La organización municipal

LA ORG-ANIZACION MUNICIPAL
POR
M. C. ROVIIL
En España, tras una abundante legislación acerca del Municipio,
nos enoontramos ahora ante
un proyecto de ley por el que se aprue­
ban las Bases del Estatuta del Régimen Local. Este proyecto, remiti­
do
por el Consejo de Ministros a la Presidencia de las Cortes, nece­
sita,
para convertirse en ley, ser aprobado por el Pleno de las Cortes.
Conozco
el texta de dicho proyecta por la publicación que del mismo
hizo el Boletín de las Cortes Españolas, núm. 1.351, de 31 de mayo de
197
4. Es mi intención comentar algunos de los puntas más llamativos
de este
proyecta.
m concepta de Municipio y sus funciones está tan suficientemente
elaborado
en su vertiente histórica y doettinal para que no tenga que
ocuparme de él.
Es casi unánime la doettina, tanto en España como
en otros países (1), al afirmar que las organizaciones jurídico-locales
tienen qru, formularse de modo que se revitalice esta institución tan
maltratada en los últimos ciento cincuenta años.
En lo que respecta a nuestro país, la organi>ación del municipio
de Aragón
no fue igual a la de un municipio de Castilla, como tam­
poco fue igual la regulación de un municipio burgués que la de un
municipio rural; sin embargo, hay en ellos unas notas comunes por
las que, a primera vista, podemos decir que estamos ante una orga­
nización jurídica destinada a desempeñar funciones propias
en or­
den a: regulación de la convivencia; satisfacción de
intereses eco­
nómicos
y políticos; determinación de unos límites territariales; de-
(1) La base doctrinal del presente comentario puede encontrarse en el
vol. El
municipio en la organización de la 1oriedad, Speiro, Madrid, 1971,
y en Contriburión al estudio de los cuerpos intermedios, Speiro, Madrid, 1968.
Dejando de lado las publicaciones específicamente dedicadas al estudio del
municipio son dos
las publicaciones periódicas en las que este _tema se toca
con gran frecuencia: la Revista «Verbo» y la «Revista del Instituto de Cien­
cias Sociales» (Diputación Provincial de
Barcelona.).
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signación de unos representantes de la comunidad; y relación de estas
instituciones con otras, con .organizaciones de mayor o menor grado
o con organizaciones dedicadas á · otras finalidades.
Lo importante es que la regulación de cada municipio fue pecu­
liar y no cabe decir que el municipio de Logroño tenía la misma re­
gulación:
que otros de la Rioja, o que el fuero de Sevilla es igual al
de Toledo. Materialmente el aserto es cierro, pero formalmente, no,
ya
que la individualidad viene dada porque es cada grupo de hom­
bres
el que determina sus leyes municipales, las fija y las cumple,
acogiendo
para ello disposiciones emanadas de sus propios habitan­
tes, o disposiciones ·que con vigencia en otros territorios pueden serles
útiles.
Y para
determinar esta peculiaridad no hay sino un camino:
declarar la autonomía y /o reconocerla jurídicamente en aras a la
seguridad de las interrelaciones
humanas.
iln suma, la reg,rl,,ción jurídica del municipio puede producirse,
como ha
sefialado F. PUY, por cuatro sistemas: a) el Estado dicta una
ley general
y uniforme a la que tienen que someterse todos los mu­
nicipios para su vida jurídica;
b) el Estado dicta una ley _de bases
general, dejando paso para
que en cadá municipio se pueda producir
una aurorregulación;
e) el Estado y el municipio conciertan una re­
gulación,
carta o fuero; d) el municipio dicta su propio derecho con
toda
libertad, ateniéndose a las normas generales del ordenamiento
jurídico general (2).
El sistema usual
en el ordenamiento histórico español ha sido el
tercero, siempre que
entend'llllOs el término "Estado" en el sentido
amplio del "antiguo régimen". Pero
¿cuál de estos cuatro sistemas
ha sido el utilizado por la ley de bases que ahora discutimos?
Por otra
parte, la autonomía jurídica que debe pretenderse tiene
que manifestarse en aspectOs concretas, de los cuales, creo, tienen
importancia la aurogestión política y la aurogestión económica. Esto
no significa, de modo alguno, aislacionismo frente a otras comunida­
des sociales, políticas
o económicas, ni frente al Estado. Entonces cabe
(2) F. Puy. El municipio y la orianización iurJdica, en: El municipio
en la organizaci6n de la .rociedml, cit., especialmente, págs. 96 a 99.
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preguntarse, ¿se reconoce autonomía a la gestión política y a la
gestión económica en el
actual proyecto?
Establecidas así las ideas que me
guían en este comentario, la pre­
gunta genérica a la que trato de dar respuesta es la siguiente: ¿son
adecuadas
las Bases del Estatuto de Régimen Local para que sobre
ellas
. pueda darse un rexto articulado?
Comencemos a exponer
el análisis que conduzca a responder a
las preguntas esbozadas.
Sistema de regula,:ión jurídwa.
En el apartado II de· la introducción al proyecto de Ley de Bases
de Régimen Local de 1972 (3) se decía taírativamente: "las estruc­
turas locales no pueden seguir rigiéndose, al menos en los términos
absolutos hasta ahora conocidos,
por el principio de uniformidad".
Frente a esta afirmación
tan clara, la Ley de .Bases que nos ocupa
en el apartado IV de la introducción
es mucho menos precisa, pero
sostiene la misma idea; dice: "Las entidades locales pueden conce­
birse con un criterio. uniformista o no
... Este (primer) criterio está
prácticamente abandonado en el mundo acrual
y también sucede lo
mismo con el de absoluta variedad.
Por ello, la tendencia es a esta­
blecer unos principios de uniformidad con reconocimiento de pecu­
liaridades concretas". También reconoce el último párrafo de
este
apartado IV "la posibilidad de que los municipios puedan dotarse
de un régimen peculiar por razones
específicas (régimen de carta) y
la posibilidad de constituir mancomunidades o agrupaciones de de­
terminados servicios". -
Ahora bien, hay que mirru: cómo estos principios se plasman en
las bases. El apartado 4.0 de la Base l.' dice: Los municipios y las
provincias.,. gozan de personalidad jurídica y plena capacidad para
el cumplimiento de su pluralidad de fines. Su posición en el ordena­
miento y su
actuación se inspiran en los principios de descentraliza­
ción y autonomía dentro de
los límites de la Ley. Estos términos son
preciosos;
hay personalidad de obrar, no como una autorización del
(3) Boletfn de las Cortes Espaflolas, n,Q 1.178 de. 19 de enero de 1972,
págs. 28705 y sigs.
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poder central, sino por propio derecho, y, posibilidad de ejercer una
gestión sobre
la que no cabe fiscalización, sino por responsabilidad
judicial, como
ocwre con otros sujetos de derecho. Pero hay un Jí.
mite que puede llegar a dejar sin valor la independencia de ese ente
jurídico, y
es la frase: "dentro de los límites de la ley". ¿Qué es lo
que hay que entender en esta frase?; puede ser, bien dentro de los
límites de la propia Ley de Bases, o bien dentro de los límites del
ordenamiento jurídico.
Si la respuesta es, límites del ordenamiento
jurídico, no hay nada que decir, es correcto, pero si ha de entenderse
límites de esta Ley, no, porque por su base corrarfamos toda auto­
nomía futura.
Para que los términos municipales ( 4) puedan alterarse precisan
un expediente que resolverá el Consejo de Ministros, a no ser que
exista alguna oposición entre los municipios afectados, en
cuyo caso
será preciso dictamen (nada dice la Base si ha de ser favorable o no)
del Consejo
de Estado (5). Frente a esto encontramos el número 4.0
de la Base 3.' con unas precisiones que reproduzco: "Se estimulará
la incorporación, fusión y agregación de municipios y se preverán
los supuestos en que pued,m llevarse a cabo de oficio por el Go­
bierno". Pero aún más, también el Consejo de Ministros podrá obli­
gar (6) al establecimiento de mancomunidades y agrupaciones mu­
nicipales con determinadas finalidades (7).
Estos ejemplos aludidos creo dejan muy en entredicho el deseo
de una descentralización y de una autonomía; aunque en el mejor
de los casos se considere que esta posibilidad de actuación del Con­
sejo
de Ministros se efectúa sólo por vía de alzada, creo que en este
sentido no puede admitirse que se cumplan los dos puntos directivos
contenidos en
la Base l.'.
A pesar de lo dicho, se establecen en la ley tres sisteroas que
escapan, según parece, a
la uniformidad: el de las entidades munici-
(4) Base 3,ª, n.2 1.2: «La totalidad del territorio nacional se divide en
términos municipales. Cada término municipal constituirá, en lo posible, un
todo continuo».
(5) Números 2.2 y 3.2 de la Base 3/.
( 6) Las cursivas son mías.
(7) Base 12,'.
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pales metropolitanas (Base 9.'), el de los municipios con población
menor a 5.000 habitantes (Base 10') y los específicos
regúnenes mu­
nicipales especiales
(Base 11.') (8).
Los dos regúnenes primeros se hacen con arreglo a la ley general,
mientras
que el tercero puede hacerse con arreglo a carra pactada,
aunque no podrán dejar de cumplir la ley general en la forma de
designar Alcalde
y Concejales (9) (núm. 2 de la misma Base 11.'), es
decir, el régimen
peculiar sólo afecta al aspecto orgánico-funcional o
económico.
Creo que
de los casos aducidos no es exagerado sostener que, a
pesar de lo dicho en la ley, el sistema seguido no es otro que el de
que el
Estado dicta una ley general y uniforme a la que tienen que
someterse todos los municipios
para su vida jurídica. Pero aún más,
el propio proyecto podría abrir cauce para la descentralización y vemos
que,
en última instancia, es el propio Gobierno el que dice lo . que
quiere acerca de algo ran extraordinariamente importante
para la
vida municipal como es fijar la territori.alidad municipal.
Hay algo sintomático acerca de esra descentralización. La iutro­
ducción dice en su número III que "se suprime
la utilización del tér­
mino "tutela", con su sentido peyorativo, por estimar que las En­
tidades Locales han alcanzado mayoría de edad y suficiente madurez".
Esto es cierto; el término "tutela" no se utiliza ni una sola vez en
(8) Esta Base 11/' tiene que ser _puesta en relación con la. disposición
final segunda en
1a que se establece: 1.º) Respetar íntegramente el régimen
de la provincia de Navarra; 2.2) Limitar la aplicación de la ley en Alava a
~untos que no se refieran a aspectos económicos y administrativos; 3.2) res­
petar el sistema del archipiélago Canario y la especialidad éconómico-admi­
nistrativa de C-euta y Melilla; y 4.2) admitir la posibilidad de que .se acuerde
para Baleares .una organización acorde con su carácter-insular.
· En cuanto al sistema a seguir con los Municipios de Madrid y Barcelona,
¡l.demás de lo estableddo en la Base 5/ n.2 4.2, hay que tener en cuenta la
disposición transitoria segunda según la cual el gobierno deberá adaptar a los
principios de esta ley los
regímenes especiales de que diSfrutan. Esto creo
puede llegar a
significar la supresión de _su régimen especial.
(9) Aquí hay que señ9:W otra excepción: la designación de alcalde en
los Municipios de Madrid y Barcelona la reafü:a di:tectameD.te el Jefe del
Estado.
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el proyecro, pero ¿la supresión de este término significa que se su­
prima
la tutela? Dejaré este interrogante abierto para más adelante,
no sin hacer constar lo poco feliz del razonamiento por el que dicen
se suprime
la tutela. Decir que han alcanzado mayoría de edad y ma­
dur~ muoicipios -como tantos en nuestro país-con más de mil
años
de existencia y uoa organización interna cuasi perfecta es desco­
nocer
la historia de la organización municipal espalíola. Ahora, des­
pués
de uoos años · de centtalización se intenta volver al antiguo
sistema
de descentralización cuando, dejando de lado las "entidades
locales menores" en las que contra legem existe aún descentralización,
y el régimen navarro que es autónomo, se ha intentado por parte
del Gobierno hacer perder todo espíritu descentralizador.
La autonomía munkipaJ.
Que la autonomía muoicipal es principio que proclama este pro­
yecta está claro; pero ahora necesitamos saber si esta autonomía es
sólo un deseo o está perfectamente reconocida y regulada. Adelante,
mos que éste es un problema complejo, no sólo porque la solución
al mismo que
da el proyecto es poco clara, sino porqne el mismo
concepto
de autonomía en abstracto, puede ser considerado positivo o
negativo; habría
que considerar autonomía frente a qué y autonomía
para qué. Cuestiones ambas qne escapan del marco del comentátio al
proyecto que estamos haciendo. Voy a exponer únicamente alguoos
ejemplos
de cómo se reconoce o no se reconoce la autonomía, pri­
mero
dentro del propio municipio y luego en la relación del munici­
pio con
otras entidades.
1)
Autonomla del municipio. Sólo voy a ocuparme de la auto­
gesti6n política y
de la autogestión económica, porque son los pun­
tos en los que más incide el proyecto, aparte de la consideración ex­
puesta anteriormente.
a) Autogestión política. Existe autonomía en cuanto a la desig­
nación
de Alcalde ( con la excepción de Madrid y Barcelona, como
ya hemos visto). Según
el número 1.0 de la Base 5.' el Alcalde es ele-
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gido por el respectivo Ayuntamiento (10), bien entre los miembros
de la propia Corporación, bien entre elecrores que tengan capacidad
para ser Concejales y
tengan, además, arralgo en la localidad. Por
tanto, en la designación de Alcalde hay autonomía y más aún, descen­
traliz;ición, ya que sólo en determinados casos el Alcalde será De­
legado del Gobierno (11).
La autonomía es más problemática en cuanto a los Concejales.
Es cierto que para su designación se. siguen cauces democráticos, se
sigue el sistema
actual pero más perfeccionado (12), pero en cuanto
a
la actividad a desarrollar por los concejales como representantes de
los cuerpos
elecrorales, está muy limitada. La eficacia de su gestión
encuentra
un dique en el cuerpo de funcionarios del Ayuntamiento;
se
quita a los concejales, con respecto a la reglamentación actual, ges­
tión
directa en comisiones concretas, ya que se da a los funcionarios
no sólo responsabilidad
administrativa, sino también responsabilidad
polltica. Ahora bien, hay
que tener en cuenta, en este sentido, que la
autonomía a que nos referirnos estlÍ dirigida, más que a la indepen­
dencia de la autoridad
estatal, a la posibilidad de que la gestión mu­
nicipal se realice teniendo en cuenta la democratización en la gestión.
Queda
claro que con respecto a la designación de Concejales hay
autonomía y puede
afirmarse que con respecro a la designación de
funcionarios de Administración Local también hay autonomía, ya
que el proyecto, con las cautelas no,:males, pretende establecer un
{10) El Ayuntamiento expressis verbis no se define en el proyecto. Si­
guiendo la Base 4l' debe considerarse Ayuntamiento la unión de la Corpo­
ración
Municipal y la Comisión Administrativa presididas por el Alcalde
para el gobierno y _administración de la entidad municipal.
( 11) Ya. hice referencia a la designación de los Alcaldes de Madrid y
Barcelona, pero, además, hay una excepción en la designación de Presidentes
de mancomunidades municipales, como después veremos. El proyecto contempla
la posibilidad de que en determina.dos casos el Alcalde sea Delegado del
Gobierno, en el n.9 3.9 de la Base 5.!.
(12) En este sentido es útil recordar que para las elecciones munici­
pales
de Concejales se mantiene _vigente una regulación jurídica compleja
repartida
en buen número de disposiciones .
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M, C. ROVIRA
cuerpo · de funcionarios administrativos que, · aun sometidos a las
normas generales
de los funaonarios civiles, tengan una vinculación,
una relación
directa con la Administración Local (13). Lo que dudo
es que la gestión municipal se efectúe teniendo en cuenta la opinión
de los gobernados. Si bien esto puede realizarse ya que los conce­
jales son elegidos por los tercios correspondientes, queda limitado en
cuanto a los funcionarios, porque éstos sólo aportan su propia opi­
nión,
y es obvio que en la composición del Ayuntamiento es muy
fácil conseguir que
exista un número de funcionarios mayor al de
Concejales.
Además de esto, como los funcionarios tienen bajo su control
directo las gestiones
más inmediatas de la administración y la puesta
en marcha de acuerdos, aunan en manos
de la Comisión Administrativa
del Ayuntamiento una posibilidad de actuación muy superior a
la
que puede tener la propia Corporación municipal, si es que no la
anulan,
cosa que veo bastante fácil de realizar.
Por ello, sostengo que aullque existe autonomía frente al Estado
en estos ejemplos, Jo que no existe es garantía para los habitantes del
Municipio de que se va a realizar por el Ayuntamiento una política
predeterminada.
En resumen, no hay democratización en la toma de
decisiones.
Una limitación, proveniente del Estado, en Jo que respecta a la
autonomía,
se encuentra en la posibilidad de que el Gobierno, a pro­
puesta del
Ministro de la Gobernación, pueda acordar la disolución
de la Corporación municipal. Esta limitación, que en principio pa­
rece 1'll20nable, debe mirarse con -la debida cautela, ya que no puede
dejarse a la gestión
política de un gobierno determinado que di­
suelva una Corporación.
Será preciso que se establezcan más neta­
mente
los motivos por los que se puede acordar la disolución (14).
En el mismo sentido, toda la Base 42 presenta una declaración del
Gobierno para poder inmiscuirse en
la gestión municipal. Es de des-
( 13) Manifiesto mis dudas acerca de que se lleve a efecto. Serán los
funcionarios los que no querrán ser vinculados a una administración local
concreta.
( 14) Esta limitación está en el n.Q 9,2 de la Base 42.
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tacar el poder concedido al -Gobernador Civil para ejercer una serie
de controles; el
más importante -es -el de suspender todo acuerdo de
la Corporación municipal que considere contrario al orden público,
constituya delito, o infrinja
manifiestamente el· ordenamiento ju­
rídico
.. Es decir, deja el proyecto en poder de los Gobernadores una
enotrne facultad
discreciónal, ya que él será quien 'dictamine si exis­
ten
Ias· causas aludidas.
Esta determinación del
proyecto reconocida en el núm. 7 .º de la
Base 42 tiene el mismo peligro de las reseñadas lineas más atriba: si
la autoridad que ejerce el
Gobernalior se adecúa a criterios óbjetivos
es perfectamente correcta la limitación, pero si se fija por criterios
de coyuntura politica
es origen de nepotismo aunque se salve, como
hace
el proyecto, con la obligación de trasladar a la Sala de lo Con­
tencioso-Administrativo de la correspondiente Audiencia
el auto sus­
pendido. Sin embargo, para la disolución de la Corporación acordada
en Consejo de Ministros, el proyecto ·no arbitra ningún procedimien­
to judicial.
b) Autogestión económica. Aunque . este es un tema en el que
los especialistas podrían exponer aspectos m~ concretos, presupone
la autonomía. En efecto, el proyecto establece una· serie de impues­
tos que pueden ser recaudados por el municipio
y exclusivamente
por
él. De la Base 19 a la Base 36 se expone el concepto, contenido
y límites de las Haciendas
Locales. Se establecen diez partidas por
las
que tienen que ser recaudados los ingresos de las Haciendas Lo­
cales.
De estas partidas merece especial consideración la imposición
local autónoma que fija siete impuestos: residencia, solares, radica­
ción de establecimientos, circulación de vehículos, incremento sobre
el valor de
los terrenos, gastos suntuarios y publicidad. La única sal­
vedad a la que cabe hacer referencia es que prácticamente no se fija
ningún concepto nuevo a los ingresos que actualmente tiene el Mu­
nicipio bajo la etiqueta de exacciones municipales,
y me pregunto:
¿es posible que un Ayuntamiento mediano pueda subsistir con estos
ingresos? ¿no se pretenderá que siempre tenga que estar supeditado
el Municipio a la participación en los impuestos estatales?
De la valoración positiva a una autonomía económica se escapan
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M, C. ROVIRA
dos puntos que creo atentatorios para esta autonomía; uno, los re­
cursos jurídicos a la gestión financiera; otro, la delegación del Tri­
bunal de
Cuentas del Reino.
Dice el
núm. 5.0 de la Base 35: "Compete también a las Corpo­
raciones Locales la adopci6n de acuerdos sobre imposici6n y orde­
nación de exacciones. Las reclamaciones que contra ellas puedan
producirse serán resueltas, previo informe de los 6rganos competen­
tes del Ministerio de la Gobernación, por los que Jo sean del Minis­
terio
de Hacienda". Es decir, la vía administrativa tiene que seguit
su curso ante la Administración Central y me pregunto: para con­
servar
adecuadamente la autonomía ¿no sería más adecuado que estas
reclamaciones, una
vez acabada la vía administrativa Jocal, fueran
directamente
al Contencioso-Administrativo?
Por otra parte, la Base 36 en su núm. l.º dice: "La aprobación
previa de las cuentas de los presupuestos locales corresponderá a las
respectivas Corporaciones. El examen, r se llevará a cabo, por delegación del Tribunal de Cuentas del Reino,
por los organismos correspondientes del Ministerio de la Gober­
naci6n
que actualroente lo realizan". Es correcto que el Tribunal de
Cuentas del Reino realice el examen, censura y fallo de los presu­
puestos,
pero ¿por qué el Tribunal de Cuentas tiene que delegar esta
función precis•roenro en un órgano de la Administración Central?
Con estos datos ya se puede dar respuesta al interrogante que
antes dejé
abierto sobre si hay o no tutela de la Administración
Central en la Local. Creo que hay una tutela
real en materia política
y en materia económica.
En materia política porque el Gobernador
Civil tiene amplias facultades en el gobierno local.
En materia eco­
nomica los dos ejemplos ahora aducidos dan fe de esta tutela. Bl
hecho de que se tenga que acudir a la Administración Central y la
delegación que por ley hace
el Tribunal de Cuentas del Reino repre­
sentan una auténtica tutela, no se permite una completa autonomía
a la vida local (15 ).
2) Relación del Municipio con otras entidades. Voy a describir
(1') Esta apreciación no se opone· a. lo manifestado en la Base 42,
n.2 3.Q, que dice: « ... tales autorizaciones o aprobaciones (por parte del Es­
tado) ... se limitarán a los aspectos técnicos y de legalidad de acuerdos».
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LA ORGANIZACION MUNICIPAL
la cuestión en tres vertientes. Una intermunicipal, otra de la relación
entre el Municipio y la Diputación, y la tercera la de Municipio­
Estado.
a) Relaciones intermunicipales. Antes de entrar en esta cuestión
quisiera hacer una
breve referencia al núm. S.º de la Base l.'. Dice:
"Integran también la Administración
Local las entidades Locales me­
nores y demás entes públicos no territoriales de
carácter local reco­
nocidos como tales
en la presente ley". No quiero entrar en el pro­
blema de las entidades locales menores
ni en lo que la ley establece
en la Base 10.' dedicada al régimen
de los Municipios con población
inferior
a S .000 habitantes. Pero tengo que hacer constar que estaS
entidades locales menores son prácticamente inexistentes para el
proyecto.
La regulación legal de las aldeas sigue desconociéndose, lo
mismo que ha ido
ocurriendo con las leyes anteriores, y contra esto
no cabe la argumentación
de que eí campo se está despoblando y
que cada
día hay menos aldeas; a los que como yo hemos estado .vin­
culados a las aldeas se nos hace difícil aceprar la posición del pro­
yecto y,
por otro lado, se nos hace difícil comprender cótno puede
aplicarse este proyecto en un territorio como Galicia, que tiene gran
número de Ayuntamientos sin capitalidad municipal y cuya agrupa­
ción dista mucho de ser la
que refleja este proyecto. Se olvida la
división realista de lugares,
parroquias. y comarcas, que es la que
verdaderamente puede solucionar el conjunto de problemas que afee-.
tan a un sistema de vida y de asentamiento.
Con
tristeza hemos de constatar que para el sistema centralizador
y
tecnoct,l.tico tratar de ver los problemas que afectan a una masa de
población, que no por ser menor es menos importante en la com­
posición de la
nación, el sistema que aún hoy tiene vigencia queda
olvidado. Tengo la
seguridad de que frente a .estaS disposiciones los
lugares
y las aldeas seguirán perviviendo aun frente a la regulación
legal general, lo mistno
que han pervivido con regulaciones legales
tan adversas como las que hasta ahora hetnos tenido y ello porque
lugares y aldeas son producto
de la voluntad de sus habitantes y de
los medios de vida de los que
. se sustentan.
En las relaciones intermunicipales hay dos cuestiones que tocar:
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M.C. ROVIRA
las manromunidades municipales y las entidades municipales metro­
politanas.
Las manromunidades murucipales están reguladas en la Base 12.',
que dice:
"Los municipios podrán manromunarse entre sí y ron las
Diputaciones Provinciales respectivas para el desarrollo de obras y
servicios
determinados propios de su comperencia peculiar. El Con­
sejo de
MinisttOs podrá imponer la agrupación for20sa de munici­
pios con la misma finalidad'".
Es correcta esta afirmación del pro­
yecto, se abre una puerta para la cooperación de municipios
ron
finalidades concretas y esto es un dato para la autonomía municipal,
pero entonces
¿cómo hay que entender que el Consejo de MinisttOS
pueda obligar a la agrupación?, ¿bajo qué supuestos?, ¿qué garantías
se da a los municipios para que una vez llevado a cabo esto por el
Gobierno no se van a ir sacando de la actividad propia de cada mu­
nicipio parcelas que hagan aparecer
un municipio s61o de nombre?
Contra esta posibilidad . manifiesto una cautela. Por ottO lado, es un
camino que puede llevar a que
las municipios poderosos se hagan de
hecho con la gestión de los municipios menos fuertes hasta produ­
cirse la absorción
de los mismos (muchas veces no querida por los
propios
habitantes, romo he tenido. ocasión de romprobar).
La Base 9.' está dedicada a las entidades municipales metropolita­
nas.
Su regulación escapa a las directrices generales del proyecto y no
está muy
clara. Estas entidades tendrán un presidente que se nom­
brará de
entre los Alcaldes de los municipios mancomunados (por un
Decreto) (16), un Consejo mett0politano y una Comisión administra­
tiva, además de un territorio que fijará el gobierno. Como vernos,
aquí la autonomía está ausente.
Ott0 problema a exponer es el establecido en el núm. 4.0 de la
Base 7.' y que dice: "Cuando se creen nuevas ciudades
en ejecución
de planes aprobados, el Consejo
de Ministros podrá transferir tran­
sitoriamente las competencias municipales que guarden relación ron
las mismas a Comisiones Gestoras que se establezcan con este objeto".
Esta
es otra excepción a la autonomfa y a la descentralización, aparte
(16) Vid. nota supra 11. ·1a 'designación es auténticamente autoritaria
sin dejar paso a fa democratizad6n -de la · designación.
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LA ORGANIZACION MUNICIPAL
de que deja un amplio cauce para que el Gobierno, cuando lo crea
oportuno, desglose de
un territorio una parte para hacer otra creación.
b) Relación Municipio-Provincia.
La Organización Provincial
está tratada
en el proyecto por las Bases 13 a 18, ambas incluidas.
La
organización, gestión y atribuciones que el proyecto establece
están en paralelismo aunque a un nivel territorial mayor que las
establecidas
para la Administración Local y, en este sentido, creo que
la directriz merece
una valoración positiva, hay valoración · negativa
en el mismo sentido que
la he señalado para la Administración Local,
con una excepción. Si bien he manifestado alguna duda sobre las
mancomunidades municipales,
no la manifiesto con respecto a las
mancomunidades provinciales
por la siguiente razón.
En este proyecto
no aparece contemplada la figura de la organi­
zación regional
La región es desconocida y hay que tener en cuenta
que si bien la provincia es una creación arbitraria, o mejor
dicho, una
creación sobre el papel, que con el transcurso del tiempo ha llegado
a tener
alguna eficacia que sería difícil romper, la región, entendida
como núcleo geográfico-económico-cultutal,
por mucho que se la ha
querido hacer desaparecer, continúa teniendo una efectividad real
enorme. Recordemos Cataluña,
Navarra, Galicia, el valle del Guadal0
quivir, etc. Así, la posibilidad que hace el proyecto de establecer
mancomunidades provinciales puede ser el único cauce
para reco­
nocer
en sede jurídica lo que el proyecto no contempla: la región.
Por ello, pese a
las prevenciones que razonablemente hay que
tener al contemplar esta figura y como
mal menor, considero que
debe aceptarse. Pero, repito, esto mirado a la inversa es una crítica al
proyecto por no contemplar la figura de este ente territorial. En este
sentido
es en el que acepto la Base 18 en su núm. 1.0 y sugerirla que
en el núm. 2.0 de la misma liase se sustituyera el término "mancomu­
nidades provinciales" por el de "Junta Regional" o "Consejo Regio­
nal", ambos con amplia tradición histórica en nuestra patria.
e) Relación Municipio-Estado.
Está contemplada esta relación
principalmente
en las Bases 41, 42, 46 y 47. Creo que no merecen,
después de lo dicho hasta
ahora, un comentario más eXtenSO. Es
normal, adecuado y correcto que el Estado se sitúe sobre las entidades
locales
y sobre los demás entes territoriales; es la demarcación te-
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M.C. ROVIRA
rritorial inayor dentro de la nación, pero me parece demasiado am­
plia la función
de tutela que el Gobierno, como la Administración
del Estado, ejerce. En este sentido debería dejarse un cauce más
amplio para la autogestión interna de los municipios extrayendo fa­
cultades de entre las que ahora ejerce el Estado.
Y me limito simplemente a exponer esta constatación porque la
tesis
que sobre este punto mantengo necesitaría para su exposición
un marco mucho más amplio que el comentario al proyecto que
ahora hago.
He tratado de responder a las preguntas que al inicio formulaba
y creo que
es momento de responder a la pregunta genérica que fue
motor de este análisis y
que formulé así: ¿Son adecuadas las bases
del Estatuto de Régimen
Local para que sobre ellas pueda dictarse
un texto articulado? (17).
Desde luego,
parece posible afirmar que en el presente año no
se promulgará el
texto articulado de la ley. En el momento que es­
cribo estas lineas aún no se ha ocupado del proyecto la Comisión de
Cortes correspondiente. Pero esta es una cuestión menor.
Para que sobre esta
Ley de Bases pueda hacerse un texto articu­
lado sería necesario dilucidar antes las
muchas cuestiones que deja
abiertas el proyecto. Esto independientemente de las críticas que
nos ha merecido el texto del proyecto. Por ello afirmo
que es preciso
replantear de nuevo las directrices generales
y, más concretamente,
el modo de llevar a la práctica la descentralización y autonomía de
los entes locales.
Es
mi deseo que estas modestas apreciaciones sirvan para ayudar
a establecer
un Estatuto del Régimen Local en el que se contemple la
función de los cuerpos sociales territoriales primarios, los municipios
no son otra cosá, ct>n un reconocimiento efeaivo de su función e im·
portancia dentro del conjunto nacional.
( 17) Esto es lo que señala la disposición final primera: «El texto ar­
ticulado de la presente ley será promulgad() por el Gobierno en el_ pla:zq
máximo de un afio».
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