Volver
  • Índice

Del gobierno a la gobernanza

DEL GOBIERNO A LA GOBERNANZA
P O R
DA L M AC I ONE G RO
1.- La ya antigua Ciencia de la Administración se está trans-
formando desde el final de la guerra fría, en parte para adaptarla
a las nuevas realidades derivadas de la mundialización. En ese
contexto, la Gobernanza ha devenido una moda administrativa a
p a r tir de los años noventa del pasado siglo, coincidiendo con la
expansión del Estado de Bienestar y el creciente inter ve n c i o n i s m o
de la Unión Eu ropea. La Ciencia de la Administración se r e f e r í a
a la manera de llevar racionalmente los asuntos administrati vo s
con criterios de economía, racionalidad y eficacia. L a Go b e r n a n z a
supone el modelo del contrato en igualdad de condiciones, real o
a p a ren te, entre las partes en la gestión de los asuntos públicos y
p r i v ados. Todo es discutible y negociable. Precisamente por eso, lo
que da notoriedad al tema no son las técnicas de administración
y gestión puramente privadas, sino las que tienen relación con lo
p ú b l i c o .
Las descripciones predominan sobre las definiciones en el
estudio de la gobernanza, al ser una práctica muy difusa en la que
se impone la casuística. Se utiliza de muchas maneras y adquiere
múltiples significados. Todas aparentan que la política ha dejado
de tener un fundamento exc l u s i vamente legal y técnico pare c i d o
al que todavía tienen en E u ropa las llamadas políticas públicas.
No obstante, parece existir un acuerdo en referir el término gober-
nanza a la puesta en práctica de estilos de gobernar en los que se
difuminan los límites entre los sectores público y p riva d o. Qu i z á
Verbo,núm. 465-466 (2008), 421-440. 421
Fundaci\363n Speiro

por el empleo de técnicas de origen privado en el mundo de lo
público, dominado por el principio de la soberanía. Esto habría llevado a que las administraciones públicas se r e l a-
cionen con los administrados de modo que parezca que se trata de
llegar a compromisos en lugar de las típicas imposiciones unilate-
rales de carácter bur o c r á t i c o. Una causa puede ser que, como
decía Michael Oakeshott, “la política es una actividad desagrada-
ble en todo momento”, y, por mor de la democracia, se quiere
ocultar así la posición de poder de la administración pública. P u e s
una de las características de la democracia a la europea consiste en
enmascarar el poder, que considera algo malo. De ahí la equiva-
lencia prácticamente total en E u ropa entre democracia y pacifis-
mo, que impregna de su carácter a la gobernanza.
2.- La gobernanza prevalece ya en E uropa como si esta fuese
una isla en medio de un mundo conflictivo . En ella está proscrita la
guerra, que casi se considera una actitud delictiv a y se quieren evi-
tar a toda costa los conflictos. Deliberación y diálogo son palabras
fetiche en E uropa. Un ejemplo r ecientísimo de esa actitud es el de
Kosovo, una r egión, la cuna de Serbia, a la que se le ha r econocido
–sería más pr opio decir concedido– la independencia para evitar el
conflicto, inv ocando el principio pseudojurídico de autodetermina -
ción, aunque con ello se pr eparen seguramente graves conflictos en
el mismo K osovo, y en otros lugar es en que oligarquías decididas
quieran ser independientes. S i la autodeterminación es un principio
jurídico las posibilidades de autodeterminarse son tantas como los
individuos (1). Esto da la pista sobr e una de la causas de la gober-
nanza: la renuncia a la decisión por parte de los gobiernos. Ideológicamente, la gobernanza constituye sin duda una con-
secuencia del consenso político pacifista socialdemócrata vigente
D A L M A CI O N E G R O
422
____________
(1) La autodeterminación, reconocida como un derecho por la socialdemocracia
en el siglo XIX para destr uir las naciones –la nación pacifica la lucha de clases absor-
biéndola–, es una extrapolación espuria del principio jurídico de la autonomía de la
voluntad a los pueblos. E l presidente norteamericano Wilson invocó el derecho de
autodeterminación tras la guerra civil eur opea de 1914-18 para destruir el Imperio aus-
tr ohúngaro y con ello el equilibrio de siglos en Centr oeuropa.
Fundaci\363n Speiro

en Eu ropa, llamado a veces equívocamente neoliberal, para el que
son idénticos lo moral, lo social y lo político. Todo lo que se con-
sidera social es moral, todo lo que se considera moral debe re a l i-
zarse en la sociedad y ese es el contenido de la política. El
resultado, en lo que concierne al tema, es que el dogma de la solu-
ción pacífica por la gobernanza de los problemas políticos y socia-
les la justifica moralmente, como ha ocurrido en el caso de Ko s ovo.
Democracia, pacifismo y socialismo como ideas rectoras y el diálo-
go como método son los tres ingredientes ideológicos básicos de la
gobernanza. No obstante, hay otros orígenes en los países anglo-
sajones, singularmente en N o r t e a m é r i c a .
3.- En Estados Unidos, donde la forma de mando es personal
y el gobierno no es soberano en el interior de la Nación, es decir,
soberano jurídico, puesto que está sometido al De recho, el
C o m m o n - l a w ,los ciudadanos se relacionan con las administracio-
nes públicas en un aceptable plano de igualdad. Por esta razón, las
administraciones del Gobierno hacen suyos sin especial dificultad
los criterios administrativos y de gestión de las empresas, buscan-
do al mismo tiempo la eficacia y el respeto a los intereses par t i c u-
l a res. Todo ello sometido en última instancia al C o m m o n - l a w, que
es cualitativamente muy distinto a la Legislación, que casi ha sus-
tituido ya en Eu ropa al De re c h o. Aquí tiene el rango de ontológi-
ca la distinción entre el derecho público y el privado –aquél como
ius imper a t i v u m– inexistente en los países del C o m m o n - l a w.
Ot ro antecedente histórico e intelectual más remoto de la
gobernanza, común a los regímenes políticos europeos y a los del
C o m m o n - l a w ,sería los consejos para el buen gobierno en que
abunda la literatura medieval. Entonces no existía el Estado y el
poder político, aparte de la función de juzgar, j u r i s d i c t i o,de decir
el derecho, tenía la de gobierno, g u b e r n a c u l u m .Pe ro esta tarea se
concebía como los cuidados de un pater familias,el gobierno pas-
toral del que hablan Michel Foucault y su discípulo Mi c h e l
Se n e l l a r t. El g u b e rn a c u l u m era mucho menos o nada técnico, no
p ret endía ser neutral, no estaba politizado y el mando político era
D E L G O BI E R NO A L A G O B E RN A NZ A
423
Fundaci\363n Speiro

personal, es decir, no estaba buro c r a t i z a d o. La burocracia ap are c i ó
con el Estado. En suma, la política era una actividad bastante
corriente, como cualquier otra actividad, en tanto ejercitación de
la libertad política, que, como es notorio, desaparece con el
Estado, puesto que la monopoliza por definición al centralizarla. Otro antecedente es la Polizeiwissenschaft,la ciencia de la poli-
cía de los cameralistas alemanes, entr e los que es célebre un tratado
de von J usti, que distinguía entre política (Politik) y policía (Po-
lizei), que suele citarse como origen del der echo administrativo.
4.- El origen directo del uso actual de la palabra gobernanza
debe ser la ingl esa g ove rn a n c e . Miguel Ayuso protesta con razón en
algún lugar contra su traducción directa cuando en español existe
la palabra gobernación. En España, el Ministerio del Interior se ha
llamado durante bastante tiempo Ministerio de la Go b e r n a c i ó n .
Foucault, cuyos estudios sobre el micro poder han suscitado una
amplia literatura, habla de gobernabilidad (2). Sin embargo, la
Real Academia de la Lengua, en su afán modernizador se ha apre-
surado a aceptar el término gobernanza, definiéndolo en el año
2000 como “ a rte o manera de gobernar que se propone como obje-
t i vo el logro de un desarrollo económico, social e institucional
d u r a d e r o, pro m o viendo un sano equilibrio entre el Estado, la
sociedad y el mercado de la economía” (3). Definición un unila-
teral, equívoca y teñida de ideología. P a rece mejor la definición
d e s c r i p t i v a de J. Kooiman, que los estudiosos del tema ya conside-
ran clásica: “los patrones y estructuras que emergen en un sistema
sociopolítico, como el común resultado de los esfuerzos de inter-
vención interactiva de todos los actores implicados” (4).
D A L M A CI O N E G R O
424
____________
(2) Vid., p.e., de Foucault, Seguri dad, territorio, població n. Madrid, Akal, 2008.
En el índice final de “nociones y conceptos”, el editor M. Se n e l l a rt explica sucinta-
mente que entend ía Foucault por gobernabilidad y la difusión que ha tenido el con-
c e p t o .
(3) En A. Natera, La noción de gobernanza como gestión pública , par t i c i p a t i va y
r e t i c u l a r . Madrid, U n i versidad Carlos III, 2004. . Vid. las re f e rencias bibliográficas
conteni das en ese ensayo, centrado en el aspecto técnico de la gobernanza.
(4) Cit. en Natera, op. cit., P. 6.
Fundaci\363n Speiro

En cualquier caso, g ove r n a n c e se relaciona directamente con
g o ve r n m e n t , gobierno, lo que pone sobre la pista acerca de la ori-
ginalidad e n Eu ropa– de esta nueva manera de administrar, con la
que tiene mucho que ver el proceso de formación de la U n i ó n
E u r opea, aparte de la mundialización de la economía. En ese pro-
ceso, las relaciones no son tanto estatales, de Estado a Estado,
como intergubernamentales, es decir, entre los gobiernos que
re p r esentan a las oligarquías de las naciones re s p e c t i vas. O sea, se
da primacía al gobierno sobre el Estado, con lo que pierde su pri-
macía la idea de que el gobierno es el director y ejecutor de la ra t i o
s t a t u s , que hacia el interior de una unidad política es más bien el
o rden público desde la re volución francesa.
Así pues, el problema de la gobernanza en sentido político se
re f i e r e sobre todo a E u ropa, donde están en declive las re l a c i o n e s
basadas en la soberanía, lo que a pesar de lo que digan algunos
a u t o res indica el declive institucional del Estado. P e ro no así el de
la burocracia pública. El gobierno de la Unión es un gobierno
b u r ocrático, cuyos motores son los gobiernos estatales.
5.- La Unión E u ropea empezó con buenas intenciones cuan-
do había auténticos líderes políticos. P e ro, precisamente por
poner el énfasis en la economía, se ha ido quedando en algo i n
f i e r i , en una perpetua huida hacia adelante de los muy mediocr e s
gobernantes socialdemócratas, pues, la diferencia entre derechas e
i z q u i e r das ha devenido meramente formal y todos son socialde-
mócratas, incluyendo la derecha liberal. Y seguirá siendo así, salvo
que alguna circunstancia imprevista la haga fracasar definitiva-
mente –el flagrante caso de Ko s ovo podría ser un detonante–, o
cambie la deriva economicista hacia la política. Cierto que se va n
consiguiendo poco a poco algunos beneficios económicos, lo que
también ayuda entender el interés en la gobernanza como una téc-
nica de gestión administrativa encaminada a mantener el llamado
d e s a r r ollo sostenible.
Dominada E u ropa por el pacifismo pseudodemocrático y des-
confiando de sí misma, se ha renunciado a la formación de una
D E L G O BI E R NO A L A G O B E RN A NZ A
425
Fundaci\363n Speiro

conciencia política europea. En t re otras causas porque la política
p rop iamente dicha está r e s e rvada a las oligarquías, estando ausen-
te de ella la abrumadora mayoría de los europeos. La política se
confina en las relaciones exteriores. P e ro, en vez de pre o c u p a r s e
por remontar su debilidad política, las adocenadas clases dirigen-
tes han preferido abandonar cómodamente la política exterior en
manos de N o rteamérica, que sostiene políticamente a E u r o p a
mediante la OTAN, aunque hay síntomas de que empieza cansar-
se de su papel, limitando su interés en Eu ropa a asegurarse posi-
ciones estratégicas convenientes a su We l t p o l i t i k. Su actitud en el
citado caso de K o s ovo es una prueba. De ahí una causa de que el
p roye cto de unión europea se desarrolle como un proceso admi-
n i s t r a t i v o despolitizado dirigido por el club formado por sus
gobernantes, incapaces de adoptar decisiones políticas en defensa
de los ve rd a d e r os intereses europeos. Es flagrante el caso de
Yugoslavia, cuyo último avatar es el de Ko s ovo.
N apoleón hace dos siglos, Hitler en tiempos más recientes y
S talin a su manera, pr etendieron realizar la unidad eur opea median-
te decisiones políticas. Pero basadas en concepciones espurias fraca -
sar on. Ahora, dada la apar ente armonía entre los gobernantes,
unidos por su ideología socialdemócrata, podrían tomarse decisio-
nes políticas. P ero se lo impide pr ecisamente la animadversión, típi-
camente socialdemócrata, hacia la política, que, por otra parte, ya
es más bien biopolítica. P ues reducido el anthroposa su ser pura-
mente biológico, sólo le inter esa lo que se refiere a sus necesidades
(5) y , por tanto, la economía, prefieriendo actuar burocráticamen -
te. La burocracia es lo que domina en el proceso hacia la unión. Ahora bien, los compromisos que adoptan los gobiernos de la
Unión, operan como decisiones de las oligarquías socialdemócra-
tas que impone la burocracia europea a sus r e s p e c t i vas naciones.
D A L M ACI O N E G R O
426
____________
(5) Cfr. sobre la biopolítica, G. Agamben, Homo sacer. El poder soberano y la
nuda vida. Valencia, Pre-textos, 1998. R. Esposito, Bíos. Biopolítica y filosofía. Bu e n o s
A i r es, Amo rro rtu, 2006. M. Foucault, La volonté de savo i r. París, Ga l l i m a rd, 1976.
M. Foucault, Naissance de la biopolitique. París, G a l l i m a r d - Seuil, 2004 . La biopolíti-
ca abre a la acción del Estado un campo inmenso en el que adquiere pleno sentido la
ideología de la gobernanza.
Fundaci\363n Speiro

Ejemplos notorios son la a pesar de todo fracasada Constitución
Eu r opea y el posterior Tratado de Lisboa, que es casi lo mismo
que aquélla salvo el hecho formal de no presentarse como una
Constitución, para evitar tener que consultar a los administrados. Es un proceso en el que las partes, los gobiernos inter v i n i e n t e s ,
negocian haciéndose concesiones mutuas en fun ción de los re s p e c t i-
vos intereses a fin de combinarlos en un todo armónico sin contar
ni con sus naciones ni con el conjunto de los europeos. N a t u r a l -
mente, pr e valecen los criterios de las oligarquías más fu ert e s .
6.- Justamente poco antes del proyecto de Constitución, la
Comisión Eu ropea, alarmada según propia confesión por “el cada
vez menor índice de participación en las últimas elecciones al par-
lamento europeo y el ‘ n o’ irlandés” que “ c o n t r i b u yen también a
poner de manifiesto la creciente brecha existente entre la U n i ó n
E u r opea y las personas a las que sirve”, es decir, el llamado déficit
democrático, publicó un librillo blanco titulado La gobern a n z a
e u ro p e a (6). Este folleto reconoce que, a pesar de los éxitos que
enumera, “son muchos los europeos que se sienten alejados de la
labor de la U n i ó n”. Añade curiosamente, como para disculparse,
que “ese sentimiento no se limita a las instituciones europeas, sino
que afecta al conjunto de las instituciones políticas en todo el
m u n d o ” (¿?).
En el librillo se enumeran los principios que configuran la
idea que tienen los dirigentes europeos de la gobernanza. De f i n i -
da como la técnica apropiada del “método eur o p e o” que “ g a r a n t i-
za tanto la diversidad como la eficacia de la U n i ó n”, piensan al
p a rec er que sea la gobernanza la panacea de los males políticos de
E u r opa, en especial de las relaciones entre los europeos y la oligar-
quía dominante, de la que son súbditos. No obstante, conviene
dar la apariencia de que se les trata como a ciudadanos lib re s .
Los principios, destinados según el documento a re f o rzar los
de p ro p o r cionalidad y subsidiariedad, son los cinco siguientes:
D E L G O BI E R NO A L A G O B E RN A NZ A
427
____________
(6) Lu xembu rgo, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comuidades Eu ro -
peas, 2001.
Fundaci\363n Speiro

Ap e r tura, P a rticipación, Responsabilidad, Eficacia y Cohe re n c i a .
No se mencionan por cierto los viejos principios administrat ivo s
de rapidez y economía, quizá porque no caracterizan a la costosí-
sima burocracia europea. Así pues, por lo pronto, la gobernanza no consiste en una
adaptación de las tradicionales relaciones diplomáticas típicamen-
te políticas, cuyo horizonte suele ser el conflicto de intereses con-
trapuestos, que puede llevar en casos extremos, a la guerra,
palabra proscrita. Tampoco se trata de las relaciones entre los
órganos re c t o res de la Unión y los re s p e c t i vos Estados, o de las
relaciones entre los Estados que forman la Unión, sino de nego-
ciaciones conjuntas de los gobiernos en las que todas las partes tie-
nen el mismo objetivo, la unidad política, partiendo de la idea
formal de que aun los intereses más opuestos deben y tienen que
conciliarse armónicamente respetando los de todos. De ahí que
las negociaciones hayan de ser lentas, pero siempre exc l u yendo la
posibilidad de un conflicto ir re versible. Pr e valecen por tanto las
fórmulas técnicas, burocráticas, aunque muchos diplomáticos
p a rticipen en ellas. Únicamente pretendo señalar que se trata de
armonizar intereses como en una sociedad mercantil, no de r e s o l-
ver conflictos. No voy a describir aquí el proceso para lograr que
la Unión Eu ropea alcance la unidad política, que ustedes conocen
mejor que yo.
7.- En suma, la gobernanza se re f i e re a las relaciones de los
órganos de gestión europeos con los administrados, ya que no
existe la ciudadanía europea (que de existir sería una ficción). Se
trata de administrar bienes, por lo que detrás opera el mito
moderno del comercio como instrumento pacificador, caro al
pensamiento ilustrado y economicista, que lleva a sustituir la polí-
tica por la economía. De hecho, la gran política europea de nues-
t ros días se reduce a política económica, a la que, según los
criterios socialdemócratas, la llamada política social –se podría
d e c i r , quizá más exactamente, el gasto social– le añade moralidad.
De ahí que un modelo muy conveniente sea el que pr o p o rc i o n a n
D A L M ACI O N E G R O
428
Fundaci\363n Speiro

las relaciones empresariales añadiéndoles la moralidad mediante el
gasto social. El riesgo es que una empresa teóricamente de natu-
r a l eza política se despolitice completamente, lo que no deja de ser
una contradicción, y suscita la posibilidad de graves inconve n i e n-
tes. En primer lugar, al no ser los pueblos los que negocian, sino
sus gobiernos, se plantea agudamente el problema de su re p re s e n-
tatividad, y es un hecho reconocido que el sistema re p re s e n t a t i v o
está gravísimamente averiado en todas las naciones europeas; con
lo que los acuerdos resultan ser acuerdos entre oligarquías mal o
nada controladas por los propios pueblos a los que re p re s e n t a n .
De ahí la desmedida influencia que tienen los grandes complejos
industriales, mercantiles y bancarios en la pseudopolítica paneu-
ropea, que los gobiernos extrapolan a las relaciones interiores de
sus Estados, con las consiguientes dosis previsibles de corr u p c i ó n .
En segundo lugar, todos esos gobiernos, sean de derechas o de
i z q u i e r das, son socialdemócratas, siendo el consenso en torno a la
socialdemocracia, fundado en la domesticación de la opinión
pública mediante la politización, lo que les une. Según M o re a u
Defarges, un estudioso francés del tema (7), para la socialdemo-
cracia todo debe ser gestionado, administrado, incluso la salud y
la muerte; todo debe ser neutralizado, pues los intereses superio-
res de la Humanidad deben ser asumidos por todos. Lo de menos
es el fin, lo importante es el trabajo en común Y esto marca inde-
fectiblemente a la Unión E u ropea una orientación política tan
discutible, como nociva y fuera de lugar. En t re otras razones, por-
que la socialdemocracia, por un lado, en tanto socialismo, en el
plano de la producción es saintsimoniano, es decir se basa en el
c o n t r ol de la economía a través de las grandes concentraciones
e m p resariales –como ya ocurría en la Unión Soviética, en la prác-
tica más saintsimoniana que marxista– y por otro se hace neolibe-
ral para ser más eficiente concediendo un papel fundamental al
crédito y teóricamente a la competencia. El resultado es que toda
la actividad económica y en buena medida la estrictamente social,
D E L G O BI E R NO A L A G O B E RN A NZ A
429
____________ (7) Vid. de este autor La gouve rn a n c e. París, P u f - Que sais-je?, 2003.
Fundaci\363n Speiro

o sea, toda la sociedad, queda a merced de las grandes concentra-
ciones industriales, comerciales y crediticias. Lo que le interesa a
la gobernanza europea es la macroeconomía, a pesar de que la
auténtica economía política es la microeconomía, la de las fami-
lias. Se están empezando a ver algunas consecuencias.Y, en tercer lugar , una unión política no es sólo un amasijo o
componenda de inter eses. En ella entran juego otros factores, tanto
racionales como cum grano salis irracionales, aunque también se
podría decir , históricos. Eur opa es un conjunto de naciones y las
naciones históricas, aunque, naturalmente, tienen intereses no se
r educen a ellos. De hecho, la gobernanza a la europea como ideo-
logía paraliza y quebranta la energía de las naciones con su econo-
micismo bur ocrático que fav orece a los grandes inter eses y a los
lobbies en sentido europeo, muy distinto del norteamericano .
8.- La gobernanza o gobernación, tal como se entiende en el
p roc eso europeo, r e p e rcute empero en el interior de los Estados
p a rticipantes. Todos ellos están obligados a hacer suyas las dir e c-
trices, reglas y reglamentaciones burocráticas de la Unión, el lla-
mado derecho comunitario, que se presenta como una suerte de
C o m m o n - l a w a d m i n i s t r a t i vo al que queda sometida toda la legis-
lación interna. Ahora bien, puesto que se trata de armonizar inte-
reses y no de re s o l ver conflictos, en primer lugar, la armonización
tiene un carácter predominantemente técnico, con lo que el dere-
cho y la vida nacional quedan sometidos a la técnica eu ro p e í s t a
por llamarla de algún modo y, en segundo lugar, como las discu-
siones originarias son entre iguales, entre los gobiernos, no entre
a d m i n i s t r a d o r es y administrados, o entre vendedor y cliente, pues
los negociadores, los gobiernos, están todos formalmente en el
mismo plano, de lo que se trata es de asegurarse mutuamente las
o l i g a r quías re s p e c t i v as. La Unión Eu ropea se parece mucho a una
sociedad de socorros mutuos entre las oligarquías nacionales. Ap a r te de eso, la posición de los gobiernos depende lógica-
mente, al menos formalmente, de su prestigio y de la potencia
económica de sus r e s p e c t i vas naciones, lo que se procura ocultar
D A L M ACI O N E G R O
430
Fundaci\363n Speiro

cuidadosamente, pues podría parecer abuso de poder y nade quie-
re saber nada del poder. Aunque algo de eso salió a la luz pública
en las discusiones sobre el Tratado de Niza. Ot ro ejemplo es la
implantación del euro manu militari,en un plazo mínimo, para
beneficio de Francia y Alemania con las consecuencias neg ativa s
conocidas para los demás. P e ro el procedimiento de la gobernan-
za con sus supuestas discusiones entre las partes interesadas, lo
disimula, al ser lo s re p resentantes de las mismas los gobiernos que
imaginariamente re p resentan a sus súbditos, que no pueden par-
ticipar en la discusión. Es decir, que mientras en lo que respecta a
E u r opa los gobiernos renuncian a la soberanía, excluyéndose la
posibilidad de invocar un ius impera t i v u m , sustituido por un trato
complaciente a costa de los intereses de sus naciones, sin embargo
la ejercen sobre sus supuestos re p resentados a los que se trasladan
como tal ius impera t i v u mlos acuerdos comunitarios, formando
una especie de derecho público interno superior al de cada Estado;
los súbditos están así doblemente sometidos al ius impera t i v u m
e u ropeo, al Common law a d m i n i s t r a t i vo y al derecho administrati-
vo nacional.
9.- La mentalidad de la gobernanza parece haberse traslada-
do no obstante a las relaciones internas de cada Estado con sus
súbditos, pues no puede hablarse de ciudadanos cuando, en la
m a yor ía de los casos, no existe libertad política. Ahora bien, como
la gobernanza implica que todo es negociable, es así como se
i n t r oduce la corrupción oligárquica en medio de la sociedad. Los
amigos de los gobiernos hacen su agosto y se crean inmensas for-
tunas pr iva d a s .
En una empresa, las relaciones entre su administración y los
clientes no son, evidentemente, obligatorias, sino enteramente
l i b res, pues, si no es monopolística existe competencia. En Es-
tados Unidos, o en Inglaterra, las relaciones entre la administra-
ción del gobierno y los ciudadanos tampoco se conducen según
algún ius impera t i v u m , e n t re otras razones porque allí no existe el
d e rec ho administrativo al no haber propiamente Estado, pues hay
D E L G O BI E R NO A L A G O B E RN A NZ A
431
Fundaci\363n Speiro

que insistir en que el g ove r n m e n t no es el Estado. Esto hace que
las relaciones entre los empleados gubernamentales y el público
sean realmente de igual a igual. En cambio, en E u ropa existe el
Estado y, por ende, el derecho público, una de cuyas ramas, cada
vez más importante a pesar de la gobernanza y al mismo tiempo
a causa de la gobernanza, es el derecho administrativo con sus dis-
tintas ramas, entre las que destaca la fiscal, una rama claramente
antijurídica, pues el impuesto no es un concepto de derecho, sino
de la legislación. O sea, que en E u ropa el derecho público interno es ius impe -
r a t i v u m , por lo que las relaciones entre la administración pública
y el público son asimétricas, ya que el súbdito, al adolecer de
l i b e r tad política se halla en una situación de inferioridad. Ha c e
tiempo veía Schumpeter que la gran diferencia entre Inglaterra y
el Continente consistía en que allí la economía política, que pre-
supone tratos entre partes en plano de igualdad, hace las veces del
d e r echo administrativo en el Continente.
Es cierto que las administraciones estatales intentan ser más
eficientes adoptando procedimientos formalmente semejantes a los
n o rte americanos; crean incluso instituciones administrativas a las
que se les llama equívocamente agencias y fundaciones públicas.
P e r o esto es una ficción, ya que no son del gobierno, sino del
E s t a d o . Y además, cuanta mayor libertad de movimiento o discre-
cionalidad se le permite a la administración estatal en sus re l a c i o-
nes con los súbditos, más riesgo existe de colusiones, o sea, de
c o r rupción. ¿En qué se traduce, pues, la gobernanza o gobernación
allí donde hay Estado? Por una parte, en una manera de edulcorar
el uso del poder; por otra, aprovechando su carácter por decirlo así
paternal –la ciencia de la policía– autoriza a que el gobierno se
e n t reme ta en los aspectos más íntimos de la vida con el fin de
modificar las conductas a su antojo. ¿Qué significa pues, la gober-
nanza? Hay que hablar nuevamente de antecedentes ideológicos.
10.- Saint Simon pensaba hace aproximadamente dos siglos,
cuando se afirmaba el Estado napoleónico dotado de una potente
D A L M A CI O N E G R O
432
Fundaci\363n Speiro

maquinaria burocrática, que gracias a la técnica aumentaría la
p roducción de bienes de manera que se podría acabar con la
p o b reza. Preconizaba en consecuencia que había llegado el
momento de sustituir la tradicional política estatal por la frater-
nal administración de las cosas desde un centro, el Estado. La
condición era que el Estado funcionase como una especie de gran
e m p resa, la empresa de las empresas por decirlo así, de manera
que se pudieran producir y distribuir los bienes de manera acord e
a las necesidades de cada uno. Es decir, la planificación perfecta y
pacífica de la actividad económica para satisfacer las necesidades
de la vida, lo que llamaba Foucault la biopolítica. Saint Simon es
el santo patrono de los planificadores contemporáneos y, según
esto, cabría decir que es también el de la gobernanza a la eur o p e a .
Esta es, en el fondo, la realización de la política saintsimoniana,
la política positiva de su discípulo Comte. Con el tiempo, se han cumplido en cierto modo las p re v i s i o-
nes del santo patrón francés de la política como política socio-
económica, cuyo p e n d a n talemán fue Lassalle, el rival de M a rx
fundador de la socialdemocracia. La socialdemocracia es una
combinación de Saint Simon, quien postulaba la transformación
del gobierno en gobierno administrativo, y las ideas de Lassalle,
quien llegó a comparar al Estado con Dios. La socialdemocracia
c o n s e r va de M a rx los métodos de lucha para conseguir el poder,
si bien renuncia a alcanzarlo empleando métodos violentos, que
s u s t i t u y e por la fuerza de las leyes. Y de Comte, el mayor discípu-
lo de Saint Simon, conserva la concepción positivista de la políti-
ca, la política positiva, pensada para la Humanidad entera. Con
estos antecedentes no parece, pues, exagerado afirmar que la
gobernanza es el método de gestión de la llamada democracia
social, una degeneración, por no decir falsificación, de la demo-
cracia política. Aquella es la democracia que corresponde la visión
b i o p o l í t i c a . El Estado de Bi e n e s t a r, que ejecuta la biopolítica, da satisfac-
ción a Saint Simon y Lassalle, y en buena parte a M a rx. La pro-
ducción ha aumentado en una pr o p o rción no soñada por Sa i n t
D E L G O BI E R NO A L A G O B E RN A NZ A
433
Fundaci\363n Speiro

Simon y el Estado de Bienestar dispone de ella de manera dire c t a
e indirecta, puesto que centraliza el crédito, otro de los sueños del
aristócrata francés, y, eliminado el patrón oro, la actividad econó-
mica ha llegado a un punto en que ya no podría funcionar sin él:
desde un lugar concreto, que suele ser el Banco Central de cada
Estado, al que se superpone ahora el Banco Central Eu ropeo que-
dando aquellos como correas de transmisión, toda la pr o d u c c i ó n
y el trabajo y casi todos los ingresos están a merced del Estado. En
torno a más del cincuenta por ciento de los trabajad ores eu ro p e-
os dependen directamente del Estado y las administraciones
públicas o de instituciones asociadas a ellos, y los europeos tienen
que trabajar un promedio de algo más de seis meses al año para
sufragar los enormes gastos públicos con sus impuestos y de otras
formas no impositivas pero igualmente obligatorias.
11.- Hi l a i re Belloc predijo en un libro adivinatorio de 1913,
El Estado ser v i l ,que se estaba pasando de la sociedad libre a la
sociedad servil y su profecía se está cumpliendo. Veía la causa
principal en que la actividad económica se supeditaba p ro g re s i va-
mente al Estado y que sustraer la libertad económica acaba con la
l i b e r tad. Los gobiernos dulcifican su acción explotadora si no
d e p red adora con la gobernanza.
No hay, al menos por ahora, ni una teoría ni un sistema de
la gobernanza. P e ro cabe añadir, que debido a las transformacio-
nes en los medios de comunicación, entre ellos la informática, se
ha creado lo que ya se llama el “ t e rcer espacio”, formado por las
redes de información, sobre el que se especula mucho. Ese te rc e r
espacio, en el que prospera la gobernanza, se superpone al espacio
físico y al político, con lo que acoge la multiculturalidad y en
c i e r to modo la potencia. Los gobiernos pretenden realizar por
medio de las redes de información el ideal de Bentham del Estado
como un Panopticón. En realidad, según van las cosas, el ideal de la forma del
gobierno europeo no podrá ser otra cosa que un gran P a n o p t i c ó n
que centralice las redes de la información, principalmente la eco-
D A L M A CI O N E G R O
434
Fundaci\363n Speiro

nómica. Pues, justamente, uno de los principales ideales de la
gobernanza es la t ra n s p a re n c i a , que todo sea público en la medida
en que esté controlado, lo que implica multitud de controles, que
mediante la gobernanza aplicada a la información no parecen vio-
lentos. Su objetivo es conseguir así el hombre perfecto, el hombre
n u e v o solidario que ha superado el egoísmo. Un hombre que no
p rovo ca conflictos porque se conduce de acuerdo con las innume-
rables reglas o regulaciones de todos los aspectos de la vida. Los
únicos conflictos serían los que provocan los intereses y, para eso,
para impedir el conflicto, está la gobernanza, con la que la buro-
cracia da a cada uno lo suyo en nombre de un interés general obje-
t i vo, permanente y abierto, interés que en realidad deja de ser un
todo y se dispersa en multitud de intereses par t i c u l a res. Esta
gobernanza es una mezcla de la i u r i s d i c t i oy el g u b e r n a c u l u m , q u e
dejarían de ser esferas separadas, ya que la burocracia desempeña-
ría simultáneamente ambas funciones conforme a la Po l i z e i w i s -
s e n s c h a f t . La gobernanza es el método de un poder suave pero absor-
bente, tutelar diría Tocqueville, que, prescindiendo de la fuer z a
p rocede mediante la incitación y la persuasión. Su poder radica en
el control de los flujos de información sobre la situación y la dis-
posición de la riqueza. Esta manera sutil de proceder permite sus-
tituir el poder por los sistemas de relaciones. De ahí la
i m p o r tancia de la c o m u n i c a c i ó n .
12.- Todo lo anterior, muy resumido aquí, es el contexto
n e g a t i v o de la gobernanza, que tal como se utiliza en Eu ro p a
implica la despolitización, es decir, la renuncia a decidir. No hay
decisiones porque todo está re g l a d o. Se trata sólo de aplicar las
reglas. La política ha desaparecido y la ciencia política socialde-
mócrata puede decir que se realiza el ideal –nunca fue otra cosa–
del Estado de De re c h o.
Sin embargo, la gobernanza, tal como se entiende actualmen-
te en E u ropa, presupone el fin de la Política y del De re c h o. Se
habla, y parece que con algún fundamento, de la crisis de la re l i-
D E L G O BI E R NO A L A G O B E RN A NZ A
435
Fundaci\363n Speiro

gión y puede decirse lo mismo de la Política, el De recho e inclu-
so la Economía política: se habrían acabado la religión, la políti-
ca, el derecho, la economía política; la confrontación dialéctica
e n t r e la religión y la política en la que ha prosperado la liber t a d .
Lo que se llama hoy política es ya en gran medida actividad buro-
crática. La burocracia del Estado despolitizado, que administra
todos los recursos disponibles, desempeña el papel de la política en
las politizadas sociedades europeas. Politizadas en tanto neutraliza-
das de acuerdo con el ser del Estado, neutral por naturaleza. La
neutralización de las sociedades, o sea, su estatificación, pre s u p o n e
que se han acabado los conflictos políticos propiamente dichos,
que giran en torno a las dos leyes fundamentales de la ciencia polí-
tica: la ley de hierro de la oligarquía y la re p re s e n t a c i ó n .
La primera afirma que todo gobierno es oligárquico y la
segunda es el remedio, siempre precario, a esta realidad. En la pre-
sente situación, la re p resentación, monopolizada por la oligar q u í a
que forman los partidos, lo que en términos del derecho político
se llama el Estado de P a rtidos, es prácticamente inexistente. En las
elecciones para designar r e p resentantes, los súbditos se limitan a
elegir al partido que p re f i e ren que dirija a la burocracia pública,
la gobernanza. Los mismos partidos no se nutren ya de hom bre s
políticos –es notoria la crisis del liderazgo–, sino de pr o f e s i o n a l e s
de la política que aspiran a dirigir la burocracia como superburó-
cratas. Es así como hace su aparición la gobernanza para re a l i z a r
la política despolitizada de las oligarquías contemporáneas. La
b u rocracia tiene la virtud de parecer imparcial y, por tanto, disi-
mula la realidad de la olig arq u í a .
13.- El Estado de P a rtidos, pluralista porque las oligar q u í a s
compiten entre sí para administrar el Estado, es he re d e ro del
Estado de P a rtido único típico de la primera mitad del siglo XX.
El Estado de P a rtido único tiene el inconveniente de que e xc l u ye
por definición el natural pluralismo social. En cambio, el Estado
de P a rtidos puede presentarse formalmente como un Estado plu-
ralista, lo que, por una parte, le hace inmune a las críticas, pues-
D A L M A CI O N E G R O
436
Fundaci\363n Speiro

to que, por otra, simula la existencia de libertad política y, como
se dijo antes, de competencia. Y la gobernanza es el método del
pluralismo del Estado de Pa rtidos, al dar la apariencia de que el
gobierno discute con los súbditos sus pequeñas decisiones políti-
cas. Esto tiene que ver con el hecho de que el Estado es un apara-
to técnico, por lo que sus decisiones en realidad no son tales, sino
la solución más o menos racional de problemas técnicos. Esto
mismo constituye una prueba de su apoliticismo, puesto que los
ve rd a d e r os problemas políticos, los auténticos conflictos políticos,
no tienen solución, como decía Be rtrand de Jo u venel. Pues, la
decisión para solucionar un conflicto político entraña una radical
toma de partido entre las alternativas posibles, es un acto de la
voluntad. Y la gobernanza, que pretende ser un sistema democrá-
tico no voluntarista de gestión, e xc l u ye por definición la decisión.
Pues la idea de decisión es en sí misma antidemocrática: por un
lado, es contraria al ideal democrático de la participación, y, por
o t r o, introduce una diferencia entre quien decide y el destinatario
de la decisión, lo que también es espurio desde el punto de vista
de la democracia igualitaria, que es la democracia que inspira a la
gobernanza europea. Ciertamente, como método de gestión se
p roduce conforme a reglas. P e ro éstas dejan un espacio a la discre-
cionalidad, cuya efectividad y alcance depende, por supuesto, de
los políticos democráticos, que actúan así como soberanos en el
ámbito de sus competencias. Pues la gobernanza presupone tam-
bién una soberanía ampliamente compartida. Por eso se dice que
ha desaparecido la soberanía. P e ro se trata simplemente de que la
soberanía político-jurídica se produce de una manera más flexible. Lo que subyace a la idea de la gobernanza, que tiene por fin
la expansión regular de la creatividad es, por una parte, la idea
mítica del contrato social, que, en último análisis, sostiene, con-
forme a los criterios humanistas, que el hombre y su natural socia-
bilidad son moldeables. Por otra, la de que la difusión de la
democracia entraña la paz perpetua.
14.- La legislación llamada neoliberal es el instrumento de la
D E L G O BI E R NO A L A G O B E RN A NZ A
437
Fundaci\363n Speiro

gobernanza. Pe ro su neoliberalismo es una combinación de la
l i b e r tad socialdemócrata de pensamiento y los intereses de la gran
e m p res a saintsimoniana. Su finalidad es realizar la re vo l u c i ó n
conducente a la Ciudad P e rfecta y al hombre nuevo por medios
legales. La gobernanza es el método de l a re volución legal en mar-
cha, si bien, en rigor, no es re volucionaria en el sentido habitual,
pues sólo quiere administrar. Lo re volucionario son sus conse-
cuencias (8). La gobernanza aspira a administrar de la Tierra en-
tera. Fracasadas las planificaciones y siendo imposible planificar
toda la Tierra, la gobernanza ocupa su lugar procediendo lenta-
mente, resolviendo casos y circunstancias concretos, pero tratan-
do de en vo l ver a la Tierra entera en las redes de la información.
Ahora bien, a la ve rdad, la gobernanza opera sobre un mundo
v i rtual, fantasmagórico, en el que no cuenta para nada la geopo-
lítica ni existen las fronteras: sólo cuenta lo que considera bienes
públicos universales. Los propios Estados entran en el juego de la
competencia como unos actores destacados en perpetua re c o n s-
t rucción, pero nada más, pues la política carece de finalidad. Es
internacional en este sentido. Al mismo tiempo, liquida el pensa-
miento sustituyéndolo por el proceso, pues únicamente se trata de
aplicar las reglas emanadas de la burocracia legisladora. Para la
gobernanza sólo cuentan los bienes materializables, que ve como
recursos. Ante ella, los mismos hombres no son más que re c u r s o s
humanos, aunque sean el primero y más importante de ellos (9).
15.- Hasta aquí he intentado hacer una crítica política de la
gobernanza tal como se utiliza en la Eu ropa socialdemócrata,
encaminada a pastorear a pueblos domesticados, sin libertad polí-
tica. Podría extenderse también a la ONU y a otros organismos.
D A L M A CI O N E G R O
438
____________
(8) Ch. De l f o u r, en su libro España, las autonomías y E u ropa. En s a yo sobre la
i n venció n de nuevos modos de organizació n territorial y de gober n a n z a( Gijón, E d i c i o n e s
Trea, 2007) considera un ejemplo de gobernanza las autonomías españolas. (9) El nacionalsocialismo evaluaba a los hombres como la “ r i q u eza viviente”
conforme a su peculiar inte rpretación de la política como “dar forma a la vida de un
p u e b l o ” en el sentido de la biopolítica. Vid. G. Agamben, Homo sacer. T e rcera pa rt e ,
4, págs. 82 y sigs.
Fundaci\363n Speiro

Doctrinalmente sería más interesante examinar las ideas de Fo u c a u l t
y S e n e l l a r t sobre lo que ellos llaman la gobernabilidad (10). P e ro
para terminar, me referiré br e vemente a aspectos positivos que, en
mi opinión, pueden derivarse de la gobernanza. Podrían resumirse en que, al borrarse las fronteras entre lo
público y lo privado se difumina el Estado, quedando sólo el
g o b i e r n o . Se iría, pues, hacia un gobierno sin Estado, lo que en
modo alguno tiene por qué ser negativo. Por cierto, según esa
p e r s p e c t i v a, quizá hubiera debido titularse esta exposición del
Estado a la gobernanza. En N o rteamérica, por poner un ejemplo positivo, no existe el
Estado, ni por consiguiente la distinción entre derecho público y
d e rec ho privado que establece una jerarquía, que, por lo menos
separa a administración del pueblo, como expresa muy bien el
d e rec ho administrativo, que casi ha sustituido al derecho civil.
Allí, como indiqué, la gobernabilidad, término preferible en espa-
ñol al de gobernanza, se re f i e re a las relaciones entre el gobierno
en sus distintos niveles o aspectos, incluidas las “ a g e n c i a s” gober-
namentales, y los hombres libres. La estatalidad implica, en efecto, una rígida jerarquía y,
siguiendo con el ejemplo norteamericano, aquí las autoridades no
gozan de una posición de preeminencia apoyada en la posibilidad
de sanciones, en las relaciones entre las instituciones gubernamen-
tales y los ciudadanos. Idealmente, más bien se trataría sólo de
conseguir su cooperación voluntaria, enteramente libre, en pié de
igualdad, e incluso de ayudarles. En este sentido, con palabras de
Antonio Natera, el concepto de gobernanza alude en la actualidad
a un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de cont ro l
j e r á r quico, pero también del mercado, caracterizado por un
m a yor grado de interacción y de cooperación entre el Estado –este
autor no distingue entre Gobierno y Estado–, y los actores no
estatales en el interior de redes decisionales mixtas entre lo públi-
D E L G O BI E R NO A L A G O B E RN A NZ A
439
____________ (10) De M. Foucault, Defender la sociedad. (Madrid, Akal, 2003) y, Se g u r i d a d ,
t e r r i t o r i o , población ( Madrid, Akal, 2008) . De M. Se n e l l a rt, Les Arts de go uve rn e r. Du
regimen m e d i e val au concept de go uve rn e m e n t. París, Senil, 1995.
Fundaci\363n Speiro

co y lo priva d o. Implica, dice Natera citando un artículo de R. A.
W. Rhodes titulado significativam ente “The New G ove r n a n c e :
Governing Without G ove r n m e n t”, “un cambio de sentido del
gobierno, un nuevo método conforme al cual se gobierna la socie-
d a d” . En el plano ideológico, tal vez influyen en ello no sólo los
hechos, sino la defensa del modelo de mercado que hacen algunos
liberales, conser va d o res y los libertaristas o an arc o l i b e rtarios fre n-
te a las concepciones colectivistas y dirigistas, re p resentadas hoy
por la socialdemocracia. De momento, esta última adapta la
gobernanza a su igualitarismo, pacifismo y democratismo. P e ro, a
la larga, se vería obligada por la fuerza de las cosas a aceptar a su
pesar cambios que socavan las actitudes de la ideología, y modifi-
caciones en los objetivos de la política que minan lentamente
tanto la naturaleza del Estado, la neutralidad, como su principio,
la soberanía. La maquinaria estatal parece incompatible in the long
ru n con la gobernanza. Y cabe pensar que su empleo, al socavar la
estatalidad, devuelva al pueblo la libertad política.
D A L M A CI O N E G R O
440
Fundaci\363n Speiro