro:
ID suelo es la materia prima que se precisa para edificar. La edi-
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Fundaci\363n Speiro
PROPIEDAD Y URBANISMO
ficación es lo que se necesita para vivir, para habitar. Hay siempre
un dueño del suelo. Sigue, luego, el que compra ese suelo y lo
pre
para o trmuforma para que se pueda admilir la edificación en el
mismo. A continuación, surge el que construye un edificio que se
precisa. Por último, alguien compra o alquila ese edificio y lo habita.
Hay, pues, cuatro escalones: propietario de suelo-urbanizador del
suelo-constructor-usuario.
Especulación de suelo se produce cuando existe fuerte demanda
de usuarios de edificación y existen
poc05 edificiOB, porque se ofre
cen pocos
sola.res aptos para edificar,
porque los propietarios del
suelo retienen sus
terrenOB para
conseguir, de quienes los precisan
para edificar, un precio muy alto. Pero terreno rústico es lo que sobra,
¿por qué entonces ha subido el precio? ¿Por qué la especulación del
suelo? Solo hay una explicación. Mejor dicho, hay dos:
Lª Porque
durante años ha sido
p05ible edificar
con alta den
sidad sin inveni6n previa en infraestructura y servicios, con
lo que la fuerte demanda de los usuarios de edificación fue
satisfecha, casi
directamente, por el dueño del suelo como
constructor o por asociación de propietario de suelo y cons
tructor, pero sin costos de urbanización.
2.ª Porque los ayuntamientos han acabado por hacer siempre
la infraestructura y los servicios urbanísticos que no hicieron
previamente
los primeros
eslabones de la cadena.
En consecnencia, y
según nuestro
criterio,
el hecho de que, por
las causas que acaban de mencionarse, llegó a
pagarse excesivamente
por
el suelo bruto -lo que ocurrió durante años--, dio lugar a
que se extendiera entre las gentes y se admitiera
por tod0< fin falso
valor
del suelo. Es un. falso valor porque, a la larga, no puede pa
garse. De ahí que, cada vez, haya menos edificaciones que las que
se necesitan, porque no pueden construirse si, a los costes de obra, se
agregan los de infraestructura y los de adquisición del suelo en bruto.
El falso valor se rompe en cuanto
se prohiba
cualquier edifica
ción en un terreno
rtlstico que suponga una densidad superior a la
909
Fundaci\363n Speiro
'<1ERMAN ALV AREZ DE SOTOMAYOR
de 0,1 metros cúbicos por metro cuadrado y cuando, al mismo tiem
po, se admita que un propietario, por sí mismo o asociado, pueda
alcanzar una
edificación con densidad considerable 4ue podría
llegar a
1,2 o 1,5 metros cúbicos por metro cuadrado--, siempre
que
el terreno o terrenos
sumaran una determinada superficie y
recibieran w,a inversión en infraestructura y servicios urbaní.súcos
que cumplieran un determinado programa mínimo que habría de
establecerse para cada
zona por la autoridad competente, o por las
disposiciones legales que
se aprobaran. Con estos márgenes de limi
tación y de estímulo, los propietarios de suelo harían lo necesario para
transformar
grandes superficies
en suelo
edificable. Al
aumentar
rá
pidamente
la oferta
de este
último, la competencia obligaría a bajar
los precios, lo que, asimismo, ocurriría con las edificaciones al au
mentar su oferta.
Pero la
especulación del suelo no es la única especulaóón con la
que hay que luchar. Pues
si se trata, en definitiva, de que la edifi
cación siga el ritmo de aumento de la demanda para que no aumente
su precio, lo último que puede hacerse, que debe
hacerse, es
que el
Estado o el Municipio adopten medidas expropiatorias contra los
propietarios del suelo,
y sólo ésto, puesto que, entonces, la especula
ción
se trasladaría a los escalones inmediatos del proceso económico
y
serían los urbanizadores o los constructores los que retendrían sus
productos para encarecerlos ficticiamente, merced a la presión de la
demanda insatisfecha, realizando así beneficios abusivos. Los mismos
que en un cierto período alcanzaron, principalmente, a los propie
tarios
del suelo.
La consecuencia final que hemos de extraer
es que la especulación,
cualquier.· especulación,
áumenta cuando la oferta de bienes queda
por debajo de la demanda, de
la necesidad que la impulsa, y que la
especulación disminuye y desaparece cuando la oferta y la demanda
se equilibran.
Por ·consiguiente, es una inmensa torpeza disminuir la capacidad
de creación urbanística. La eliminación, el apartamiento, o el olvido
de los propietarios del suelo como principal fuerza gestora e inver
sora ·en· la creación de ciudad, de zonas de habitación, o como quiera
910
Fundaci\363n Speiro
PROPIEDAD Y URBANISMO
llamársele, no solamente es una solemne estupidez, sino una acción
o una omisión casi criminal.
* * *
Es mucho lo que aún puede decirse en relación con este tema
de la Propiedad
y el Urbanismo. Es especialmente atractivo -y hasta
apasionante----avanzar y profundizar en el estudio del proceso de la
creación de la ciudad o, dicho con mayor generalidad, de la
consti
tución
del tejido completo del
«hahitab> humaoo,
en el que se com
prenden
todos los núcleos de
población, desde los
más primarios
hasta las grandes urbes, con su historia, sus motivaciones y su fun
ción.
Mas también sus relaciones y
vinculaciones entre sí y entre
tales núcleos
y el medio natural o el económico, Pero hemos de hacer
punto final
y dejar para otras ocasiones volver sobre el tema y estu
diarlo desde distinto. puntos
de vista, aunque siempre con los
pies bien
firmes
en nuestro realismo cristiano y abjurando de
toda tentación
utópica a la hora de
buscar fórmulas
y
sistemas con
los que mejorar
nuestra vida.
911
Fundaci\363n Speiro
POR
GmlMÁN .ALVAREZ DE So'I'oMAYOR
l. Necesidad de una política urbanística coherente -oon los
principios de libertad de la persona y de la sociedad.
Antes
de la
gran crisis política y económica que está atravesando
España, una de las tareas más importantes y urgentes que tenía ante
sí nuestra patria era la de enunciar
y aplicar una política utbanística
coherente
con los principios de libertad de la persona humana
y de las
agrupaciones
y cuerpo5 sociales naturales, adecuada a un país que,
geográfica e históricamente, es parte esencial del Occidente
euro-ame
ricano. La pertenencia a este mundo nos obliga a participar, con el
resto de
los países
de
,este área, en la defensa de aquellos principios,
de
los cuales es atributo o signo
principal la
propiedad privada en
sns múltiples
y variadas formas.
En los actuales momentos en que la crisis que se padece afecta
ya, nada menos, que a
la propia supervivencia de España como en
tidad histórica
y polltica, no sabríamos decir cual sería la tarea más
importante y urgente a emprender por los españoles de hoy. Posi
blemente serán muchos los que piensen que no es lo mós importante,
ahora, el
utbanismo. Pero
si, inesperadamente, resultara que esta
actividad es una de las que con
más celo y con mejores resultados
está
siendo manipulada
por las fuerzas políticas -no siempre ocul
tas---que se proponen la neutralización o el aniquilamiento de Es
paña, como pieza importante de la defensa de Occidente, entonces
resultaría que el urbanismo tendría que volver a ser tema impor
tante
y de urgente estudio.
897
Fundaci\363n Speiro
GERMAN ALV AREZ DE SOTO MAYOR
Nuestro esfuerzo en esta dirección estará plenamente justificado
si con él logramos conocer tanto las causas como las consecuencias
de una tal manipulación del urbanismo por quienes persiguen la pa
ralización
de la coustrucción y de las industrias auxiliares, el incre
mento del
paro y, al. mismo tiempo, nna grave erosión de _la pro
piedad
qne, como hemos dicho y
sabemos, se
encuentra íntimamente
unida al tejido esencial de lo que
llamamos libertad.
Algún
día,
y con mejor ocasión, habremos de tratar de este tema,
el del
bloqueo· de
una de las
más importantes fuentes de riqueza
y de mejora de la calidad de vida, a cargo de los actuales «manipu
ladores».
TI. El urbanismo y el p~ del desarrollo español en el
período
de 1950 a 1970/1975.
Aplazando, pues, el examen a fondo de la manipulación del ur
banismo -dararnente
manifiesto ya-
como instrumento demoledor
de una sociedad que
apenas sabe
defenderse y como
arma moderna
para
impedir que
generaciones más sanas
y enérgicas puedan restau
rar una sociedad cristiana y libre, consideramos necesario trazar a
grandes rasgos la panorámica de lo que fne, en el sector urbanístico,
el desarrollo de España en todos los aspectos al finalizar la Guerra de
Liberación que, posteriormente, al no haber logrado el bando
vencedo<
enraizar
su victoria en la totalidad · del ser profundo de España o
al no haber sabido mantenerse siempre en
alto las
debidas ejempla
ridades, viene llamándose, ahora, «guerra civil española», simple
mente.
Veamos, en esbozo rápido, cómo transcurrió el proceso de des
arrollo y cuáles fueron las respuestas de los entes públicos ante el
desorden urbanístico, que en cada zona tuvo una iniciación --con
signos incipientes que, al principio, a nadie alarmaron-y que, pos
teriormente, sufrió una acumulación tumultuosa de errores y desa
fueros.
Al finalizar nuestra guerra,
durante el
primer
decenio -y nn
poco
después-, y debido a las inevitables urgencias de la recon~-
898
Fundaci\363n Speiro
PROPIEDAD Y URBANISMQ
trucción, se realizaron, por todas partes, sin apenas nn planeamiento·
urbanístico previo, bloques de viviendas,
barriadas, fábricas, etx:. Las
grandes ciudades espafiolas ,experimentaron nn rápido crecimiento que
agotó las
zonas de ensanche donde
aún existían solares,
propiamente
dichos,
en los que edificar,
.situados en
calles pavimentadas y con
suficiente dotación
de servicios, como alumbrado, agua, alcantari
llado, etc. Una
vez agotadas estas zonas urbanizadas y en las que existían
ordenanzas de edificación -no siempre respetadas-, comenzó
la
utilización de zonas contiguas a los cascos urbanos, en las que fue
ron apareciendo bloques de viviendas,
alterruíndose con
talleres, na
ves, fábricas, etc., sin plan previo y sin ordenanzas. La urbanización
de estas nuevas zonas llegó mal y tarde. Se aceptó el hecho consu
mado y el coste de la dotación de servicios
-pavimentación de
ca
lles, enlace de
éstas con la red viaria principal, agua, alcantarillado,
etcétera,
fue asumido,
las más de las veces, por los Aynntamientos
y, sólo muy raramente, por los promotores -constructores que, una
vez vendidos los pisos o las edificaciones completas, desaparecían
como entes responsables, quedando solo los
nuevos propietarios
o in
quilinos
para cargar, algnnas veces, con
la repercusión de la inver
sión municipal en sus respectivas propiedades que, como «contribu
ción especial», ponía a cobro cada Ayuntamiento.
El rápido crecimiento de las grandes ciudades, al que siguió el
de
las ciudades
menores
y hasta el de los pueblos, y que dio lugar
a
la ocupación de grandes extensiones de suelo rústico para su
de
dicación a -la edificación, sin que previamente existieran planes ur
banísticos, ni trazados, ni ordenanzas, fue la causa de una rápida
elevación del valor del suelo rústico próximo a las edificaciones pe riféricas urbanas. Este incremento de valor del suelo y la
expec
tativa de mayor necesidad de suelo para el desarrollo de las ciudades
-que
se supuso
indefinido-- indujo a
muchas personas
y entidades
a invertir fuertes reservas dinerarias en la adquisición. de sola.res
-cuando existían-o de suelo rústico próximo a la ciudad, para
explotar tal necesidad de edificación
y re¡lizar grandes beneficios.
Esto es, la especulación del suelo.
&peculación que
no es
peor que
cualquier otra -la de los comestibles,
por ejemplo-y que surge
899
Fundaci\363n Speiro
GBRMAN ALV AR,BZ DE SOTO MAYOR
siempre que la oferta de un producto necesario se mantiene por de
bajo del volumen de
la demanda, pero que, en este caso, la especu
lación del
suelo tiene peor
prensa que
cualquier otra
y se atribuye
a
maoipulaciooes de grandes capitalistas, exclusivamente, cuaodo la
realidad es que el capital o los terreooo dedicadoo a las operaciooes
especulativas
del suelo,
proceden, en
su inmensa mayoría, del pe
queño ahorro o de
pequciias propiedades
de
infinidad de
gentes de
ecooomla modesta.
Precisamente, las
que eligen correr el
gran riesgo
de un error o de una excesiva espera, a cambio de la esperan.za de
un rápido golpe de fortuna, que llegue a tiempo ...
Al final de
la década de los años cincuenta, iniciado ya, a gran
ritmo, nuestro desarrollo, sobrevino el gran
«boom» turístico
que
dio
lugar
a aquella etapa
de indescriptible actividad constructora en todo
el litoral peninsular y en nuestras provindas insulares. Si grande fue
la precipitación y la anarquía en
el desarrollo de las ciudades y
pueblos, lo que ocurrió en las fajas litorales por el estímulo de la
int,ensa demanda, no solo nacional, sino extranjera, excedió de cual
quie?' cálculo y previsión. Y fue, especialmente, en estas zonas abier
tas, próximas
o no a
los núcleos urbanos, donde se desató la más
impetuosa corriente de especulación del suelo. Quizás porque el
control de la edificación fue, aún,
más débil que en las ciudades y
porque
la mayor parte de los ayuntamientos que recibieron este alu
vión carecían de experiencia urbanística y de la debida asistencia
técnica. Aparte de que la brillantez -siquiera aparente>-de algu
nas realizaciones y
la presencia
de miles de visitantes de los
países de
la Europa rica, nublaron los ánimos y nadie vio más que una ocasión
esplendorosa, y quizás única, de cambiar de vida y de arrumbar pe
nosos trabajos y escaseces pueblerinas.
&ta primera
etapa de desarrollo tumultnoso, tanto en las ciu
dades como en las nuevas zonas residenciales
y turisticas del litoral,
fue decisiva para hacer cada
vez más difícil y más costoso el aplicar
un freno
y para persuadir a las gentes de que el futuro podría traer
a todos muy graves
consecuencias, si
no se alteraban
determinados
hábitos y no se sustituía rápidamente la alegre improvisación -a la.
que tan aficionados son los españoles, aunque no desde siempre--------
900
Fundaci\363n Speiro
PROPIEDAD Y URBANISMO
por una voluntad más reflexiva y por una mejor disposición a con,.
partir, a participar y a colaborar.
Por la
im¡mwisaci6n y el desenfreno
nos
encontramo6, ahora,
donde
· nos encontramoo :
Hemos admitido un tal desarrollo porque
se nos
ha aparecido como un hermoso árbol espléndidamente flore
cido,
sin advertir que muchos de los frutos y de
las flores que
nos
ha
gustado contemplar y hasta e,chlbir, muy ufanos, procedían de
plantas parásitas enroscadas
en el
viejo y nudoso tronco de nuestro
real ser nacional. Es este tronco, aún vivo y prometedor, el que
hemos de cuidar. Pero no siempre supimos hacerlo y, ahora, annque
un poco tarde, hemos de librarlo, mal que nos pese, de sus bellas
excrecencias parasitarias. Lo malo es que en cnanto
éstas pertenecen
a un orden urbanístico, quienes se nos ofrecen hoy con sus hachas
en
la mano
para
sanear nuestro
tronco, no lo
harán, sino que daña
rán a éste con cortes mortales, peto' manifestando a quien quiera
creerles, que los hachazos van contra la especulación, contra el des
orden, contra
la corrupción
y contra el afán de lucro y el
consumis
mo. Gracias a nuestra improvisación y a nuestra, actualmente, escasa
capacidad para distinguir Jo necesario de lo superfluo, tendremos que hacer, tardíamente, un
esfuerro roncho mayor del
que, normal
mente, era necesario para ordenar y salvar lo que hemos de con
servar y crear lo que aún no tenemos. Pero todo por un camino muy
distinto del de quienes hoy blanden el hacha de podar. Por un ca
mino muy distinto al de éstos,
y, por supuesto, sin su ayuda.
ID. La
respuesta de
los entes
públicos ante el
desoroen urba
nístico en el período del desarrollo español.
La polltica urbanística que intentó aplicarse por los órganos ofi
ciales
competentes, apenas
merece
llamarse tal, pues s6lo fueron
-durante mucho tiempo-- meros intentos aislados y discontinuos
de crear alguna normativa que apenas si llegaba a tiempo de evitar
la consumación total de las grandes masas de edificación con que,
mes tras mes,
y sin planificación alguna, iban modificando la silueta
de los
núcleoo urbanos,
su entorno próximo y el aspecto de campos
901
Fundaci\363n Speiro
GJ¡RM,AN ALV AREZ DE SOTOMAYOR
y playas. El fracaso de los. sucesivos intentos de ordenación urbanís
tica se debió a varios motivos :
1.Q La ausencia de cooperación _y de coordinación entre los dis
tintos órganos de gobierno que, más o menos directamente, influían
en ·.el-ordenami,ento urbanístico, a. causa de una extendida ignorancia
acerca de la necesidad de tal ordenamiento o porque quienes tenían
la-misión de promoverlo no acertaron con las formas y soluciones
que lo hicieran viable, o porque, aún partiendo de ideas válidas, no
supieron hacerlas
asumir a los núcleos de
decisión política.
2.2 La ausencia de una conciencia pública generalizada respecto
de los peligros próximos o remotos que para el desarrollo económico
y para d bienestar y la armoniosa convivencia de la población aca
rrea siempre el desorden urbanístico.
3.2 El monstruosismo arquitect6nico .de las
grandes ciudades a
que dio lugar el desmedido
afán de lucro de los promotores inmobi
liaria.,
en
alianza con el papanatismo pueblerino de una buena parte
de. ]as minorías
rectoras de la política urbana, produjo efectos explo
siva. en
las ciudades menores y en los
pueblos, en .los que
los vicios
y .los errores exhibidos por las grandes ciudades fueron adoptados por
aquéllos como aciertos y virtudes que
-según esperaban-.darían
a. tales núcleos urbanos menores una imagen < con. esa mentalidad que con.funde siempre los valores y que toma
lq. grande y lo nuevo por bueno, y lo pequeño y proporcionado por
pobre y
desprecioble.
4.2
Otra
causa -quizás
la principal-
de los fracasos en los
intentos de ordenación urbanística, fue la propia estructura que se
dio a los Planes de Ordenación de ciudades y pueblos. En
efecto, se
concibieron éstos como unos
proyectos acabados
de
cuanto
debía octlfrir en cada núcleo urbano sometido a ordenación.
Se trataroo los Planes como suele hacerse -como debe hacerse
con los
proyectos de edificación o
de ordenación de espacios en
una
superficie,
generalmente reducida, de la que alguien tiene el pleno
dominio y este alguien tiene la voluntad de
realizar dicho plan
o pro
yecto, porque
sabe lo que desea y porque dispone de los medios eco
nómicos necesarios para su realización, en un plazo dado. El pro
yectista,
en
este caso, ha podido conocer los deseos y necesidades del
902.
Fundaci\363n Speiro
PROPIEDAD Y URBANISMO
propietario del suelo, los ha interpi;etado correctamente y ha .for
ma.do el proyecto, exhaustivamente, con todas las precisiones y do
cumentos necesarios para su
realización. El
desarrollo de este pro
yecto
ha sido seguido, en cada fase, por el propietario, quien, al fin,
lo aprueba y lo realiza con la colaboración de quien Jo proyectó,
hasta dar fin a los trabajos y verificac
el abono de la última. partida
de
la obra.
Un Plan de Ordenación Territorial es absolutamente
diferente.
En
primer lugar, nadie puede definir ni saber todo lo que
va a
p45ar en el desarrollo y crecimiento de una ciudad, sea ésta aglo
merada, como suelen serlo la ma.yor parte de las que nacieron a
lo largo de
las distintas civilizaciones, o dispersa y abierta, como lo
son, en gran
parte, las
nacidas
modernamente por
circunstancias
eco
nómicas y sociales singulares, como, por ejemplo, las zonas residen.
dales veraniegas y turísticas, ciertos «habitats» extensos y difusos,
como
los que
se extienden por la
zona oriental de. Estados Unidos
de América,
etc. Nadie domina la totalidad del territorio a ordenar.
Nadie sabe, «a priori», de dónde ui de quiénes procederán los re
cursos
económicos que
impulsarán
la constmcción de los barrios, de
los edificios. Ni
nadie sabe cuándo habrá de realizarse lo que se
espera que ha de realizarse.
De ahí que nn Plan de Ordenación
no puede consistir ,n un
plano en el que se dibujen vías, parques o manzanas de casas y en
el
que se sitúen los edificios más representativos y se indiquen las
zonas de distinta
y concreta dedicación. Un Plan no debe ser nnnca
nn
plano, un dibujo,
válido. para un largo periodo de años en el
que van
a quedar
afectadas las propiedades
existentes sin
que se
pueda garantizar a
los propietarios
las compensaciones que les alcan
zarán por el uso de los terrenoo o por la congelación «sine die» de
los mismos.
Se olvida que el proceso de creación o de desarrollo de una ciu
dad, así como su desaparición, será siempre un hecho histórico y no
racional, aunque la razón, la inteligencia y la estima.ción, en cada
coyuntura, de lo que mejor sirva a la conveniencia y al bien común,
pueden condicionar -y, de hecho, lo condicionan- el proceso his-
903
Fundaci\363n Speiro
GERMAN ALV AREZ DE SOTOMAYOR
tórico de toda ciudad. Pero sin abusar, como podría decirse con
humor.
En una palabra, un
Plan de
Ordenación
debe ser,
ante todo, un
estudio de lo que es, de lo que hay, y de lo que
querernos que
haya;
un plan de
accione, sacesivas hacia una meta que sólo pueda fijarse
próxima. Ha de ser, ante todo, un sisterua de medidas a aplicar
sucesivamente en el tiempo, rectificando frecuentemente las previ
siones hechas a largo plazo cuando la realidad haya mostrado las
dificultades o las facilidades para marchar en una o en otra
direc
ción.
Un
Plan es
el enunciado de un
propósito ampliamente
com
partido por las fuerzas sociales y por los distintos grupos de inte
reses, y es, también, un compromiso entre muchos, que podremos per
feccionar y modificar por mutuo consenso.
Puede comprender muchos o
pocos planos y dibujos y, también,
una serie de normas
para cada etapa, que, de una a otra, tales nor
mas
pueden y
deben cambiar,
y pueden llegar a ser, las nuevas, an
tagónicas ·a las anteriores, precisamente, para cumplir debidamente
los fines propuestos, aunque éstos no varíen.
De ninguna manera puede admitirse que las líneas que el lápiz
de un arquitecto
trazó sobre
un
plano, en
un momento dado
y, a
voces, sin consultar con nadie más que consigo mismo, pueda afectar
los intereses y las propiedades de miles de habitantes, para realizar
una ciudad que
por no tener más rakes ni más viabilidad que las
que se encuentran en su imaginación, será siempre una utopía.
Pues bien, aunque parezca imposible, es de esta clase la Política
urbanística que se ha intentado aplicar en los más esperanzadores años de nuestro espectacular desarrollo. No es,
por consiguiente, de
extrañar que una tal política haya fracasado una y otra
vez. Pruebas
de
ello existen en
todos los Ayuntamientos de España que, a su
tiempo, encargaron sus correspondientes Planes Generales de Orde
nacióu, hoy totalmente inútiles pero bien archivados, con sus lujosas encuadernaciones, en las oficinas
municipales.
5.2
Por
último, s6lo nos resta sefialar el último motivo de tanto
fracaso:
La Ley del St1elo. Mientras esta ley permanezca vigente será inútil
904
Fundaci\363n Speiro
PROPIEDAD Y URBANISMO
todo intento de iniciar un.a política urbanística que produzca los re
sultados que urgentemente se
pra:isan_.
Esta
ley
configura a
los Planes de Ordenación con un contenido
y un.a estructura excesivamente encorsetados y rígidos. Burocratiza
excesivamente
todas las operaciones
y convierte en imposible o en
ilegal todo intento sano de
creación de
ciudad.
Al mantenerse esta ley se incurre en el error de suponer que con
ella quedan
resueltos todos
los problemas urbanísticos y que basta
someter a todos -autoridades, propietarios,
constructores---al im
perio de la misma para que desaparezcan el desorden, la anarquía,
la corrupción, etc. Demasiado fácil.
La creación del delito urbanístico -por transgresión de la ley
pertenece al
mundo de lo pintoresco. No sería difícil
probar que,
en
muchos casos, la aplicación rigurosa de la Ley del Suelo, daría
lugar
a los resultados urbanísticos
más catastróficos y a situaciones
realmente penosas de
arbitrariedad e
injusticia.
Por
último, conviene destacar de esta ley una particularidad bas
tante
sorprendente: ha
sido pensada
como si el único problema
ur
banístico
a
considerar fuera
el fenómeno del crecimiento de la ciu
dad, fenómeno que se
supone indefinido y que, en el fondo, se pre
tende amparar y proteger. Se supone, además -suposición que late
a lo
largo de
toda su
redacción-, que
tal fenómeno de crecimiento
de
la ciudad, de necesidad de produéir mas ciudad, ha de tener
lugar, siempre, en forma concéntrica y radial, por agregación suce
siva de masas de edificación
periféricas alrededor
de un núcleo
central o «casco».
Según el principio informador de esta ley, todo lo que no es
casco urbano, -todo lo que no va a ser, antes o después, casco ur
bano,
es terreno rústico. Pero nada se ha previsto para crear ciudad
no · aglomerada, no concéntrica, en cualquier zona-rústica donde sea
aconsejable -o no sea inconveniente y perjudicial- producir asen
tamientos humanos nuev06 con buena organización, con edificaciones
abiertas penetradas por la naturaleza y sin masificación.
905
Fundaci\363n Speiro
GERMAN ALV AREZ DE SOTOMAYOR
IV. La normativa urbanística y la propiedad del suelo.
En la descripción que acabamos de hacer sobre el proceso de
desarrollo urbanlstico, así como
en la
expooición de las causas por
las
que hubieron de
fracasar -según
nuestro
personal criterio
sucesivus intentos de
ordenación, hemos silenciado el papel o
la fun
ción que, tanto
en la Ley del Suelo como en 105 numero,05 Planes
de
Ordenación que pudimos
conocer, fueron
atribuidos a la propie
dad del suelo.
En toda la normativa que con carácter general o para
casos con
cretos
se ha ido produciendo, se menciona frecuentemente y se cons
tata que existe un hecho, que es la propiedad del suelo.
Es decir, uno
de los
objetos o
fines de la propiedad.
Podríamos decir
uno de los
más
viej05, más nobles y más radicalmente apetecibles objetos de la
propiedad. Calificativos
válid05, incluso,
hasta después de
haber
sido maltratada esta clase de propiedad por una manipulación mer
cantilista, muy del gusto liberal, que afectó inevitablemente a las
tierras, que fueron siendo
· invad.id,s por la ciudad, pero que dejó
intactas a
la inmensa mayoría dé ellas, que siguieron dedicadas al
laboreo agrícola,
al b05que y a la ganadería. Pese a la aún relativa
mente escasa
superficie de tierras manipuladas por el trato mercantil,
cundió en
estos tiempos
un concepto de la tierra, de
la propiedad
de la tierra, como algo que sólo merecía ser avasallado por la ciudad.
Es decir,
por el centro del que parten los impulsos del más puro
mercantilismo.
Del centro de donde procede la demanda consumista
de tierra, que obliga a ésta
· a
ser
pieza de
intercambio
y de negocio
entre los que negocian con el crecimiento de la ciudad, lo que da
lugar a la tan cacareada especulación del
suelo, que
no es sino la
venganza de
la tierra y su defensa contra la invasión de la ciudad,
que
se ve,
así, frenada en su desarrollo
y en peligro, casi, de ser
destruida.
La tierra
-su propiedad-Se convierte, así, en el enemigo
de
la ciudad, el enemigo que hay que destruir en beneficio· de la
voraz ciudad.
Una verdadera paradoja,
pero, al mismo tiempo, la
hiotoria de
una tensión bien real.
Los urbanistas, naturalmente, piensan en Ciudad -en ciudades-,
906
Fundaci\363n Speiro
PROPIEDAD Y URBANISMO
en la convivencia ciudadana, en la cultura urbana. El campo, ·¡as
pequeñas
ciudades, los pueblos
o lugares campesinos, son
«lo incon
veniente».
En todo caso, constituyen paisaje -«buenas vistas»--para
uso
de los ciudadanos.
Pero en
cuanto los
urbanistas necesitan
del
suelo para ampliar la ciudad, se
topan con la propiedad del mismo
y no se llevan bien con
ella. Por esta razón, las referencias a la pro
piedad del suelo en loa Planes y Normas urbanísticas, son hechas
por
sus propios autores como de
pasada, con
la boca
apretada y di
simuland~, con la mejm educación de que son capaces, la irritación
que les produce su mera existencia.
Es cierto que en ninguna normativa vigente, al menos hasta hace
cuatro o cinco año., figura concepto alguno que signifique ataque
o menosprecio respecto de la propiedad, pero en las actuaciones con
cretas,
rara vez se
ha
hecho un
estudio de lo que piensa hacerse con
la propiedad, cómo va a ser compensada al resultar
· gravada,
por ejem
plo, por una prohibición o una limitación de edificar. Por otra
parte, en
la inmensa
mayoría de las actuaciones· eón
cretas y, sobre todo, en la fase de redacción de Planes de Ordenación,
no suele atribuirse a la
propiedad del suelo
función alguna de co
laboración. · Casi nunca se piensa más que en urbanizaciones a cargo
de los entes públicos y en expropiaciones masivas, para poder come
poner
libremente
los nuevos núcleos urbanos,
«evitándose
el lío»
de
tener que contar con tanta gente o de proponer sistemas
jurídicos
que
faciliten la disponibilidad de los . terrenos con distintas
fonnas
de cooperación de los propietarios, porque tales sistemas no pueden
establecerse sin la intervención acorde de varios
departamentos mi
nisteriales y sin reformas en la legislación. Esto llevarla mucho tiem
po, mientras que los proyectos hechos como siempre --o sea, mal
pueden tramitarse con rapidez y, de paso, cobrarse.
Es curioso
que nadie, apenas, se haya tomado la molestia
de in
tentar un sistema de actuación urbanística a cargo de los propietarios
del suelo con la
cooperación administrativa y técnica
de los ayunta
mientos
y la financiera de los Institut05 de crédito con W1a no difícil
readaptación de los sistemas de reintegro, de garantías,
etc., de estos
últimos. ·
Parece, por el contrario, que toda la actividad urbanizadora ha
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GERMAN ALV ARBZ DE SOTOMAYOl{
sido pensada exdnsivarnente para ser realizada por los municipios o
por entidades
públicas especializádas como,
en algún momento,
se
pretendió con la llamada «Gerencia de Urb«nismo», del ministerio
de
la Vivienda (hoy de Obras Públicas y Urb«nismo).
Esta
actitud del mundo oficial ante el
urb«nismo, daña, indooa
blemente,
a la propiedad de la tierra, al minimizar la función de
ésta en la creación de «suelo urbano», o~ mejor dicho, de suelo edi
ficable, aunque no haya «urbe».
Y es sorprendente que, por el contrario, hasta el presente, aún
no ha dudado el «Mundo Oficial» de la eficacia de la iniciativa pri
vada en la fase de edificación. ¿Por qué tal diferencia de trato
entre la
iniciativa privada ur
banizadora y la iniciativa constructora? Con esta reserva o desconfianza respecto de la propiedad del
suelo se está perdiendo
la mejor posibilidad de lucha contra la es
peculación del suelo. En efecto, bastaría impedir, en la mayor parte
del territorio, la construcción en terrenos rústicos no transformados
en edificables y pedir o exigir a los propietarios del suelo, si desean
alcanzar el
mejor valor posible en la venta de
· su
terreno, que
lo
vend"'1 ytl edificado o transformado en solar edificable y después,
siempre, de invertir en el
suelo el
capital necesario
part1 dotarlo de
la infrt1estr,mura 11rbanistlca q«e se c/Jnsiderase suficiente, lo que
daría lugar
a la aparición de numerosos núcleos urbanos con redu
cida densidad de edificación
y con todos los servicios -viales, agua,
alumbrado, depuración
y vertido de aguas residuales, etc.-, con las
correspondientes ordenanzas de edificación y nso.
Es, sin
duda, mucho mejor este sistema de
las actuaciones pri
vadas,
con sus propias inversiones,
que el
de atribuir
y encomendar
estas actuaciones a los ayuntamientos, que nada ganarían convirtién
dose en empresas urb«nizadoras, vendedoras de solares y de edificios.
Declamos antes, que este sistema de promover la
transformación
de
suelo rústico en suelo edificable a cargo, principalmente, de los
mismos propietarios del
suelo, sería
el
más eficaz para luchar contra
la especnlación. Pero,
ante todo,
debemos aclarar un concepto: ¿qué
significa luchar contra la especulación? Para nosotros está claro:
ID suelo es la materia prima que se precisa para edificar. La edi-
908
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PROPIEDAD Y URBANISMO
ficación es lo que se necesita para vivir, para habitar. Hay siempre
un dueño del suelo. Sigue, luego, el que compra ese suelo y lo
pre
para o trmuforma para que se pueda admilir la edificación en el
mismo. A continuación, surge el que construye un edificio que se
precisa. Por último, alguien compra o alquila ese edificio y lo habita.
Hay, pues, cuatro escalones: propietario de suelo-urbanizador del
suelo-constructor-usuario.
Especulación de suelo se produce cuando existe fuerte demanda
de usuarios de edificación y existen
poc05 edificiOB, porque se ofre
cen pocos
sola.res aptos para edificar,
porque los propietarios del
suelo retienen sus
terrenOB para
conseguir, de quienes los precisan
para edificar, un precio muy alto. Pero terreno rústico es lo que sobra,
¿por qué entonces ha subido el precio? ¿Por qué la especulación del
suelo? Solo hay una explicación. Mejor dicho, hay dos:
Lª Porque
durante años ha sido
p05ible edificar
con alta den
sidad sin inveni6n previa en infraestructura y servicios, con
lo que la fuerte demanda de los usuarios de edificación fue
satisfecha, casi
directamente, por el dueño del suelo como
constructor o por asociación de propietario de suelo y cons
tructor, pero sin costos de urbanización.
2.ª Porque los ayuntamientos han acabado por hacer siempre
la infraestructura y los servicios urbanísticos que no hicieron
previamente
los primeros
eslabones de la cadena.
En consecnencia, y
según nuestro
criterio,
el hecho de que, por
las causas que acaban de mencionarse, llegó a
pagarse excesivamente
por
el suelo bruto -lo que ocurrió durante años--, dio lugar a
que se extendiera entre las gentes y se admitiera
por tod0< fin falso
valor
del suelo. Es un. falso valor porque, a la larga, no puede pa
garse. De ahí que, cada vez, haya menos edificaciones que las que
se necesitan, porque no pueden construirse si, a los costes de obra, se
agregan los de infraestructura y los de adquisición del suelo en bruto.
El falso valor se rompe en cuanto
se prohiba
cualquier edifica
ción en un terreno
rtlstico que suponga una densidad superior a la
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'<1ERMAN ALV AREZ DE SOTOMAYOR
de 0,1 metros cúbicos por metro cuadrado y cuando, al mismo tiem
po, se admita que un propietario, por sí mismo o asociado, pueda
alcanzar una
edificación con densidad considerable 4ue podría
llegar a
1,2 o 1,5 metros cúbicos por metro cuadrado--, siempre
que
el terreno o terrenos
sumaran una determinada superficie y
recibieran w,a inversión en infraestructura y servicios urbaní.súcos
que cumplieran un determinado programa mínimo que habría de
establecerse para cada
zona por la autoridad competente, o por las
disposiciones legales que
se aprobaran. Con estos márgenes de limi
tación y de estímulo, los propietarios de suelo harían lo necesario para
transformar
grandes superficies
en suelo
edificable. Al
aumentar
rá
pidamente
la oferta
de este
último, la competencia obligaría a bajar
los precios, lo que, asimismo, ocurriría con las edificaciones al au
mentar su oferta.
Pero la
especulación del suelo no es la única especulaóón con la
que hay que luchar. Pues
si se trata, en definitiva, de que la edifi
cación siga el ritmo de aumento de la demanda para que no aumente
su precio, lo último que puede hacerse, que debe
hacerse, es
que el
Estado o el Municipio adopten medidas expropiatorias contra los
propietarios del suelo,
y sólo ésto, puesto que, entonces, la especula
ción
se trasladaría a los escalones inmediatos del proceso económico
y
serían los urbanizadores o los constructores los que retendrían sus
productos para encarecerlos ficticiamente, merced a la presión de la
demanda insatisfecha, realizando así beneficios abusivos. Los mismos
que en un cierto período alcanzaron, principalmente, a los propie
tarios
del suelo.
La consecuencia final que hemos de extraer
es que la especulación,
cualquier.· especulación,
áumenta cuando la oferta de bienes queda
por debajo de la demanda, de
la necesidad que la impulsa, y que la
especulación disminuye y desaparece cuando la oferta y la demanda
se equilibran.
Por ·consiguiente, es una inmensa torpeza disminuir la capacidad
de creación urbanística. La eliminación, el apartamiento, o el olvido
de los propietarios del suelo como principal fuerza gestora e inver
sora ·en· la creación de ciudad, de zonas de habitación, o como quiera
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PROPIEDAD Y URBANISMO
llamársele, no solamente es una solemne estupidez, sino una acción
o una omisión casi criminal.
* * *
Es mucho lo que aún puede decirse en relación con este tema
de la Propiedad
y el Urbanismo. Es especialmente atractivo -y hasta
apasionante----avanzar y profundizar en el estudio del proceso de la
creación de la ciudad o, dicho con mayor generalidad, de la
consti
tución
del tejido completo del
«hahitab> humaoo,
en el que se com
prenden
todos los núcleos de
población, desde los
más primarios
hasta las grandes urbes, con su historia, sus motivaciones y su fun
ción.
Mas también sus relaciones y
vinculaciones entre sí y entre
tales núcleos
y el medio natural o el económico, Pero hemos de hacer
punto final
y dejar para otras ocasiones volver sobre el tema y estu
diarlo desde distinto. puntos
de vista, aunque siempre con los
pies bien
firmes
en nuestro realismo cristiano y abjurando de
toda tentación
utópica a la hora de
buscar fórmulas
y
sistemas con
los que mejorar
nuestra vida.
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