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El municipio y la organización jurídica

EL MUNICIPIO Y LA ORGANiiZACION JURIDICA
l. Estado y municipio,
POR
FRANCISCO PUY.
Para todos nosotros es claro que el municipio -como todos
los cuerpos sociales básicos (1 )-es previo y sustantivo al Es­
tado. Y tal es la tesis fudamental que Elías de Tejada nos ha
demostrado en dos
series argumentativas paralelas: a) Desde
la perspectiva de la naturaleza ---conjugando las relaciones reales
entre la
población y el territurw-; y b) desde la perspectiva de
la historia ---conjugando las relaciones reales entre el hombre
concreto y la com,wnidad palitica--------. Y hemos de estarle agrade­
cidos, porque
el ambiente ideológico revolucionario que vivimos
(1) La denominación usual es la de "cuerpos sociales intermedios".
Lo que designa es notorio y no merece entrar ahora en cUestión. Pero
hallo más expresiva y menos expuesta a equívocos la locución "cuerpos
sociales básicos". La primera puede abonar psicológica y espontáneamente
la idea de accidentalidad, que conducida a la postulación de su supresión,
de igual modo a como se tiende a suprimir en el comercio a los "interme­
diarios".
En cambio, la segunda expresa mejor la sustantividad y necesi­
dad
de estos cuerpos sociales. Cfr. sobre ellos Contribución al estudio &e
los cuerpos i,nte1'medios. Actas de la VI Reufflón de Andgos de la Ciiudad
CatóUca, Mailri social y el problema de los cuerpos intermedPOs, VERBO, 1960 (1/1), 39 y sigs.;
Michel Cn.EuZET, Los cwerpos intermedios, Speiro, Madrid, 1964; Carolina
RovntA FLóREZ DE QtuIÑONES, Los 01,ftef"pos interm,edios en la encíclica
"Popularwm Progressio", VERBO, 1%7 (6/55), 382 y s.igs., José Luis SAN­
TAU5 RonRÍGUltZ DE VIGuRI, Teoría de la sociedad, Porto, Santiago de
Compostela, 1948, págs. 125 y sigs.; Juan V J,J.J.:ET DE GoYTISOLO, F'UM.da­
m,ento y sali,ciones de la organi11aci6n por cuerp·os interm,edios, VÉRBO,
1969 (8/80), 979 y sigs., & 1970 (9/81-82), NI y sigs.
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ha hecho que muchos olviden esta verdad evideute, y porque con­
viene que también las evidencias sean sometidas a crítica y con­
trastadas racionalmente.
Nos cumple ahora, pues, pasar a exponer las conse'cuencia:s
jurídkas que se sigueu de esta primacía del municipio sobre el
Estado. Mas el bueu logro del intento requiere algunas conside­
raciones previas.
Ante todo es necesario recordar que si nos estamos ocupando
del municipio es porque esta institución social básica plantea
eu
la actualidad gra,ndes problemas (2) y porque queremos hacer alg'o
para sacarla de esta crisis, convencidos de que con ello trabajamos
eficazmente en la resolución de toda la crisis social contempo­
ránea. Ahora bien, esta legítima aspiración conlleva algunos pe­
ligros, que debeu ser prevenidos cuanto antes.
Uno es la tentación del pesimismo. Puesto que vamos a ana­
lizar los problemas del municipio español
-que a él nos vamos a
reducir poi-razones obvias---, insensiblemente podemos acabar
creyendo que todo está mal, que nada en él funciona y que no tie­
ne solución. Y eso no es verdad. Preclsamente porque es 'Una ins­
titución natural, el municipio sigue teniendo vida, y una vida su­
ficientemente vigorosa.
Así, aunque no debemos perder tiempo
en _computar lo que marcha bien
porque debemos emplearnos en
apuntar los fallos, eso será en ordeu a buscar remedios. Intención
que se marchitaría si olvidáramos que este cuerpo social básico
tien-e en sí -repito-, por ser natural, la fuente inextinguible de
su propia energía. Fuente que no han podido agostar situaciones
mucho peores que la actual. No haya, pues, cabida al pesimismo
estéril y euervante : sino optimismo derivado de la
fe en lo que
hay y de la
esperanza en lo que podemos llegar a hacer. Y sea, el
nuestro, un optimismo recdista, que no se p[erda en el mito de la
ciudad ideal (3).
(2) Cfr. Alejandro RODRÍGUEZ Dlt VALCÁRCEI,, Discurso en la clau-
9!Wa del X Cwrso sobre problemas de la vi,da, l,ocal (Peñíscola, I3 de sep­
tiembre
de I969), Eds. Movimiento, Madrid, 1969.
(3) Cfr. Roger MuccHIELLI, Le mythe de la cité id'éale, PUF, París,
1960;
Lewis MuMJIORD, La ciudad en la historia: sus orígenes, tran..sjarma.-
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Otro peligro a evitar consiste en la pérdida de perspectiva.
Quien estudia nn objeto tiende a pensar que
tal objeto es el om,
bligo de] mundo. Y esto ocurre más cuanto más deteriorado
y digno de reanimación encuentra
el objeto de estudio. Aplicado
a nuestro caso, este peligro aumenta alarmantemente. En efecto,
todos sabemos que el enemigo que ha acosado y herido al muni­
cipio durante los tres últimos siglos ha sido el Estado ( 4). De
ahí a plantear todo intento de remediar el municipio como una
lucha a muerte con
el Estado sólo hay un paso. Desgraciada­
mente, tal paso se da con asiduidad.
Por eso es frecuente ver la literatura municipalista dividida
en dos ejércitos activamente enfrentados. Encontrarnos así,
por
una parte, partidarios del Estado, que piensan que el municipio
es una organización social
pasada, sustituida por el Estado y por
eso reductible a minúsculo apéndice de su mecanismo.
Es la po­
sición del absolutismo,
del centralismo, del totalitarismo, del es­
tatismo, etc. Y encontramos, por
la otra parte, partidarios del
municipio que piensan que el Estado es una malformación pato,
lógica del organismo social, que debe ser extirpada como una su­
perestructura arbitraria e inicua, devolviendo al municipio el pro­
tagonismo de única configuración social necesaria y suficiente. Es
la posición del anarquismo, del ruralismo, del separatismo, del
localismo, etc. (S).
ciones y perspectivas, trad E. L. Revol, Infinito, Buenos Aires, 1966-1967; Eric VoEGJU,IN, The World of the Polis, en su Order arnd History, vol. 2, Loui-siana Univ. Press, Baton Rouge, 195~.
(4) Cfr. L. GUMPLOWICZ, Der Staat und die sozia.l'em. Gruppen, "Ar­chiv ilür Rechts-und Wirtschaftsphi!osophie", 1907-8 (!), 57 y sigs.; R.o­land MASPfaIOL, Le pouV01tr central et les collecti1.ñtés locales en, France, en Estudios Colmeiro, Universidad de Santiago de Compostela, 1950, pá­ginas 157 y sigs.
(5) Cfr. F. CHUECA Go1TIA, Introducción a.l útudio de la ciudad,_ "Re­vista de EstudioS Políticos", 19515 (83) 29 y sigs.; Luis DíEZ DEL CoRRAI,., Desagravio y elogio de la ciuda.d, "Escoria1", 1944 (16/48), Zl7 y sigs.; Ra­fael GAMBRA El silencio &e Dios, E'PE, Madrid, 1968, págs. 57 y sigs., & 173 y sigs.; Ernesto GARZÓN VAI.Dts, La polis sin politeia, separata sin otra
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Pues bien, esta forma dialéctica de plantear la relación Estado­
municipio es arbitraria y falsa (6).
La sociedad actual no podría
subsistir sin
el Estado sino sufriendo gravísimos perjuicios, igual­
mente que no
podría subsistir sin el municipio sino condenán­
dose a la muerte lenta. Familia y municipio son cuerpos sociales
"intermedios" porque hay otros que son extremos: entre ellos,
el Estado. Familia y municipio son cuerpos sociales "básicos"
porque son la base, el pedestal, sobre los cuales tiene que venir
algo
más: entre otras cosas, el Estado. Pero si municipio y Es­
tado son ambos instituciones socialmente necesarias, ello significa
que tenemos que afirmarlas, no en lucha y oposición --aunque
entre ellas surjan conflictos-, sino en co-operaóón y armonía.
Esto es un simple corolario de la ley de la sucesiva integración
de los organismos sociales. Ocurrió entre las
familias que se
integraron en municipios
y está ocurriendo entre los Estados que
se integran en superestados (7).
Estimo muy importante que no perdamos esto
de vista, ya
que
·vamos a habíar de municipio y derecho en relación con el
Estado, siendo así que el derecho es la forma "humana" de resol­
ver conflictos entre las personas y los grupos, y siendo así que
el
derecho mana de una y otra instancia. No olvidemos que, en los
orígenes, el derecho ha sido primero "derecho político" -1/d est
derecho de la p,vlis-y "derecho civil" -id e,t derecho de la
áuitas-; y sólo después "derecho municipal" -id est derecho
de las comarcas, las regiones y los reinos-; y sólo por último
"derecho estatal" --id est derecho del Estado-(8).
referencia que la ciudad de Buenos Aires; Manfred. RmoEI,, Zur Tcpologie
des classisch-polirischen imd des moiler'nl-naturrrech~lichen, Gesellschaftsb"ieg­
riff,, "Arooi~ für Recltts-,md Sozialphilosephie", 1965 (51/2-3), 291 y sigs.
(6) Cfr. Michel CREUZET, Los cuerpos intermedios, Speiro, Madrid,
1964, págs. 109 y sigs.
(7) Cfr. Luis MARQUÉS CARBÓ, Las municipios y la integración ew-­
ropea, en Las constantes de Europa, t. 2, Instituto de Ciencias Sociales
de la Diputación Provincial de Barcelona, 1969, págs. 431 y sigs.
(8) Cfr. Francesco -AQUILANTI, Un maestro: Gt'orgio del Vecchio. Con
pMticolare riferimenfo alla ricerca intomo atla "statua:lita del diritto", en
St-udi Del Vecchi,o, t. 1, Modenese, Módena, 1930, págs. 1 y sigs.; Giusep-
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Así, pues, po blema de la vida
jurídica del municipio debe plantearse en sus
justos términos.
Esto es, escapando a las reacciones pendulares
impuestas por la dialéctica
antes. descrita, con el intento de fallar
justamente este pleito de competencias. O sea, intentando asignar
a1 municipio las que ,le corresponden y al Elstado las que le per­
tenecen (9).
2. Municipio y Derecho.
Esto es lo que vamos a intentar en lo que sigue, bien que,
naturalmente, reduciéndonos a1 marco de la problemática jurídica.
Esta reducción, empero, nos conduce a la prevención de otro
peligro. Una excesiva
confianza en el formalismo de la ley ha
hecho suponer a no pocos expertos, más bien inexpertos, que la
solución a los problemas reales de la vida
-la municipal en nues­
tro
caso--estriba en dictar una norma. Y no hay tal.
Si
el mnnicipio actnal está aplastado, ello se debe, sin dnda,
al acoso legal de que ha sido objeto en los últimos siglos. Pero
no sólo a
ello, sino también a la incidencia de otros muchos fac­
tores: demográficos, tecnológicos, económicos, políticos, etc. Con­
siguientemente, la reanimación del municipio depende de encon­
trar solución a los problemas que plantean muchos factores, de los
cuales
el jurídico es tan sólo uno, y no quizá el más decisivo. Si
pe LuMIA, Diritto, 3ocieta e Stato ~lla filosofia dell'esistenza, Giufftie,
Milano, 1961; Luis RltcAs.ÉNS S1CHBS, Estado y derecho. El problema
acerca de si son conceptos idénticos o diversos, en Studi Del Vecchio,
t. 2, Modenese, Módena, 1931 págs. 3114 y sigs.; Giorgio DEL VECCHIO,
Estatalidad del derecho, en su El Estado nuevo, Santarén, ValtadOlid, 1939,
págs. 13 y sigs.; Ka.rl WüHRER, Das schwedische Dorf des Mittelalters
~ein Friedens-und Rechtsbereich?, en Festskrift K. Olivecrono,, Nors­
tedt
& Soner, Stockholm, 1964, págs. 725 y sigs.
(9) Rafael GAMBRA Curo.AD, El crecimiento del poder, en su Eso que
llaman Estado, Ediciones Montejurra, Madrid, 1'958, págs. 139 y sigs.;
'\i\"illy HELI,PACH, Der Soziailorgam,i,J11WUS. M,en,schengemeinsch,a.ften als
Lebeiwesm, 2.ª ed., Westdeutscher Verlag, KOln, 1953, págs. 54 y sigs.
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se ha podido, a veces, creer lo contrario ha sido debido a que
la regulación de aquellos otros factores acaba siempre apareciendo
en el derecho: en las leyes, en la -jurisprudencia, en los contratos,
etcétera. Esto, empero, no nos debe extraviar. Un adagio gallego
dice que "os papés dioen o que lles poñen"-. Igualmente, los pa­
peles jurídicos dicen tan sólo lo que se quiere que digan. Y eso
es materia de los otros
aspectos que aquí se van a discutir. Por
tanto, yo, por mi parte, sólo voy a aludir a aquellos problemas
jurídicos que afectan al municipio en tanto que jurídicos.
Y, ya, permitamne que les adelante un esquema de cómo voy
a ordenar, a grandes rasgos, la catalogación de dichos problemas,
para prevenir así el peligro, también latente,
de que nos perdamos
en su abigarrada fronda
El derecho --ese extraordinario producto cultural humano,
cuya definición es mejor no intentar ahora-se manifiesta descrip­
tivamente en tres grandes sectores empíricos: corno nornw,. como
gestión y como idea. Así, por ejemplo, la institución jurídica de
. la compraventa aparece: en el Código civil que la regula en forma
de norma; en actos que se realizan, por ejemplo, en una tienda;
y en las· exposiciones ideológicas, más o menos científicas u opina­
tivas, que se exponen en los
m,edios de comunicación social (libros,
periódicos, radio ... ). De acuerdo con ello, vamos a intentar re­
pasar los problemas jurídicos que plantean al municipio la ley,
la gesti6n y la doctrina jurídicas.
Por supuesto, que no podemos aspirar a resumir toda la pro­
blemática que el municipio propone en términos jurídicos, porque
ello daría lugar a un voluminoso tratado de filosofía del derecho
municipal. Por eso nos vamos a reducir a un hilo conductor. Dicho
hilo es el tema de la autarquía laitamente entendida. O sea, como
autonomla, como autogestión, o como autodefensa {10). Pues, si
(10) Cfr. en la "Revista del Instituto de Ciencias Sociales de la Di­
putación
PrC'Vincial de Barcelona", núm. 9 de 1967, los trabajos de Marcel
GREOOIRE, La autonomía municipa,l, págs-. 81 y si,gs., y de ~ul ÜRIANNE,
La autmwm,ía muni-cipal en derecho Oelga~ -págs. 147 y sigs. Extraordina­
riamente ilustrativo es el primero, que estudia sucesivamente la crisis de
la institución municipal, las justificaciones de la institución municipal, la
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nuestro intento es revitalizar al municipio, nuestro problema tiene
que
ser reivindicar su autarquía frente a las dereliciones, dejacio­
nes, enajenaciones y usurpaciones de que la misma ha sido ob­
jeto, no importa
ahora por culpa de quiénes. Pues, de haber cul­
pa, la culpa es
de todos, en cada caso por diversos motivos.
Intentaremos, pues, apuntar los hitos en que la
legislación pone
en peligro la
arutonomía municipial, en que la praxis pone en pe­
ligro la autogestión municipal, y en que la ideologi,a, pone en pe­
ligro la
autodefensa municipal. En suma, las causas que afectan
a la autarquía municipal, señalando
al mismo tiempo en cada caso,
y siempre con un máximo esquematismo, las propuestai.s para la
correcdón de lo que estimemos desajustado, junto con algunos
consejos sobre el modo más propicio de actuar en la
acción p,a-­
lítica municipalista. Totlo lo cual espero pueda ser útil al logro de
nuestra
deseada revitalización de este cuerpo social básico, según
los ideales eternos del
pensamiento tradicional cristiano (11).
3. La autonomía del municipio.
Este es el problema fundamental que tenemos que abordar,
dado el carácter que tiene
el derecho de manifestarse primaria­
mente
como norma. Se trata del problema de la forma y condicio­
nes en que
el municipio puede actuar como fuente de normas ju­
rídicas. Ahora bien, el problema es tan amplio que conviene lo
divjdamos en algunos aspectos parciales. En consecuencia, vamos
a
ver sucesivamente. los siguientes puntos:
a) Capacidad del municipio para darse su propia, constitu-
e!'osión de la competencia de los municipos, las extensiones del dominio de
intervención de los municipios y el problema de la dimensión de
sus fun­
ciones jurídico-políticas. También lo es
el seg,mdo, que resume 1a.s con­
clusiones del Coloquio sobre la autonomía municipal en dereoho belga de
Huy-Spa, 8--:11 septiembre de 1966.
(ll) Cfr. Pfo XII, Al XII Congr.esso Interna-ziooole della Citttl e
dei Poteri LocaU, en sus Diswrsi, t. 17, Tipografía Poliglota Vaticana,
Roma, 1956, págs, 255 y sigs.
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óón jurídica genérica, o sea para autolegislar su propia organi­
zación y funcionamiento. Es el aspecto más general de la cuestión,
que podemos desdoblar en tres de sus sectores más significativos.
b) Posibilidad del municipio de ser fuente de derecho polí­
tico-cul!nvin;stra.tivo.
e) Posibilidad del municipio de ser fuente de derecho econó­
mú:o-jiscal.
d) Y posibilidad del municipio de ser fuente de derecho
privado.
Veamos los cuatro puntos sucesivamente.
a) La ootonmwía genérica del municipio.
Este es, y ha sido, sobre todo a partir de los comienzos del
período llamado constitucional inaugurado en 1812,
el caballo de
batalla de esta cuestión. Dos _posiciones extremas se han opuesto
irreductiblemente. La de quienes pensaban que la única fuente
de derecho es
el Estado, negándole al municipio -al igual que a
todos los cuerpos sociales básicos---esta función, de acuerdo con
el más puro ideal de la revolución democratico-liberal. Y la de
quienes, por l"íeacción frente a tal ataque a la sociedad, han de­
fendido a ultranza la competencia legislativa del municipio con
una amplitud más o menos razonable (12).
Sin embargo, la realidad no es tan simple, ya que la fuerza
de la naturaleza de las cosas ha originado fórmulas intermedias,
que, sobve todo a la altura de nuestra época, no sería lícito desco­
nocer. En consecuencia, podemos distinguir cuatro fórmulas ge­
nerales
de resolver el problema, a efectos pedagógicos, enume­
radas
.según fa siguiente ,escala, que reco:t'ire los grados desde la
más débil a la más acusada autonomía municipal.
l." El Estado dicta una ley gene,rcd y uniforme regulando mi­
nuciosamente la vida de todos los municipios.
(12) Cfr. bibliografía citada, supra en notas 8 y 10.
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EL MUNICIPIO Y LA ORGANIZACION JURIDICA
2.• El Estado dicta una ley de bases general, dentro de cuyo
ámbito cabe una cierta autorregulación por cada municipio.
J.• El Estado y el municipio conciertan una cwr/lJ o jwero.
4.• El municipio se dicta su propio derecho con total libertad,
sujetándose tan sólo al ordenamiento jurídico estatal /,ato sensu
contemplado.
¿ Cuál de estas fórmulas es preferible?
Con mentalidad estatista, indudablen1ente se elegirá la
pri­
mera. Ahora bien, es claro que la ley general y uniforme destrO!za
casi en absoluto la autonomía municipal. No en absoluto, porque
siempre tiene que acabar
tal ley reconoci,endo facultades norma­
tivas ínfimas al municipio.
Pero no es un problema de extensión
de estas últimas.
Esta fórmula es absolutamente indeseable. Pues
incluso una tal ley que reconociera al municipio innumerables li­
bertades atenta.ría contra él de un modo radie.al. En ef.ecto, en el
terreno de los principios, le negaría su primacía metafísica sobre
el Estado. Y en
el terreno de los hechos, le dejaría absolutamente
inerme frente
al capricho de futuros legisladores menos generosos,
amén de que la múltiple variedad sociológica que esconde
el mu­
nicipio real
--el centro sociológico de población, esté o no legal­
mente definido eomo
municipio--no se aviene de ningún modo
con una fórmula legal general (13).
La fórmula de la libre wutorreguJac,ón, por otro lado, puede
parecer
en un primer momento como la más deseab~e para sal­
vaguardar la personalidad varia y
la libertad profunda de cada
municipio. Tampoco es deseable, en realidad. Pues la debilitación
(1-J) Cfr. Germán Ar,VARF..Z DE SoTOMAYOR, La revitalización del m!W­
nicipio, en Contribución al estudio de lw ouerpos ffltermedivs, Speiro, Ma­
drid, 1968, págs. 185 y sigs. Clásicas son las advertencias de José CA.r..vo
SO'I'ELO en su exposición justificativa del Estatuto municipal de 1924:
'1Ni siquiera
bastaría establecer en la ley ocho o veinte modelos de or­
ganización ajustados a los
tipos más extendidos de vida municipal que se
conocen en el país.
La gama de Vc!-rieda-des producida por la .geografía, la
producción, las comunicaciones,
el idioma, las costumbres, etc., ofrecería
siempre matices infinitamente superiores
en número. Sólo hay W1 medio
para resolver la dificultad, y estriba
en otorgar a cada municipio el de­
recho de dictarse su propia norma de funcionamiento".
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del Estado y la atomización del ordenamiento jurídico que com­
portaría produciría unos daños e inseguridades que no compen­
sarían las ventajas que eomportaría. Esta fórmula sólo tiene sen­
tido
p,:eviamente al surgimiento de comunidades políticas supra­
municipales.
Así, pues, y por exclusión, las fórmulas más deseables son las
dos intermedias. Especialmente la tercera: esto es, la carta pac­
tada, fruto del consiguiente forcejeo político, como nn fuero (14)
establecido entre
el municipio y el Estado. Esta es la que mejor
propicia un procedimiento que, en el terreno de los principios,
permite a una y otra institución salvaguardar su personalidad, y
que, en
el terreno de la realidad, surge como un efecto real de
la respectiva fuerza de cada una, eliminando las bellas pero in­
aplicables "constituciones de
papel".
En cuanto a la segunda fórmula -la de la ley de bases­
parece convenir mejor a otros cuerpos sociales intermedios, de
tipo asociativo societario y no de tipo asociativo comunitario.
Por eso es el modelo típico de las leyes de asociaciones políticas
y profesionales (15).
La realidad histórica, sin embargo, ofrece una simbiosis de
estas
dos fórmulas intermedias. Entonces surge una ley general,
que no se limita a establecer las bases para que cada municipio
decrete sus propias disposiciones, sino que establece ella misma
(,14) Cfr. Juan VÁZQUEZ DÉ MELI,A, JerarQ_IIÚa de la.s personas so-cia­
les, en sus Obras compleiXJ.,s, t. 2, Voluntad, Madrid, 191311, págs. 'l12fJ y
sigs.; Id., Mu11,icipio: admirable lección, ibíd., t. 3, Voluntad, Madrid, 19311,
págs. 387 y sigs. ; Id., La, soberanía inmanente, l(J¡ constitución interna y
/-a monat'qwía dtmncrática, ibíd., t. 8, Suhirana, Barcelona, 1932, págs. 41
y sigs.; Id., La autonmn,ía y los fueros, ibíd., t. 26, Subirana, Barcelona,
1935, págs. 11 y sigs., Id., Conicepto y boses de la restauración ftlM,ffld.paJ.,
ibíd., t. Z'/, Subirana, Barcelona, 1935, págs. 'rll y sigs. Cfr. también, Fran­
cisco P'uv, Los fueros como sistenw de libertades concretas, en Memo­
ria del II Congreso de Estudios Tradicionalistas, Centro de Estudios His­
tóricos y Políticos General Zumalacárregui, Madrid, 1968, págs. 37 y sigs.
(15) Cfr. Francisco ELfAS DE TEJADA, Construcción de la fra!1 y a,so ....
ciaciones intermedias, en Der'echo y f,az, Instituto de Estudios Jurídicos,
Madrid,
1966, págs. 71 y sigs.
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EL MUNICIPIO Y LA OR.GANIZACION JUR.IDICA
el sistema organizativo general: pero abriendo la puerta a la
posibilidad de que cada municipio se autorregule por una carta
pactada.
Lo cual permite, que ,el municipio celoso, de su autarquía,
pueda tener su fuero, sin que el Estado corra el riesgo de que los
municipios más desidiosos queden sin sujeción a un orden jurí­
dico público y cierto.
El régimen vigente en España establecido por la Ley de Ré­
gimen
Local de 1955 (texto articulado por decreto de 24 de junio
de dicho año),
ky fruto de una herencia contradictoria y de la
pugna de los intereses del momento, contiene elementos de las
cuatro fórmulas.
Ahora bien, en su carácter mixto, predomina en
el espíritu la forma estatista, mientras que la letra encauza una
híbrida salida hacia el fuero por el sistema de las bases.
En efecto:
1.0 Como veremos más adelante por múltiples detalles, la ley
se inspira en
el estatismo del Estado totalitario, imponiendo un
sistema general, común y minucioso, que cuadricula artificialmente
a todos los municipios españoles de· un modo asfixiante.
2.•
Los artículos 94 a 100 de la ley y los artículos 102 a 120
del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen
Ju­
rídico de 1952 (16), propician la posibilidad de carácter excepcio­
naJ de que los municipios que lo deseen se autolegislen una carta
foralmente pactada (17).
(1'6) Cfr. los comentarios a los .artículos '94 a 100 de la Ley de Ré­
gimen Local constantes en: Luis MAR!J{.lts CARBÓ, El derecho local es­
paiwl, t. 1, Informaciones Municipales~ Barcelona, 1957, págs. 4Q6 y sigs.;
y Cirilo MAR~ÍN-REToRTILI,O GoN-z~z, Ley de Régimen, Local, texto re­
fundidv
de 1955, anotada y concordada, Aguilar, Madrid, 1958, págs. 52
y sigs. Recomendamos acudir a ambos comentarios para los demás artícu­
los que citemos de esta ley.
(17) La doctrina discute si la Carta es un acto autonómico o no. La
jurisprudencia se ha pronunciado por la tesis afirmativa, como nos parece
acertado. Véase el siguiente considerando de la sentencia contencioso-ad­
ministrativa del Tribunal Supremo de
26 de febrero de 1947: "Conside­
rando que además,
pues el acuerdo del Consejo de Ministros no era pre­
ceptivo sino permisivo, la implantación de la carta no podía consistir y no
consistió
en acto alguno que emanara de la administración central, sin:o de
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3.'" El párrafo segundo del artículo 94, añadido con poste­
rioridad como es sabido, constituye una fórmula de bases muy
restringida, ya que autoriza al Gobierno a dictar leyes municipales
imperadas, lo que ya ha hecho para Barcelona y Madrid. Mas
estas leyes tienen una base sociológica participativa en su for­
mación, que es innegable, al mismo tiempo que aumentan las fa­
cultades autonormativas de estos municipios de nivel gran ciu­
dad (18).
4:0 Y, por último, gran sorpresa : hasta leg¡tima .Ja fór­
mula
autonómica radical al abrir cauce, con el artículo 11 del
Reglamento de Organización citado, a la supervivencia de las
autorregulaciones con vigencia tradicional derivada de antiguos
usos y costumbres.
Ante esta complicada situación, las
propuestas que cabe hacer
de acción política municipalista las podemos reducir a las si­
guientes:
l.• Los municipios españoles pueden reivindicar y ejercitar
su autonomía legisladora genérica. Si no lo hacen es por desidia
de sus hombres y no estrictamente por prohibición legal. &o
sí, es verdad que la ley impone unos requisitos demasiado one­
msos
que dificultan el ejercicio de este derecho (19). De donde
que,
la municipal, Y, por ello, fue el propio ayuntamiento quien con fecha 24
de enero de 1940 resolvió no sólo publicar el texto de 1a -carta, sino,
además, señalar el orden de prelación de las exacciones y reservarse la
facultiad de pre:Scindir de d~terminados recursos, y las de reducir o bonifi­
car determinados tipos, así como suprimir el cobro de tres exacciones a
la sazón vigentes en la expresada localidad". Cfr. ARÁNZADI, Repertorio
de juris¡,ruden,cia, 1947 (14), pág. 188.
(18) Cfr. Luis G. SERRALLONG.A, Comentarios al régimen especial d,e
Barcelona., Civitas, Barcelona, 1%01 págs. XXII y sigs.; también el
vol. Municipio de Madrid, BOE1 Madrid, 1%5, págs. 17 y sigs.
(19) "En la práctica, sin embargo, dados los límites que la ley esta­
blece
al contenido de las Cartas municipales, este sistema die resolución
de los inconvenientes que ofrece la uniformidad administrativa puede de­
cirse que ha resultado inoperante". Rafael EN'I'R1iNA ~STA, Curso de
derecho a&mini.strotivo, 2.ª ed., Tecnos, Madrid, 1966, vol. 1, pág. 300.
492
Fundaci\363n Speiro

EL MUNICIPIO Y LA ORGANIZACION JURIDICA
2.• Se debe postular la corrección de la l€y en cuanto a la
supresión de muchos de dichos requisitos.
Y, sobre todo, habrá
que luchar
para que la nueva Ley de Régimen Local -en fase de
redacción preliminar por el Instituto de Estudios de Administra­
ción
Local-sea más consecuente con la eonstitución orgánico­
corporativa
del reino, pasando a establecer como fórmula base la
carta, y como subsidiaria la fórmula de regulación uniforme, en
lugar de disponerse al contrario, como actualmente ocurre.
3.• Por fin, y en la medida en que siga funcionando la fór­
mula de legislación uniforme,
habrá que luchar para que la nueva
ley distinga sistemáticamente la
ciudad de la aldea, el macromu­
nicipio
del micromunicipio. En particular, Jos inferiores a 10.000
habitantes, municipios rurales
y marineros que constituyen más de
la
mitad de los existentes en España, y eso sin eontar los núcleos
de población que no tienen calificación jurídica de municipio (20).
Toda esta acción política municipalista, sin embargo, habrá de
proyectarse con
un absoluto realismo político. Lo que significa:
l.'0 Que de hecho se deben explotar al máximo las facultades
autonormativas
actualmente posibil;tadas por el ordenamiento ju­
rídico, que son más de las que comúnmente se piensa.
2.0 Y que es mejor luchar por reformms concretas en los di­
versos
aspectos de la vida municipal que plantear utópicamente
drásticas transformaciones totales, que producen
un efecto con­
traproducente
por la alarma y espanto que inducen al legislador
nacional
(21 ).
(20) Cfr. Cirilo MAR'l'ÍN-RE'l'ORTILLO, El nmnicipio rwral. No,tas s-obre
su per.Mnalidad, su economía y su hacienda, Bosch, Barcelona, 1950, pá­
ginas 9 y sigs.; Javier
Rurz ALMANSA, Análisis estadístico de los m,unici,..
p,ios minúsculos de Espoña. Municipios de población inferior a 11J01 ha.­
bitan.tes. Su localización., su estructwra, sus actwidades, Instituto de Es­
tudios de Administración Local, Madrid, 1950, págs. v y sigs.
(21) Aun al de buena fe, el cual está siempre suficientemente ago­
biado por los problemas de encajar
lo dado con lo postulado, habilitando
procesos de transición flexibles, que eviten
el riesgo del colapso de la de­
licada vida administrativa local. Cfr. Joaquín
AzPIAZU, El Estada, coirpo­
ratimo, z.• ed., Razón y Fe, Madrid, 1936, págs. 3~-327.
493
Fundaci\363n Speiro

FRANCISCO PUY
Lo cual nos conduce a la consideración de los aspectos par­
ciales
programados más arriba.
b) La ootonrnma política-administratima del municipio.
La pirámide política, por la cual el municipio es un cuerpo in­
termedio, y la pirámide jurídica, por la cual las normas deben
estar subordinadas entre sí, exigen que dividamos
en dos sec­
ciones la consideración de la autonomía político-administrativa
del municipio. Pues, en efecto, plantean cuestiones diversas el
aspecto interno
~organización interna del municipio-y el as­
pecto externo
-organización del municipio en el Estado-.
a') Respecto a lai organización interna, el municipio conser­
va su autonomía cuando él mismo puede determinar la forma de
designación y
el número de sus autoridades y funcionarios, y
pierde tal autonomía en la medida en que se le recorta tal poder.
Las fórmulas intermedias abundan, eu efecto, según se juegue con
dos distin.ciones básicas: la d-istinción entre miembros políticos,
administrativos y laborales, por un lado, y la distinción entre el
rango superior o inferior de
los mismos.
Este aspecto de la cuestión aparece regulado por el artículo 98
de la
Ley de Régimen Local y por los artículos 113 a 116 del
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen
J urí­
dico. Pues
bien, el de la ley y todos los citados del reglamento
( excepto
el artículo 114) sólo se dedican a poner limitaciones a la
libertad
municipal de legislar. Por tanto, y ante el poco juego
que permite
el artículo 114 del reglamento, hay que decir que,
en este aspecto, la facultad autonormativa del municipio espafiol
es desdichadamente
estrecha, Si, a más abundamiento, completa­
mos tales disposiciones con los artículos 3119 y siguientes de la
Ley de Régimen Local, alusivos a los funcionarios, el juicio ante­
rinr cobra un perfil aún más sombrío.
Ante esta situación, hay que· proponer, como principios de lege
condenda, una sustancial ampliación de las facultades del muni­
cipio para detenninar el número y las condiciones de designación
494
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EL MUNICIPIO Y LA ORGANIZACION JURIDICA
de sus autoridades -especialmente del alcalde -y de sus funcio­
narios.
Lo último exigirá una microscópica revisión de lo que sig­
nifican los cuerpos nacionales de funcionarios, vgr., de
secretarios
,e intenr-entores. Pues una cosa es la legítima garantía de los in­
dividuos que los
constituyen, y otra muy distinta es que a través
de ellos pueda
tener la administración central un permanente ca­
ballo de troya introducido en cada municipio.
Lo primero, la electividad del alcalde, es, stin duda, el pro­
blema más grave que tiene nuestro municipio. La actual disposi­
ción del artículo 62 de la Ley de Régimen Local que dispone el
nombramiento gubernativo directo o indirecto -por el ministro
de la Gobernación o por los gobernadores civiles provinciales-­
sólo tiene sentido a condición de ádmitir que predomina en él
el cargo de "delegado del Gobierno" sobre el de "presidente del
ayuntamiento", cualidades ambas que le atribuye
el artículo 59
de
la ley. Pues bien, la lucha por la autonomía municipal exige
que se actúe para eliminar la consecuencia -el artículo 62-y,
por ende, la causa --el artículo 59-. Pues anibos tienen a nues­
tros municipios literalmente
decapitados: pues lo que ocurre es
que nuestos municipios no tienen, propiamente dicho, alcalde.
b')
Y respecto a la organizadón externa, el municipio con­
serva su autonomía en la
medida en que está representado, concu­
rriendo como legislador, en los colegios legislativos de las comu­
nidades territoriales superiores: en nuestra situación, la provin­
cia y
el Estado, ya que nuestro ordenamiento no reconoce prác­
ticamente ese
otro cuerpo social básico de índole ·territorial que
es 1a :región, o sea el reino tradicional (22). A sen.su contrario,
(22) Cfr. Carlos lBÁÑEz QUINTANA, La monarquía federativa,, en Me­
moria del II Congreso de Est>udios Tradicionalistas, Centro de Estudios
Históricos y Políticos General Zumalacárregui, Madrid, 1968, págs. 23
y sigs.; Bertrand MDT'I'E, La acci6n regional frente a las ffll.Stituciones de
la ailmtinistración central y las -iniciativas regiona.les y locales, en Objeti­
vos y métodos de la acción regicnal, CESN, Madrid, 1966, págs. 127 y sigs.
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FRANCISCO FUY
la autonomía del mume1pto padece en la medida en que está
ausente, como tal, de dichos colegios legislativos (23).
Por el impacto del pensamiento carlista, y en parte también
del pensamiento corporativista, nuestra legislación actual reco­
nooe con bastante justicia esta faceta de la autonomía municipal
al disponer la representación municipal en las diputaciones
pro-­
vinciales (en el artículo 227 de la Ley de Régimen Local), y la
representación municipal en
las Cortes nacionales ( en el artículo
12, párrafo I, letra e de la ley constitutiva de las Cortes de 17
de julio
de 1942). ·
Pero la acción política municipalista deberá luchar p0r corre­
gir las dos falla;s graves que maculan la autonomía municipal en
este nivel, que
son:
J.• La designación gubernamental de los alcaldes (24).
2." Y la prohibición formal del mandato imperativo conte­
nida en el párrafo II del citado artículo 2 de la ley de Cortes, (25).
Subsidiariamente,
y mientras estas anomalías no se modifi­
can, la acción
pálítica municipalista deberá orientarse a presionar
en doble dírección :
1.0 Para que la elección de diputados provinciales y de pro-
(23) Cfr. Martín BRUGAROLA_, Familia, municipio, sindicato. Nwevo
sistema
representativo, Movimiento, Madrid, 1963, págs. 165 y sigs.
(24) "Naturalmente, la designación ministerial de los alcaldes y de los
presidentes de las diputaciones, que en la inmensa mayoría de los casos
resultan ser los representantes elegidos
por éstas, atenúa la "represen.tati­
vidad" de estos procuradores de las provincias ... ". Rodrigo FERNÁNDEZ.
~ CARVAJAL, La Constitución española~ Editora Nacional, Madrid, 1969,
pág. 95.
(25) "Los procuradores podrían recibir mandato imperativo de sus
representados en las materias que
serían establecidas cada año por pro­
clama real al señalar la fecha de la primera reunión, y en ellas cabría
admitir
el juicio de residencia; en las demás, o en las que incidentalmente
se presentasen a lo largo del período de sesiones, obrarían según sus leales
saberes
y entenderes1 mas procurando siempre velar por los intereses del
organismo que les
envía a las Cortes". Francisco ErlAS DE TEJADA, La
monarquía trt:«licional, Rialp, Madrid, 1954, pág. 172. Cuando menos po­
dría caber en este caso el mandato imperativo para los asuntos que el mu­
nicipio entienda por adelantado que le pueden afectar gravemente.
496
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EL MUNICIPIO Y LA ORGANIZACION JURlDICA
curadores en Cortes no recaiga sobre la misma persona de los
alcaldes y presidentes de diputaciones,
2.0 Y para que los procuradores de la esfera local actúen de
hecho Como si estuvieran sometidos al mandato imperativo; esto
es, obligándoles a actuar indeclinablemente en defensa de los es­
trictos intereses locales, cuya representación les ha conducido en
teoría a su alta condición de procuradores en Cortes.
Otro aspecto de menor importancia hay, que también merece
corrección. Me refiero a la tendencia del legislador nacional a
englobar en una unidad la vida municipal y la provincial. Debe­
rá actuarse para corregir esta tendencia que siempre perjudica a
los municipios
de cada provincia respecto a sus confrontaciones
de intereses con el municipio que constituye la capital.
Y
aún podemos co:acionar otro prob/etna, más a este respecto.
La representación municipal en el Consejo Nacional del Movi­
miento, tal y como la establece
el artículo 22 de la Ley Orgánica
del Estado de 10 de enero de
1%7, es ridícula: cuatro conseje­
ros elegidos entre sus miembros par los procuradores en Cortes
representantes de las corporaciones locales, dice el párrafo segun­
do de la
letra o de dicho artículo. Y aunque esto tiene más re­
percusión en cuanto a la faceta d.e la autogestión, que veremos
después,
la virtual ausencia señalada puede considerarse una mer­
ma de la pura autonomía municipal, en la medida en que hay
quienes piensan que dicha cámara política tiene también atribu­
ciones legislativas.
e) La autonomía económico-fiscaJ, del municipio.
El municipio tiene autonomía en materia hacendística cuando
puede determinar normativamente la cuantía y modo de obtener
e invertir sus recursos, y la pierde proporciortalmente a medida
que
va siendo mediatizado en esta función.
Nuestro régimen legal vigente reconoce en líneas generales este
poder legislativo municipal. Así se infiere:
l.• De la normativa general contenida en los artículos 429
497
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FRANCISCO FUY
y siiguientes de la Ley de Régimen Local, relativa a las haciendas
focales; y de sus disposiciones ,complementarias básicas: 1a Jey
85/1962, de 24 de diciembre, sobre reforma del régimen de ha­
ciendas municipales; la ley
48/1966 de 23 de julio, sobre modifi­
cación
parcild del régimen de las haciendas locales; y el regla­
mento de haciendas locales de 4 de agosto de
1952.
2.0 Y se infiere así también de la posibilidad de establecer
foradamente
la carta económica peculiar que regulan los artícu­
los
94 a 100 de la Ley de Régimen Local y los artículos 117 a 120
del Reglamento de Organización,
Funcionami,ento y Régimen Ju­
rídico; así como de la muy importante ,ley de 26 de diciembre de
1957 sobre acuerdos económicos entre los municipios y el Minis­
terio de Hacienda (26).
La poU/ic(ll nvunic-ipalista en este terreno tenderá primordial­
mente a sacar
el máximo partido de cada una de estas disposi­
ciones.
Y, eventualmente, a reducir el alcance de las disposiciones
sobre tutela económica contenidas
en los artículos 425 y siguientes
de la
Ley de Régimen Local. Aunque hay que decir que dichos
artículos ya muestran en
su equilibrada redacción el fruto obte­
nido de
la batalla librada a lo largo de todo este siglo contra la
tutela gubernamental del municipio
en materia económica (27).
(26) Incluso hacendistas imbuidos del principio estatalista, que con­
ciben
el poder financiero como un atributo absoluto de la soberanía, por lo
que sólo lo pueden encontrar en los cuerpos socia1es básicos como un
"poder financiero derivado", tienen
que reconocer que aunque ésta sea la
posición jurídica que
generalmente ocupan las haciendas locales, "no debe
olvidarse
que podrían corresponderles otras facultades dlS'tintas si las en­
tidades territoriales tuvieran constitucionalmente reconocido poder finan­
ciero originario ... ". Fernando SÁINZ DE BUJAN»A, Notas de derecho finan­
ciero,
t. 1, vol. 2,º, Universidad de Madrid, 1967, pág. 7.
(Z/) Cfr. Manuel DuRÁN Y BAS, La escuela, jurídica catalana, en
sus Escritos, t. 1, Barcelonesa, Barcelona, 1888, pág. m. Para la. evolu­
ción general del problema cfr. José Antonio GARcfA-TREVIJANo Fos, Tra­
tado de derecho administrativo, t. Z. Ed. Rev. de Derecho Privado, Madrid,
1967, págs. '986 a 1011. Cfr. también JU'an VALU.T DE GoYTISOI.O, La liber­
tad civil, en Contribución (IJ/ estu&fo de WJs cuerpos intermedfos, S,peiro,
Madrid, 1968, pág. 174.
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EL MUNICIPIO Y LA ORGANIZACION /URIDICA
d) La a;u,tonomia m;u,n,i,cipal en el ámbito del derecho prituado.
Al revés de lo que ocurre en el terreno económico, para el
ámbito de la legislación de las relaciones jurídicas civiles, el mu­
nicipio español ha sufrido un duro golpe con la prelación de fuen­
tes normativas establecida en
el famoso artículo 6 del Código
civil, que establece la prioridad de la ley estatal sobre la co~­
tumbre del lugar. La razón de que así ocurra es simple. La auto­
nomía civil la establecen los entes territoriales menores de un
modo primordial a través de las costumbres y usos generados por
sus habitantes, normas consuetudinarias que constituyen una con­
dición necesaria para que pueda:n surgir fueros municipales o te­
rritoriales de cualquier índole (28).
Para remediar esta situación, la acción política tntllfoicip,al,ista
deberá orientarse a propiciar aquellas reformas legislativas que
restauren
ei' orden tradicional de las fuentes de normatividad ju­
rídica, exorcizando de una vez el fantasma de la "ley expresión
de la volonté générale" fabricado por Rousseau.
Dicho orden, simbolizado en el venerable imperativo stan­
dwm es.t pro cha"rY"t.ae, quiere que las relaciones privadas se re­
gulen (29):
1.0 Por la norma contractual pactada por escrito y sin limi­
taciones que no deriven
del derecho natural. A lo que atenta el
artículo 1.255
del Código civil, en cuanto además de los límites
de la moral y el orden público le impone el de la ley, aunque ello
no afecta ahora a nuestro tema.
(28) Cfr. mi trabajo citado en nota 14, supra, así como el que acaba­
mos de citar de Juan V .ACLJtt en la 110ta anterior, págs. 153 y sigs. Asi­
mismo, vide Federico D. WILRELMSEN, La t"VO'lución .de lo'S cwerpos inter­
medios, en Ccmitribución al es.ludia de 6os cuérpos i'ntermedws, Speiro,
Madrid, 1968, págs. 5&-59.
(Jf}) Cfr. Juan VALLE'!' DE GoYTisOLO, La libertad civil, en Contribu,.
ción al estu&io de los c-uerpos intermedios, Speiro, Madrid, 1968, páginas
160 y sigs.
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FRANCISCO PUY
2.0 Por la costumbre consagrada en fuero locld: a lo que
atenta el citado artículo
6.
3.º Por la costumbre consagrada en fuero reyíonal: lo que,
paradójicamente, aparece sancionado en el artículo 12 del Código
civil. Aunque, para
desdicha nuestra, todos los juristas foralistas
saben de los atropellos de que le han
hecho víctima las frecuentes
interpretaciones legalistas-estatistas de los funcionarios de
la ad­
ministración central (30).
4.0 Por la ley estatal, genera4: que aquí y sólo aquí tiene su
verdadero sitio.
5.'" Y por el derecho natural (31).
Todo
lo cual afecta a la simultánea variación del artículo S
del Código civil, igualmente despreciativo de la
costumbTe como
norma de derecho.
4. La autogestión jurídica del municipio.
La autarquía del municipio en el campo de la gestión jurídica
de sus intereses depende mucho de su autonomía legisladora.
Pero
eso no quiere decir que se trate de ;;lgo marginal. Por el contra­
rio, es un aspecto fundamental en que se dilucida su capacidad
de reanimación jurídica, puesto que la base de sustentación del
municipio en sentido
jurídico; como reconocen los propios admi­
nistrativista·s
(32), es la existencia de intereses locales y de inte-
(Y>') Cfr. Carlos ABRAIRA LóPElZ, El derecho foral gallego. Estudio
crítico
de la compÜGción del derecho civil especial de G(J)licia, Biblioteca
Hispánica de Filosofía del Derecho, vol. núm. 6, Porto, Santiago de CQm­
postela, 1970.
(Jl) Y no la expresión positivista 1'principios generales del deredho",
aunque esto es
otro problema que no concierne a nuestro actual objeto.
Cfr. Francisco Er.fAs DE TEJADA, Necesidad de sustituir los j>rfflcipios ge­
nerales del
dereclvo por el der·echo natural hispánico, separata de la Re­
vista General de Legislación y Jurisprudencia, Reus, Madrid, 1962.
(32) Cfr. José Antonio -GARciA-TREVIJANO Fos, Tratado de derecho
administrativo,
t. 2, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1'967,
pág. 1010. También Henri BucH~ Interés general y poder local, "Revista
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EL MUNICIPIO Y LA ORGANIZACION JURlDICA
reses generales localizables por su propia naturaleza. Y es que,
ciertamente, una política realista debe luchar no sólo "por el
fuero", ni sólo "por el huevo", sino por ambas cosas de consuno.
El análisis de la capacidad legisladora del municipio que aca­
bamos de realizar representa
la lucha "por el fuero". Las posi­
bilidades de capacidad ejecutiva
que en cambio vamos a aoalizar
de inmediato representan
la lucha "por el huevo". Y en definitiva,
la lucha por la "autonomía" sólo tiene sentido como premisa para
el logro de la "autogestión". Pues bien, esta última está en muy
grave situación.
Es imprescindible que una política de reanima­
ción
de loo municipios- españoles clave en este hijar a fondo las
espuelas, hasta sacarlos del letargo en que están sumidos (33).
La problemática que aquí se plantea es tao compleja como la
anterior en calidad y además mucho más en cantidad (34). Por
eso tenemos que forzar la selección de temas, sirviéndonos del
mismo
esque1'fUJ) seguido anteriormente. Así, pues, veremos de di­
lucidar los problemas que plantea genéricamente
la autogestión
municipal, en primer lugar; y a continuación, repasaremos los
mismos tres planos anteriormente diseñados:
el político-adminis­
trativo, el económico-fiscal y el jurídico-civil.
a) El municip,ia y su autogestión jurídica genérica.
Los tipos abstractos en que se puede esquematizar, de menos
a más, la capacidad municipal de autogestión jurídica, son:
1.0 Municipios en los que todas las funciones se ejercitan
mediante órganos de la administración territorial superior,
pro­
vincial o estatal.
del Instituto de Ciencias Sociales de la Diputación Provincial de Barcelo­
na", 1967 (9), 95 y sigs.
(33) Cfr. Martín BRUGAROLA, Familia, municipio, sindicato. Nuevo
sistema represen.tativo,
Eds. del Movimiento, Madrid1 1963, págs. 191 y sigs.
(34) Además de las obras de BucH y BRUGAROLA citadas en las dos
notas precedentes, cfr. André MAS'l', El contenido específico· del interés
municipal, "Revista del Instituto de Giendas Sociales de la Diputación
Provincial de Barcelona", 1967 (9), 125 y sigs.
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FJvfNCISCO PUY
2.0 Municipios en los que agentes y órganos propios ejecu·
tan la gestión de las propias competencias municipales.
3.0 Y municipios dentro de cuyo ámbito territorial sólo tie~
nen competencia sus propios agentes.
Como fácilmente puede apreciarse, esta última hipótesis sólo
es concehible para la situación histórico-sociológica del Estado­
Ciudad. Y,
al contrario, la primera fórmula marca la inflexión
de la
máxima pérdida de facultades autárquicas. Es, por consi­
guiente, la fórmula intermedia la única que puede defender una
posición realista que busque
la cooperación construp::iva entre el
municipfo y las comunidades territoriales más extensas. Pero por
eso mismo es la más difícil de establecer, ya que no se trata de
una solución ideal, sino de algo real.
En efecto, la dilucidación de cuáles deben ser las competencias
de cada comunidad política territorial escalonada
es un juego ar·
duo, en el que el municipio puede ver ·o alevosamente usurpadas,
o justamente reconocidas, sus naturales aspiraciones de autar­
quía (35). No es éste, pues, un terreno de principios teóricos, sino
más bien de combates cotidianos conducidos con criterios muy
pragmáiticos. Eso no obstante, trataremos de establecer aJ,gunos
criterios generales, a reserva de bajar, inmediatamente después,
a ejemplarizar en los dominios político, hacendístico y civilístico.
Dichos criterios generales se reducen a dos determinaciones: ~e
lo que, en abstracto, no impide, aunque prima fa~ie lo pueda pa­
r,ecer, la auíairquía municipal; y de ,lo que es¡pecialmente ila. favorece.
Estos criterios o principios básicos ptieden orientar la acción
política de reanimación gestora del municipio, sometiéndola a
dos condiciones razonables: •
J.• Se tiene que tratar de una lucha de reivindicaci6n y de
retracto frente a las comunidades territoriales superiores, pro­
vincia y Estado, de las facultades de gestión que las tales han
absorbido al municipio, unas veces con razón (por aplicación del
principio de subsidiariedad) y otras sin ella (por aplicación de
(35) Cfr. Raymond BERRURIER, Lm libertmle,s tnJli,fflcipales, VERBO
1967 Cti/56-57), 4Sl y sigs.
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EL MUNICIPIO Y LA ORGANIZACION JURIDICA
ideales revolucionarios enemigos de cualquier comunidad infra­
soberana).
2.ª Y se tiene que tratar de una lucha que devuelva al mu­
nicipio sus genuinas libertades (36) gestoras, dejando a
las otras
comunidades lo que
les corresponde por naturaleza. Esto es, sin revanchism,os.
De ambas condiciones se sigue, en primer lugar, que la autar­
quía gestora del municipio no excluye per se (37) :
1.io Ni su sujeción genérica a la administración central, es­
pecialmente a la administración de justicia, de defensa y de po­
licía. Así, por ejemplo, el
control de la legalidad de sus actua­
ciones.
2.0 Ni la transitoria asunción por la provincia o el Estado
de funciones municipales, debido a las exigencias crecientes de la planificación económica y de las aplicaciones tecnológicas a
gran -escala. Por ejemplo, la organización de una vacunación ma­
siva en caso de epidemia.
3.0 Ni la eventual carga al municipio de funciones estatales o
provinciales. Por ejemplo, el empadronamiento o el reclutamiento.
En contrapartida, y de acuerdo con las dos condiciones antes
enunciadas,
se sigue que el municipio debe reivindicair su auto­gesrión, en dos plainos g,eneroJes '(38) :
1.0 Ante todo, de puertas adentro, e:rigiendo comp,e'tenci,a y medios personal,es y reales para ejecutar, juzgar y sancionar las
normas por él mismo dictadas, puesto que quien legisla tiene que
tener
el poder de hacer cumplir lo legislado a sus propios súb­
ditos. Así, por ejemplo, debe cesar
el escándalo de los bandos
burlados y de las multas no ejecutivas.
(36) Cfr. Enrique CocH BEGUER, Las liberlades municip-ales, VERBO 1970 (9/84), 315 y sigs.
(37) Cfr. José Antonio GARC.ÍA'-TREVIJANo Fos, Tratado de derecho administrativo, t. 2, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1967, pág& 1008-1009.
(38) Cfr. Henri ,CHARLI~R, Error de confundir gobierno y admi"nistra­ción y necesidad social de resta,urar las corporacir.m--es y los demás orga­nismos -naturales, V~, 1967 (6/5-5), 361 y sigs.
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FRANCISCO FUY
2.º Y, de puertas afuera, exiigiendo el respeto a su propia
existencia y a los términos accidentales básicos en que la misma
plasma, como,
por ejemplo, el territorio, las personas, los bienes,
etcétera (39).
Esto es, tiene que tener cauces para actuar contra los
órganos de
la administración central, en todo cuanto éstos quieran
intentar contra su naturaleza cuantitativa, histórica, política, so­
cial
y cultural, tanto si actúan usando de potestad discrecional,
como si actúan ejerciendo potestad reglada (40).
En general, la Ley de Régimen Local, en sus artículos 101 y si­
guientes, reconoce
la personalidad jurídica del municipio, esta­
bleciendo sus competencias generales, así como las atribuciones de
las autoridades y funcionarios municipales, _en una proporción
-fruto de la decantación histórica y de la experiencia adminis­
trativa-aceptable en líneas generales.
La acción muni,;ipalista se ha de dirigir aquí, por ende, espe-
(39) El ataque más directo que por aquí han sufrido los mun1c1p1os
se ha derivado· de las 11alegrías" del centralismo, corrigiendo, alterando y
borrando los límites territoriales tradicionales con agregaciones de centros
urbanos, absorciones, selección
de núcleos para concentrar servicios Con
abso1uto desprecio de otros, etc. Eso se hizo primero alegando razones
estéticas
y sanitarias ; lueg·o razones laborales; más tarde razones econó­
micas (aprovechamiento del suelo urbano) ;
y ahora razones tecnológicas
de dotación de equipo colectivo adecuado a los núcleos de ·Población me­
diante una política
de selección de núcleos para la concentración de ser­
vicios.
Esta es, según mis noticias, la Unea que siguen los actuales tecnó­
cratas
de la Escuela Nacional de Administración Pública, del Instituto de
Estudios
de Administración Local, de la Comisión Interministerial de
Planes Provinciales, de la
Poneticia de Desarrollo Regional de la Comi­
saría del Plan de Desarrollo Económico y Social, etc. De su labor cabe
temer
que emerja una distribución geográfica municipal· que afecte revo­
lucionariamente a la vida nacional más aún de
lo que lo hizo Javier DE
BURGOS. Cfr., como estudio demostrativo de los disparates que por esta
vía
pueden surgir, lo que para ·otra época ha dicho Vicente FLóRJtZ DE
QUIÑONES TOME en su monografía Los pueblos agregados a un tlrmino
mufflcipal, Imprenta Católica, León, 1924.
(40) Cfr. Germán ALVAREZ DE $oroMAYOR, La revitalización del mu­
n,icipio, en Contribución al estudio de los cuer'pos intermedios, $.peiro,
Madrid, 1968, págs. 186-191.
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EL MUNICIPIO Y LA ORGANIZACION JURIDICA
cialmente a provocar el ejercicio de hecho, por los pueblos y sus
autoridades
y organismos, de unos derechos que la desidia está
convirtiendo lamentablemente
en letra muerta. La posibilidad le­
gal autogestora existe, como lo muestra el hecho de municipios
que
han realizado por su propia iniciativa verdaderos booms
económicos, industriales, turísticos, etc. Hay que tomar ejemplo
de estas comunidades y de sus dirigentes.
Contribuyamos, pues, a deshacer
el mito, cómodo a pueblos y
dirigentes abúlicos, de que no se hace nada porque no se puede.
No es verdad. Si el Estado prohibiera hacer a los municipios mu­
chas
c~sas, que de hecho no hacen, se alegaría contra él de un
gran desafuero ( 41 ). Y es que el peor enemigo d!e la autogestión
dé los municipios lo constituyen /,as ideologws socialistas, que han
intentado con tanto éxito hacer perder a nuestros hombres y pue­
blos el rudo hábito
de resolver por sí propios sus problemas, en
lugar
de limitarse a pedir al tutor o nodriza estala-! que se los
resuelva ( 42).
V alga lo dicho en líneas generales. Las pormenorizaciones
que siguen servirán de indicativo
de las metas que se puede pro­
poner
en cada sitio una acción r-eanimadora en este campo. Acción
que debe orientarse en un estrecho ligamen cooperativo entre los
propios municipios por aquello de que la unión hace la fuerza ( 43).
(41) Cfr. los alegatos de Vicente FLóR:S DE QmÑom;s en el volumen
Contribución al estudio de los cuerpos intermediio'S, Speiro, Madrid, 1968,
páginas 203 a 206.
( 42) "Es indispensable regresar paulatinamente, pero con absoluta de­
cisión y firmeza, de la actual situación de los mooicipios convertidos en
meras agencias políticas O administrativas del poder central, para confe­
rirles
el e11idado de sus propios asuntos, otorgándoles, cada vez, más auto­
nomía y fomentando, por todos los medios, 1a capacidad de inicia~iva y la
responsabilidad del vecindario". Germán ALVAREZ DE SO'!'OMAYOR, La re­
vitaliza.ci6n del municipio, en Contribución al estudio de lo-s cuerpos inter­
medios, Speiro, Madrid, 1968, pág. 193.
(43) Cfr. Luis MARQUÉS CARBÓ, Los hemanazgos de ciudades como
factor del progreso social, en el v'ol. Infarmación, educación, Instituto de
Ciencias
Sociales de la Diputación Provincial de Barcelona, 1967, pági­
nas 361 y sigs.
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FRANCISCO FUY
b) La am;togestión municipal en el dominio político-adminis­
trativo.
Las competencias de los municipios que señalan los artículos
101 y siguientes que acabamos de citar ofrecen en este plano una
casuística muy prolija, en
la que el tiempo nos veda entrar. El
esquema, lógicamente enjuiciado, está completo. Los municipios
pueden ejecutar, vigiliar y promover el cumplimiento de las orde­
nanzas y reglamentos propios, y, en cierta medida, juzgar y san­
cionar
las conductas ilícitas contra aquéllos. A pesar de. ello, y
como hemos dicho,
la opinión unánime acusa el hecho de que
nuestros municipios no funcionan en general de un modo decidido
y
eficaz. Ello se debe a la conctlrrencia de algunas causas jurí­
dicas (de las que no fo son no vamos a hablar), a cuya remoción
puede dirigirse la acción municipalista. Entre dichas causas po­
demos colacionar al menos las siguientes :
l.ª La falta de acciones procesales en los ciudadanos para
exigir el funcionamiento. Habrá que buscar la reconfiguración de
las dos instituciones tradicionales que proveían a ello: los
jwic1JOs
de residencia y los síndicos personeros, también llamados jurados
de la ciudad, defensores
de la ciudad, etc.
2.ª La excesiva maraña legal que los órganos gubernamen­
tales especializados
en servicios arrojan sobre el municipio ( 44).
3.ª Las anomalías ya señaladas sobre la representación mu­
nicipal en Cortes: en especial el mandato imperativo.
4.ª La injerencia excesiva _de los órganos provinciales, es­
pecialmente la permanente tutela del gobernador civil.
5.•
El falseamiento de la participación ciudadana y de la
democracia
orgánjca en la constitución de los órganos políticos
del municipio.
(44) Cfr. la intervención de Angel PoR'I'O A.Nroo en ContribUJéi6n al
estwdiio de los cuerpos intermedias, Speiro, Midrid, 1968, págs. 194-195.
También, Cirilo MAR.TÍN-RETORTILLO, El mwnicipio 1-Ural, Bos~ Barce­
lona, 1950, págs. 25 y sigs.
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EL MUNICIPIO Y LA ORGANIZACION JURIDICA
6.• Y, en especial, la falta de independencia del alcalde.
Este último problema es de especial urgencia. El actual asalto
de la tecnocracia a
este cuerpo intermedio anda propugnando ya
en Francia la sustitución del alcalde por un gestor, concebido como
un funcionario técnico estatal, hecho "en serie" por una escuela
de administración nacional y e~imulado por un escalafón en su
escalada al poder.
La realización de este proyecto constituiría nn
golpe gravísimo a la autarquía gestora del municipio. Y su po­
sibilidad
es tanto más probable cuanto que precisamente se va a
proclamar
lo contrario: que el gestor tiene que sustituir al alcalde
por razones de eficacia ... ( 45). Dios nos ayude a impedir este tiro
de gracia contra la autarquía municipal.
c)
La wutogestión mwnicipal en el dominio económica-fiscal.
Un municipio es tanto más autárquico cuanto más vive de
sus propios ingresos, cuanto más configura y administra sus pro­
pios presupuestos y cuanto más gasta. Y en la medida en que se
nutre de donativos graciosos, recibe presupuestos estandardizados,
gestiona mediante terceros y gasta menos, va perdiendo su autar­
quía. Cada uno de los aspectos señalados presenta diversos pro­
blemas. Por eso nos vamos a reducir ~ primer punto, el capítulo
de ingresos, que decide en gran parte los subsiguientes.
El municipio puede financiar sus propias actividades por seis
fórmulas de ingreso (46):
l.• La renta de su patrimonio.
2,• Los impuestos locales.
3.• Los empréstitos del mercado de capital.
4.ª Estab~eciendo recargos suplementarios sobre los impues­
tos de la hacienda central.
(45) Cfr. J. TRÉMOLJn' DE VrLI.ERS, Mwnicipios, r~giones y políti-ca
francesa, VERBÓ 1970 (9/87-88), 735 y sigs., espec. págs. 744 a 747. (46) Cfr. -Allan R PREST, Hacienda pública~ trad. &rique Fuentes
Quintana,
Gredos, Madrid, 1967, págs. 385-386.
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FRANCISCO FUY
S.• Compartiendo ingresos tributarios con la hacienda central.
6.• Y recibiendo subvenciones de la hacienda central.
Pues bien, el municipio ejerce plenamente su autarquía de
gestión económica cuando se financia por las tres primeras vías.
Cuando lo hace por las cuarta y quinta (y también por la terce­
ra, si sólo
se le permite el acceso al mercado oficial de capitales,
caso del Banco de Crédito
Local), el municipio declina en gran
medida su autogestión. En fin, la sexta vía, la de las subvencio­
nes, anula prácticamente la personalidad gestora
del municipio:
especialmente cuando vienen asignadas a la ejecución de una
obra en concreto, que es el caso normal.
Pues bien, el problema basilar que esta faceta de la autoges­
tión propone
se deriva del hecho gravísimo de que los municipios
tienden, cada vez más, a sobrevivir a costa de las subvenciones
estatales. El que después declinen la gestión de cobrar tributos,
se pongan cada vez más en manos de las comisiones de servicios
técnicos provinciales, etc., hasta
acabar administrando una mini­
hacienda,
~s sólo una consecuencia moral de lo anterior.
La gravedad entre nosotros del problema puede deducirse del
hecho de que en
países de alto grado de autarquía municipal,
como Inglaterra ( 47), la estadística acusa un incremento de los
ingreso~ por subvención, que es el doble del incremento de los
ingresos resultantes de las cinco restantes vías.
Nuestra
acción murnicipalista deberá tender, por ende, a com­
batir sistemáticamente
el recurso a la .subvención, la cual cons­
tituye una verdadera aliemu:ión, por la que el municipio se escla­
viza al amo estatal que paga.
Esto en lo negativo. Y ea lo posi­
tivo, a exigir el aumento del patrimmiio mtUnicipal, junto con
(47) Cfr. Allan R. PREST, Hacienda Pública, trad. Enrique Fuentes
Quinta.na, Gredos, Madrid. 1967, pág. 178, cuadro estadístico núm. 9 que
compara los ingresos corrientes de las haciendas locales del Reino Unido
en los años 1913/14 y 1~39. En el primer bienio los impuestos locales
montaron 82 millones de libras, y en el último 215: se multiplicaron por
2,6. En el primer bienio las subvenciones montaron 27 millones de libras,
y en el último 164: se multiplicaron por 6.
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EL MUNICIPIO Y LA ORGANIZACION JURIDICA
una administración económica que lo haga cada v,ez más .renta­
ble ( 48), así como a apoyar la imposición directa en lugar de la
indirecta que pone al mnnicipio a remolque del Estado.
Todo esto es
tanto más urgente entre nosotros cuanto que
los problemas de nuestros municipios han comenzado con el enor­
me latrocinio de la desamortización, y cuanto que nuestro actual
sistema tributario tiende a concentrar la cobranza de todos los
impues¡tos en las manos directas de la Hacienda central ( 49). Así
quedan los municipios en una s.ituación
tal que hasta sus propios
impuestos parecen subvenciones, puesto que de la misma arca vie­
nen físicamente unos y otras. No ignoramos que hay razones de
técnica, economía y eficacia que abonan dicha concentración. Pero
frente a ellas hay la razón de que el Estado necesita un munici­
pio
activo, y éste no podrá llegar a serlo mientras su hacienda esté
configurada
a imagen de kD de wn jubilado que cobra clases pasi­
vas. Así, pues, y en resumen, sea esta nuestra actitud: frente a la
subvención, la renta del prop•o patrimonio; y frente a la gestión
estatal del impuesto,
la imposición munici,pOJ/ directa, especialmen­
te sobre la propiedad rústica y urbana (50).
(48) Cfr. Antonio APARISI Y GUIJARRO, La propiedad de los muni­
cipfos., base de su libertad, en su Defensa de la ti·bertad, Rialp, Madrid, 1957, págs. 145 y s;gs.
(49) Como puede verse, por ejemplo, en la ley 41/1964 de reforma
del
sistema tributario; o en el artículo 17 del decreto 3.313/1966, por el que
se aprueba el texto refundido de la ley del_ impuesto s'obre actividades y
beneficios comerciales e industriales ; o
en el artículo 32 del decreto 1251/
1966 .por el que se aprueba el texto refundido de la contribución terri -
torial
urbana.
(50) Así, por ejemplo, en los Estados Unidas de América los ingresos
locales
por impuestos sobre la propiedad alcanzan un porcentaje del 45,8,
o sea prácticamente
la mitad de todos los resultantes de imposición ,~uni­
cipal. Cfr. James M. BuCHANAN, Hacienda pública, trad. Alfonso Rodríguez
Sáinz,
Editorial de Dereoho Financiero, Madrid, 1968, pág. 494, cua­dro 32-1.
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FRANCISCO PUY
d) La autogestwn ma,,túcipaJl en el dominio· del derecho priw,áo.
l?or fin, sobre el campo de actuación municipal en el dominio
del 'derecho privado
poco hay que decir. Al haber sido cuasi ce­
gado el ámbito local como fueute de derecho privado, según ex­
pusimos
más atrás, su actividad de gestión es nula para este te­
rreno.
La lZICción nvwnicipial.iista en este terreno se reduce fundamen­
talmente, por ende, a la señalada para el campo de la autarquía
legisladora, de la que
es subsidiaria. En general, sólo cabe una
función conservadora
de lo que queda: seguir ejercitando la cos­
tumbre
local, especialmente en lo referente a las competencias ju­
diciales que aún conservan algunas asambleas de vecinos (51).
5. La autodefensa jurídico-ideológica del municipio.
La necesidad de abreviar nos impide detenernos en los pro­
blemas que plantea la autarquía municipal en
la doctrina jurídi­
ca ampliamente entendida, o sea en la filosofía del derecho, en
las ciencias jurídicas y en las ideologías populares. Pero podemos
(51) "Pero estas presiones no han conseguido disolver lo que es de
orden -natural, la aldea, que subsiste, especialmente en todas las regiones
de montaña, con
la misma vitalidad, y subsiste porque se ajusta a los si­
gttientes
principios: ... 6.~ La facultad de la Asamblea de imposición de
penal-ida.des. Carece, para ello, de facultades desde hace siglo y medio ..
Sin embargo, todavia hoy las penas impuestas por la Asamblea se cum­
plen sin pretexto".
Vicente F'wREZ DF; QurÑONES, en Co11,1tribución a:l es­
tudio de los cuerpos inten-ne&ios, Speiro, Madrid, 1968, págs. 204-205.
Cfr. José Javier LóPEZ JACOISTE, Los principios generales en la codifica-ción
foral~ "Revista crítica de derecho inmobiliario", 1966 {42/454), 617 y sigs.;
Federico Augusto PERINI BEMBO, / Coni.rigli di Qu,a,rtiere: primi esperi­
menti di con.sultasfone democratiro permanente in alcune amnwnistrozioni
municipali italiane, en el vol. Socología de las relaciones públicas, Instituto
de Ciencias sociales de la Diputación Provincial de Barcelona, 1968, páginas
295 y sigs.
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EL MUNICIPIO Y LA OR.GANIZACION JUR.IDICA
aludir a algunos puntos básicos que sirvan de orientación sobre
lo que aquí anda mal y sobre lo que cabe bacer
para intentar
remediarlo.
En el nivel de las ciencias jilosófico-socúdes, el problema bá­
sico que pone en peligro la autarquía del municipio es el logro
mismo de una noción de lo que es el municipio, que no olvide
su condición de cuerpo social básico. Definiciones -inspiradas en
textos legales pugnan con otras deducidas de las decisiones ju­
diciales; y unas y otras discrepan con las puramente doctrinales,
,;egún que éstas últimas se apoyen ,en distinta proporción sobre
datos sociológicos,
económicos, políticos, históricos, geográficos,
o simplemente ideológicos1. Así es como se pone en duda. la nai­
turali,áa;d del municipio: error básico del que después derivan
todos
los que se pueden cometer al estudiarlo (52).
Esto tiene una repercusión y reflejo inmediatos en el ámbito
de
las ciencias jurídicas, especialmente en la que normalmente
engloba su estudio:
la ciencia rkl derecho administratimo. Es muy
difícil encontrar
una exposición genérica del derecho administra­
tivo español, que no plantee mal
a radice su visión del municipio.
A mi modo de ver, una causa que explica este hecho es que el de-
(5:2) Como ejemplo de concienzuda "demostración" de la carencia de naturalidad del municipio y de todas las aberraciones que de ahí se pueden
derivar, podemos citar la
monogra.fía de Femando Aun, La crisis del mu­nicipali.smo, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1966. Por cierto que el hecho de que esta institución haya podido auspiciar este
trabajo da ·motivos a sentir escalofríos pánicos si se piensa que este or­ganismo está realizando el anteproyecto de una nueva Ley de Administración Local. El Sr. Alb-i a,bre así su obra: "Resulta indudable que en el mo­
mento presente, ya bien adentrados en la segunda mitad del siglo xx, todas
las concepciones del municipalismo tradicional, toda su doctrina sobre la naturaleza y el contenido del municipio, ... han experimentado un profundo
quebranto al contacto con las realidades de nuestro tiempo, en forma tal
que se han desmoronado en bloque, y precisa, en gran parte, arrinconar­
las como inservibles": y como eso, 500 páginas. Dios quiera que tal no sea la postura de la institución ... Pero nos tememos que no, porque la tesis abunda en la literatura especializada. Por ejemplo, Rafael EN'tRirnA CUEs­'tA, Curso de derech_o ad,mi,nistrativo, vol. 1, 2.ª ed., Tecnos, Madrid, 1966, págs. 265-267.
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FRfiNCISCO PUY
recho administrativo, como objeto y como ciencia, es un producto
de la revolución francesa, cuya ideología rechazaba cualquier cuer­
po social interpuesto entre el individuo y el Estado. Esto supuesto,
sólo podía
"ver" un derecho administrativo: el estatal. Por ende,
la exposición de la legislación municipal entra en la cuadrícula
mental del estudioso con dos vicios :
1.0 Que la administración local queda reducida y desvalo­
rada a simple "apéndice"· o 1'parte" de la administración pú­
blica ( 53,).
2,IO Y que, ami así o por ello mismo, la ex.posición de la nor­
mativa municipal queda
"destrozada", "troceada", según los es ...
quemas abstractos de las divisiones pensadas para la administra­
ción central
(54).
¿ Qué tiene de extraño en consecuencia que, entre nosotros,
ni quien enseña ni quien aprende derecho administrativo saque
una idea clara sobre esa unidad entrañable que es la vida jurídico­
política ciudadana?
La autarquía municipal queda destrozada así,
lamentablemente, de un modo '1prejudicial". Pero si no estudia­
mos jurídicamente ningún municipio vivo, sino los restos flotan­
tes de su vivisección intelectual, o sea una cosa muerta,
¿ qué dis­
posición de ánimo habrá para asignar autarquías y libertades a
un difunto?
A esta desdichada situación sólo han hecbo frente hasta aho­
ra los histodoJdores ikl derecho. Ojalá que sepamos estimularles
en sus estudios, porque sólo ellos podrán impedir que acabemos
olvidando todos
lo qwa ha sido y debe ser -en lo sustancial, no
en las peculiaridades anecdóticas o
folklóricas-nuestro muni­
cipio
(55).
Y ojalá que los historiadores del derecho patrio y sus segui-
(53) Cfr. otra vez R.. ENTRENA CuEsTA, Curso de derecho adminis­
trativo, vol. 1, 2.ª ed., Tecnos, Madrid, 1966, pág. 254.
(54) Cfr. ahora J. A. GARCfA TREVIJANO Fos, Tratado de derecho ad­
miwistrativo, t. 2, Ed. Rev. de Derecho Privado, Madrid, 1967, pág. 984.
(55) Cfr. Laureano Dfu.z..CANSECO, Prólogo a V. FLÓREZ DE QUI­
ÑONES, Los pueblos agregados a un término municipial, Imprenta Cató­
lica, León, 1924, páginas IX a xv.
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EL MUNICIPIO Y LA ORGANIZACION JURIDICA
dores lleguen a poder neutralizar no sólo aquellos defectos de
las
ciencias normativas, sino también los de las ciencias iurídico­
políticas saciPlógicas. Pues también las llamadas "ciencias polí­
ticas" están echando su ácido corrosivo sobre
el municipio ( 56).
Estas, en efecto, son las que
-insensibles a los problemas mora­
les-quieren reducir nuestra visión del municipio a la fría arit­
mética de
la esrtadística. Mas, sobre esa base, una tecnocracia
amoral puede concluir tranquilamente
la destrucción física de los
entrañables municipios rurales
-patria de la mayoría de los espa­
ñoles que no han nacido en las modernas fábricas de gentes que
son los hospitales ciudadanos centralizados
(57)-, construyendo,
en
el oscuro anonimato de las comisiones de expertos, planes eco­
nómicos y proyectos
de leyes al margen de la realidad (58).
Todo esto debe orientar la .acción sobre la
opvnión pública,
tan desconocida en su íntima esencia cuantos más medios téc­
nicos se aplican insidiosamente a su prospección.
Volvamos a la realídad, que conoce mejor que los técnioos el
hombre corriente: y no me refiero al hombre de la carretera y
la calle, sino al
hom/Jre de la vereda, y del swrco. Formemos grupas
die estudio espontáneos, que sepan unir su amor a la tierra y la
(56) Cfr. Juan V Aµ$t DE GoY'l'ISOLO, Sociedad de nmras y derecho,
Taurus, Madrid, 1968, págs. 531 y sigs.
(57) Cfr. J. E. RoDÓ, La aldea y la ciudad, en su Cooi-iM de PM>Ds,
Cervantes, Valencia, 1'9-18, págs. 5-1 y sigs.; Juan VrLÁ VAI,ENTÍ & Horado
CAPEL, C@mpo y ciudad en, la geografía espa,ñola, Salvat-Alianza, Madrid,
1970. Cfr. mP,a, nota 20.
(58) Lo que la tecnocracia significa de peligro ¡,ara nuestros muni­
cipios, como para la vida política toda, resplandece claro
en el siguiente
juicio, emitido
en 1934 y que por eso reproducimos: "Con lo cual su crí­
tica
queda heaha; viene a representar un nuevo sistema de socialismo que
en la realidad y en la práctica acaba ·con la libertad individual". Así escri­
bía Joaquín Azpiazu después
de sintetizar brevemente a la tecnocracia.
Cfr. Joaquín
AzPIAZU, El Estado corporativo, 2.ª ed., Razón y Fe, Madrid,
1936, pág. 95. No es extraño que ahora se diga en Francia que "con la
aplicación de estas reformas se reunirán en Francia las c·ondiciones de un
fascismo
tecnocrático, a medio camino entre el de Muss'olini y el de Tito ... ".
Cfr. J. TR'ÉMOLE'I' DE VrLI,SRS, Municipios, reg-iones y política francesa,
VERBO 1970 (9/87-88), págs. 745-46.
513
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FRANCISCO PUY
aldea con la resolución de los problemas técnicos ( 59). Hagamos
de esos grupos voz potente que llegue al legislador a través de
los propios representantes municipales. Porque
si, en buena parte,
la ley
ha aplastado al municipio, hagamos que la ley contribuya
en la parte que le corresponde a reanimarlo (60).
Pero, sobre todo, formemos hombres de capacidad y concien­
cia municipalista.
Porque la autarquía que las leyes puedan con­
ceder a los
municipio.si, abriendo cauces a su autonomía, su auto­
gestión y su autodefensa, no resultará fructífera sino en propor­
ción a la comcfMtencú, de los propios habitantes de cada uno de
ellos para aprovecharlas (61).
Y hagamos todo esto con optimismo. Con el mismo optimismo
·realista a que apelé al comienzo de mis palabras, que ahora ra­
tifico para concluir. La ciudad de los hombres tendrá que acabar
siendo o bien la ciudad de Dios, o bien la ciudad del diablo (62).
¿ Nos resignaremos a no hacer cuanto esté en nuestras manos para
que advenga la buena alternativa?
(59) "Son necesarios grupos de estudio formados por personas con
afinidad de pre·ocupaciones sobre problemas municipales ... , que se reúnan
periódicamente para estudiar los principios, intercambiar experiencias, des­
cubrir posibilidades reales de transformar instituciones para conformarlas
según
el orden natural y con un sentido más -cristiano". Cfr. Jean BEAU­
coUDRAY, Cómo revitalizar los cuerpos interme&ias, en Contribución al
estudio de los cuerpos intermedios, Speiro, Madrid, 1'968, pág. 183.
(60) Cfr. Cirilo MARTÍN-REroRTILLO, El municipio rwral, Bosch, Bar­
celona, 1950, pág. 4.
(61) Cfr. Rafael GAMBRA, intervención en Contribución al estudfo de
'los cuerpos interniedios, Speiro, Madrid, 1968, pág. 197.
(62) Cfr. Charles JOURNET, Las tres ciudades: la de Dios, la del hom,­
bre y la del diablo, "Orbis Catholicus", 1958 (2/J), 45 y sigs. Gerhard
L~or.:z, EJ orden socia;l, estatal y de las asociaciones, "Revista del Ins­
tituto de Ciencias
Sociales de
la Diputación Provincial de Barcelona",
1964 (4), 207 y sigs.; Bernardino MONTEJANo, Sacralicemcs la ciudad, "Uni­
versitas. Revista de la Pontificia Universidad Católica Argentina", 1968
(2/8), 54 y sigs.; F. RIVERA PASroR, La cút,lad del día frente a la cwdad
de la noche, en suis Doctrinas del derecho y del Estado, Victoriano S:uárez,
Madrid,
1910, págs. 183 y sigs.
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