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1980

El principio de subsidiariedad

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1980
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Deuda pública y subsidiariedad

DEUDA PUBLICA Y SUBSIDIARLEIDAD
. POB.
J. A. SANTOS
l. Introducción.
Bl tema que nos reúne es el del Principio de Suh'.idiariedad; su
vertiente económica y financiera en un sentido amplio, y eI de la
actividad estatal y su financiación de forma más especifica. Espero
que podamos llegar desde
el principio rector a la norma práctica,
concretándonos
en uno de los temas de mayor actualidad, el de la
Deuda Pública.
Sin entrar en demasiad08 casuísmos, sin ddjar de considerar Ia:s po­
siciones más o menos encontradas que se suscitan en otros sectores
de opinión, y sin dejar de tener presentes aquellas palabras de Pfo
XII en 1948: "Las cuestiones de finanzas públicas han sido siempre
objeto de atención especialísima . . . y más en estos tiempos . . . en
que han llegado a ocupar el centro de las luchas políticas y de las
discusiones más apa,sionadas... Muchas personas ( en efecto, dema­
siadas personas) guiadas por el interés, ,por el espítiru de partido
o incluso por consideraciones nacidas más del sentimiento que de
la razón, abordan y tratan las cuestiones financieras y fiscales, ha­
ciéndose economistas
y políticos improvisados, con tanta .mayor
seguridad y desenvoltura, cuanto mayor es su incompetencia. A ve­
ces, parece que ni siquiera sospechan la necesidad que hay de es­
rudios atentos, de enrue.sitas y observaciones múltiples, de experien­
cias comparadas,
para poder enfocar y resolver adecuadamente estas
cuestiones ... " (1).
Palabras que
parecen escritas en 1980 y que, dadit 'la siruaci6n
a que están llegando las finanzas públicas de casi todas las naciones,
pueden aplicarse con mucha mayor extensi6n de la que tenían cuan­
do fueron formuladas. Yo considero que estas ,pa1abras también me
(1) Pío XII: En no-u.s procurant, 2-X-1948, al Congreso del Instituto
Internacional de FinanMs Públicas.
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J. A. SANTOS
afectan plenamente, y por ello espero de vuestra comprensión la dis­
culpa de los lugares comunes en que
haya podidb ineutrir y, sobre
todo, vuestras puntualizaciones y .comentarios a esta e:rposición.
2. El Principio de Subsidiaridad en materia eeonómica y
monetaria..
Afirma Millán Puelles (2) que el Principio de Subsidiariedad
orienta la solución del problema clave de la convivencia, es decir,
la arm-01'iza&i6n de libertad hum mas universales del Derecho Natural.
"'El Estado tiene siempre la
obligación de ayudar; a veces el derecho y el deber de suplir; pero
nunca suplantando las actividades propias de
fos ciudadanos".
Se busca así la e,rmonú, (ocoplamienro de las partes de un rodb,
de manera que concruran a un mismo fin), situación mperior a la
de mero
equilibrio (estado de un cuerpo solicitado por varias fuer­
zao cuyos efectm se destruyen entre sí); no se trata de cantidades
que
se contrapesan, sino cualidades que se completnenran (3). En
esta concepción el Jlstado es una sociedad de sociedades, y no una
mera agrupación
contractual de individuos.
Por
su parte, Messner lo ex¡,lica diciendo {4) que el Principio
de Subsidiatiedad no es
más que la expresión de un hecho: la
personalidad humana no puede lleg¡l!: a su pleno desatrollo (reali­
zación) más
que con la actuación de m libertad y el cumplimiento
de su responsabilidad, de forma que
"la mejor movilización posible
de
las facultades individuales hará progresar al bien común en la
mayor medida posible, siempre y cuando el Estado acierte a su
coordinación"'. Esto lo resume con la fórmula ''tanta libertttd como
,ea posible y tama reglamentación como· se,, necesaria"; libertad
que ejercerán los miembros de la sociedad por sus cuerpos inter­
medios y reglamentación que subsidiariamente establecerá el Estado
para coordinar, vigilar, impulsar
y ayudar la actividad social. En
su vertiente económica, esta concepción da lugar a la "economía
social de mercado".
La intervención estatal deberá ser de tal carácter que "no ven­
ga a suceder jari.1ás a los individuos que su vidg privada o social se
(2) Millán Puelles, Antonio: La función suhsiáaria del Estado, 1963,
Instituto de Espafia, Ed. Magisterio Español, págs. 8 y 17.
(3) Thibon, Gwtave: El equilibrio y la armonia, 1978, Ed. Rialp, pá­
gina 118. (4) Messner, Johannes! Btka sotlal, polllica y econ6mica a tt,, fgz del
Derecho
nat11ral, 1967, Ed. Rialp, págs. 9'51, 338, 1.341 y 1.441.
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enwentre ahogada bajo el peso de la intervención del Estado" (5)
y "promoviendo con oportunidad. la producción de una cantidad
suficiente de bienes material.es, .proregiendo los derechos .de wdos
los ciudadanos -sobre todo de los más débiles-, y contrihuyendo
activamente
a la mejora de las condiciones de vida de los obre­
ros"
(6).
En general se favorecerá el acceso a la propied.d priv.da (in­
cluida
la de bienes de producción) para todos y. cada uno de los
ciudadanos, buscan,do una sociedad justa en la que se. respeten
la libre iniciativa y la propiedad privada de todos los ciudadanos,
y no sólo de quienes ya estén en condiciones de ejercer estos de-
rechos. ·
En materia impositiva, el Estado a:igirá loo impuestos con los
que allegar los recursos necesarios . para desempeñar aus funciones
dentro del marco descrito, y viene ol,ligado al reparto proporcional
de
estas cargas impositivas (bien por la capacidad: de pago de cada
contribuyente o bien por el disfrute del servicio público que obten­
ga el usuario, según los casos y dentro de la justicia distributiva).
En mareria presupuestaria, el Estado ha de proveer, en. lo po­
sible, al pleno empleo, al reparto proporcional de los ingtesos, a
la elevación del nivel de vida, al mantenimiento d.e un orden es­
tructural equiitbrado entre los diversos sectores y grupos sociales ...
con la administración más rigurosa y productiva de los reqirsos
allegados a través de los impuestos.
Y, en todo momento, el Esto en el
valor de la moneda. Esta función, que resulta clave para el
correcto ordenamiento de la economía social, próviene otiginaria·­
mente de una simbiosis ,entre el poder político y los agricultores o
comerciantes (7), éstos tributaban pot
la protección recibida de
aquél y aquél no sólo garantizaba el orden púl,lico sinQ que tam,
bién trataba de ordenar el campo económico detentando la· regalía
de acuñación (más tarde compartida con 1o.s señores feudales y, fi­
na'lmente, recupérada con los nacionalismos),
En 1ia actualidad, el fenómeno de !a inflación se ha generalizado
por una :serie de causas {el ·aumento· del intervencionismo estatal,-· la
continuada carrera de los salarios por mejorar su poder adquisitivo
sin incrementos proporciona1es.de productividad ... ), a pesar de que
constituye una grave injusticia con respecto a todos aquellos que
dependen de un sueldo o de una .. renta fija, ya que no sólo altera
(5) Pío-XII: Discurso a.la-41.1 semaru.·_social ·Francesa, 1954.
( 6)
Juan XXIII: Mater et Magistra, t.! parte.
(7) Weber, Ma'x:"! llistoria · eco'ndinka -gefler-al, 1974, Fondo Cultura
Económica, págs. 66 y 215.
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injustamente las relaciones de propiedad (con set esto grave), sino
que impide
la formación del clima necesario para que fructifiquen
el
ahorro y la inversión; con cllo se dificulta la difusión de la
propiedad privada y se empobrece la economía.
Vallet, en su análisis
jurídico de la inflación •{8), explica cómo
el Estado que ahorra, financia y se responsabiliza por todos, con­
duce a
la irresponsabilidad de los individuos, que se convierten en
esclavos de la "nueva clase", con la aspiración máxima de ser "ga­
nado bien alimentado, cuidado y educado". Demuestra así la
CO·
rrelación existente entre la desvalorización monetaria y la masifi­
cación, que degrada al hombre al perder el sentido de la justicia.
3. Evolución de la actividad estatal,
Una vez esbozada la actividad estatal de.scle el punto de vista
ortodoxo de
la Subsidiariedad, pasemos a esbozar su evolución des­
de los puntos de vista empírico y doctrinal.
Ursula
Hicks (9) resume el cambio operado en la Hacienda
pública durante los 25 últimos años diciendo que "la incidencia de
factores
trascendentale.,, como son: el enorme aumento del sector
público, la difusión del método del análisis mactoeconómico, el uso
de
la contabilidad social como instrumento de pdlítica económica,
y
la obligación de orientar esta política hacia el pleno empleo y
crecimiento económico, han hecho evolucionar la concepción de la
actividad de'! Estado de.sde un objetivo negativo (minimizar el sa­
crificio del contribuyente) a su concepción como gran empresario y
productor en el sistema económico". Para mayor detalle en cuanto
a
la evolución de la Hacienda pública, son de gran interés los tra­
bajos de Schumpeter (10) y Fuentes Quintana (11).
Desde un punto de vista empírico, Adolfo Wagner
establece, en
1883, la Ley de la "actividad estatal en aumento constante" como
resultado de un estudio sobre
los gastos públicos de diversos paí­
ses en el siglo XIX (Inglaterra, Estados Unidos, Francia, Alemania
y Jap6n);
se basaba en la presión que el •Estado r (8) Vallet de Goytisolo, Juan: Estudios varios, 1980, Ed. Montecorvo,
págs, 145 y sigs.
(9) Ursula, Hicks: Hacienda P,íb/i,a, 1960, Ed. Aguilar págs. 10 y
siguientes.
(10) Schumpeter, J. A.: Slnlesis de la evolución Je la ciencia econÓ·
mica, 1967, Ed, Oikos Thu.
(11) Musgrave, R. A.: Teorla de la Ha,;ienda Púb/ira, 1969, Ed, Agui-
1.ar. Introd. por E. Fuentes Quintana.
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ciclo del progreso social" y los cambios que de ésta resultarían en
las esferas púl,lica y privada de la economía {12). Viene a decir que
a medida que aumenta la
renta p.r clÍfJÍla y la producción de los
países, el secror público irá creciendo por reacciones en cadena
(aumento de progreso social que lleva a aumento de funciones
es­
tatales, que lleva a aumento de la participación del sector púdico en
la economía).
Esta rroría ha sido verificada por Peacock y Wiseman en lo
que respecta a Inglaterra, aunque discrepando del fundamento teórico
de la misma (13) que lo encuentran, al contrario que Wagner, en
que
los gastos aumentan porque aumentan los ingresos y, además,
en que el costo de atención de los servicios públicos crece parale­
lamente con el desarrollo económico.
Preocupado con la extensión del ámbito estatal, y tratando
de
encontt:ar un nivel de tdlerancia o "'límite crítico" respecto de la
imposición, el australiano Colin Oark ( 14) desarrolla, sobre la base
de estudios empíricos relativos a varios países occidentales, la con­
clusión de que "cuando el secror público, medido en términos de
sus ingresos totales representa más del 25 % de la actividad eco­
nómica de una nación, se produce necesariamente inflación aun
cuando el presupuesto
se mantenga equilibrado", ya que varían las
pautas de comportamiento económico de los individuos y se hace
menor la resistencia de los contribuyentes a los métodos estatales
de signo inflacionista. AJ contrario de la ley de Wagner, esta hi­
pótesis no tiene el mismo respaldo empírico en el pasado reciente,
p<>r lo que su aceptación es más limitada en cuanto a las cifrns;
no así en cuanto a su tesis, que ha vuelto a ponerse de moda con las
aportaciones de los economistas llamados "del lado de la oferta"
(Laffer, Ture, Kemp, :Mundell), que sostienen la necesidad de ali­
gerar la carga impositiva y el peso del sector público no sólo del
cónsumo hacia la inversión (como indican Klein, Feldstein o Thu­
raw), sino en generai y en cuantía suficiente para que vuelven a
funcionar los incentivos de tra,,ajo, ahorro e inversión, obtenién­
dose así una mayor actividad económica no inflacionariamente.
El .peso el sector público sobre la actividad económica ha pa­
sado en los países industriales occidentales de un 10 % del P. N. B.
por término medio en 1910, a un 30 % en 1975; siendo así que
el P. N. B. se ha multiplicado en este periodo por unas cinco veces
en términos reales y por unas quince veces en térm,inos monetarios,
(12) Herber, Bemard.: Hacienda Pública Moderna, 1975, Inst. de Es­
tudios Fiscales, págs. 507 y sigs.
(13) Idem., págs. 51' y sigs.
(14) Idem., págs. 519 y sigs.
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resulta que: mientras la población "solamente" se duplicaba, el
seaor :público incrementaba sµ. actividad· en unas quince veces en
términos reales (o en unas 45 veces en términos monetarios).
Dhrersos autores, de los que sólo mencionaremos a Orto Ecks­
tein {15), coinciden en selíalar que ello ha sido débido fundamental:
mente a una ~erie de factores concretos, como son: las guerra• y el
comiguiente aumento de los gastos de defensa, el proceso de cre­
ciente urbanización (escuela$, carreter .. , alcantarillados ... ), el aumen­
lO en 1.. prestaciones sociales (penoiones y subsidios, asistencia
sanitaria ... ), la ampliación del ámbito de la actividad gubernamen­
tal (transportes, vivienda y comunicaciones ... ) y, finalmente, a la
propia inflación del sector público cuya · producrividad va muy re­
zagada con respecto a sus elevados costes por ¡¡nidad de serviciQ
(falta de motivaciones que afecta a lo eficacia burocrática).
Conviene
recordar aquí que, desde el punto de vista iusnatora­
lista, esta evolución
en la concepción del papel del EStado en la
acrividad económica viene cegada por la primacía qne se concede
a
lo económico material y que se hurta al Bien Com4n.
Por ello, esta evolución, que empieza en el individualismo fisió­
crata del siglo XVI_, que cree i·1en la armonía de los intereses por una
mano invisible" y que p .. a. por el utilitarismo (la mayor felici­
dad para el mayor número de individuos), termina desembocando
en el colectivismo
(la primacía de lo social) o en una tecnocra­
cia. Proceso evolutivo que, como anticipaba &humpeter (
16), lle­
vará al Estado
previsor y totalitario; proceso en que el individuo
acaba siendo
un objeto o instrumento en manos del Estado (1984 de
Orwell o Mundo Feliz de Huxley), sin que
>la opción radical liberal
tenga
orra posibilidad que la puramente testimonial y de acicate
uprogresista".
Hoy día se critican mutuamente los sistem .. liberal y marxista,
la entronización respectiva del principio de
la libertad ilimitada
(que lleva a la acumulación de poder
y riqueza por el más fuette)
y del principio de la igualdad abstracta {que convierte a la perso­
na en unidad ~tadística de producción y consumo).
Pero ambos sistemas -olvidan que, en último término, tan nece­
saria es la ordenación social del Estado como el respeto a la libre
inicú,t;va y a la ¡wopied,d prwdda individuales; lo que hace dife­
rente
al iusnatutalismo del individualismo y del colectivismo ei pre-
(15) Eckstein, Otto: Findnza.r Pública.r, 1965, UTEHA.. Méjico, pági­
nas 9 y sigs.
(16) Schumpeter, J. A.: Capitalismo, Socialismo, Dem.r;cracia, pág .. 231.
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cisamente el Principio . de Subsidiariedad, que entiende la conjun­
ción armoniosa de cada cual en su función bajo el lema utanta
libertad como sea posible y tanta reglamentación como sea necesa­
ria" ya citado, o como "convergencia .. de los intireses par-tic11lare'S
en el bien comtiti' (17),
Claro que así va el · mundo. Y parece ser que en la Conscirución
Española de 1978 nos hemos puesto al día; en su articulo 128,
párrafo 2.º "se reconoce la iniciativa pública en la actividad eco­
nómica", con lo qne hay quienes consideran superado el viejo Prin­
cipio, de Subsidiariedad (18) en un ejercicio de positivismo al am­
paro de lo que
se ha llamado la "ambigüedad constituyente" (19),
cuyo desarrollo legislativo queda a merced del más vofl\do (lo que
implica considerables diferencias en cuanto al modelo. de sociedad
en que se puede
aterrizar ... ).
En un interesante artículo de prensa, Martínez Esteruelas (20)
resume las tendencias recientes que caracterizan la actividad estatal
con la frase "se acrecientan las funciones y se reduce su poder'';
alude así al hecho de que la crisis de soberanía de los diferentes es­
tados nacionales en su vertiente· exterior afecta al orden interno, y
esta crisis se agudiza por la internadonalizaci6n de fa_· economía y
la acción poderosa de las empresas multinacionales. Se llega así a
una acumulación de funciones que ata y burocratiza a un Estado
menguado en su ,poder, que es más un ¡¡estor que otra cosa, "mien­
tras ios-miembros de la sociedad sienten · cada vez más ,atracción
por las libertades de simple disfrute y menos entrega a las liber­
tades
constructivas o de creación". Asl, . el Estado atiende mil ges,
rorías con olvido de misiones más altas y más suyas.
Cual sea la evolución de la actividad estatal en un próximo fu­
turo es una cuestión que pasa por 'la consideración de estos facto­
res, y que no puede ignorar un hecho Msiro: tado áquetlo que el
Estado da, debe previtmiente tom.,./o a través de impuestos, de
préstamos (Deuda pública) o de la simple creáción de dinero.
(17) Thibon, G. y Lovinfosse, H.: SolNción socia/1 1977, Eds. _Aldaba
E. M. E. S. A., págs: 73 y 208.
(18) Varios autores: La empresa pablica espallola, 1980, Inst. Estudios
Fiscales, pág. 93. (19) Tomás Villarroya, Joaquín: Proceso Cons1il11yente y Nueva Con~­
#111ción: Uf/ análisis critico, Centro de Estudios_ Constitucionales, pág. 3.
(20) Mt2:., Esteruelas: «El Estado Gestor», Hoia del Lunes de Madrid,
29-IX-80. ·
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J. A. SANTOS
4. Los instrumentos de las finanzas públicas.
Durante mucho tiempo el dinero ha cumplido con sus /1,ncro­
nes de medio de pago, medida de valor e instrumento de ahorro,
gracias a su vaior intrínseco material ya que se trataba de monedas
metálicas.
Actualmente desempelía estas funciones con independen­
cia de su valor material.
Un billete que decía "el Banco de Espalía pagará al portador
la cantidad de ... " representaba el derecho al cobro del equivalente
a
esa cantidad en oro o plata; hoy día como dice Einaudi (21), al
haber
dejado el banco emisor de reembolsar a la vista en moneda
metálica los billetes emitidos, los ciudadanos
se ven obligados a
aceptarlos como "poder adquisitivo" en pago de sus créditos, a lo
que denomina "curso forzoso".
El poseedor tiene
un dt!recho c,,n/ra la comrmiddd económica
mientras que el Estado obtiene un préstamo gratuito (ya que no hay
pago de intereses) y forzoso (los .billetes son promesas de un ,pago
que se hará efectivo) ,cuyo poder ddq11iJiti110 será menor o mayor
en función de la cantiddd emitida de billetes y de la respectiva pro­
ducción de bienes y servicios.
. Por tanto, la emisión de billetes excesiva supone un traspaso
de riqueza del acreedor al dieudor (ya que los precios de los activos
tangibles aumentarán en
la medida en que el papel moneda se en­
vilece), y una disminución del valor de las obligaciones y deudas no
indexadas existentes en el interior, con lo que de hecho equivale
a un impuesto especial sobre los poseedores de saldos líquidos,
se­
guros y títulos de renta fija ( en la medida en que esta emisión de
billetes exceda de la generación de bienes y servicios).
Vallet (22) recoge la pugna que
históricamente se ha mantenido
entre
la sociedad y el Estado para arrogarse el fJOder sobre el valor
de la moneda.
A la afirmaci6n de Aristóteles, y más tarde de loa positivistas, en
el sentido de que es potestad de la República y del príncipe variar
la cantidad de moneda y alterar
su valor, se opone por Santo To­
más de Aquino que "la moneda debe asegurar la equivalencia en la
prestación y que, por tanto,
el príncipe no puede variar su valor
a no ser que cuente con el consentimiento del pueblo" ; en este mis­
mo sentido se pronuncian Bartolo, Oresmio, Covarrubias, Grocio,
Puffendorf, Wattel, Ascarelli y varias decretales pontificias.
(21) Einaudi, L.: Principios de Hacienda Pública, 1968, Ed. Aguilar,
pág. 340,
(22) Op. rit., pág. 122.
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"Para que la sociedad pueda vigilar y oponerse a las medidas
inflacionarias del
Estado, es preciso que haya tealmente pue!Jlo, es
decir, estructurado socialmente y participando en la. administración
del bien común a través de Sús asociaciones. Hoy, ron un Estado
positivista en lo jurídico y totalitario en lo económico, que asume
progresivamente todos los poderes y funciones sociales, y que con­
vierte al pueblo en una masa de individuos con el derecho único
( tutelado y esporádico) de voto, el control social por
ese pueblo cuyo
entramado se va destruyendo deja de ser viable.»
Por eso,
concluye con Hayek, "el dilema entre facultades regla­
das o discrecionalidad administrativa sigue planteado en política
monetaria y con mayor gravedad desde fa desap oro".
En resumen, !ti sociedad y el E,tado son responsdbles de que el
dinero pueda c,nnpli,-ron sus funciones (de ordenación de la eco­
nomía social), y para ello deben tratar de mantener la estabilidad
de su 11h; valor que, desde la supresión de sus p licas, teside en una conttap servicios que se van consumiendo o acumulando en cada ejercicio
económico.
Los efectos económicos y sociales de las a/teracw,nes monetarias
tienen una importancia
extraordinaria. &ecordemos algunos ,¡,asajes
referidos a épocas y naciones diferenres p aligerar algo la exposición:
En Espalía, hacia el alío 1600, en que ya se perfilaba la deca­
dencia
del Imperio, surge toda una literatura económica alrededor
de
la figura del arbitrista (persona que cree tener remedios más o
menos
artificiosos a problemas técnicos o financieros y que los so­
metía a la aprobación del rey p de
la aplicación de los mismos). Ei> esta época, el Reino de Espalía
se había empelíado en créditos cuantiosos p y se veía obligado a conceder licencias de exportación a los presta­
mistas
extranjeros p ducto
de los cuales el oro de las Indias va a enterrarse en Génova",
según letrilla de Quevedo).
La inflación del siglo XVI en Esp constituye ya uno de ios ,periodos clásicos p flación (23), y auto,es como Hamilton y Keynes la consideran una
de las causas indiscutibles de la decadencia -fuJmioantP del Imperio.
Sin embargo, retengamos un rasgo de genio popular: en 1606 el
pueblo, quejoso de la inflación, consigue a través de sus represen-
(23) Morgan, Victor: Hi.rtoria del Jinero, 1972, Edc. Itsmo., págs. 362
y siguientes.
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f. A. SANTOS
tantes en O>rtes, la prom~ formal de Felipe III de que no se acu­
ñará más .vellón por un ,período de veint.e años a cambio de un ser­
vicio de 17,5
millolles de ducados; de•pués de varios epi.sodios, en
1619
se vuelve a obtener la misma ,promesa rea!, nuevamente in­
cumplida ante la guerra con Holanda en 1621. Todavía está viva la
razón de ser original de la institución parlamentaria: aceptación por­
la sociedad de los impuesios del Estado a cambio de su discusión y
control.
En 1980 no -tenemos unos representantes en Cortes tan atentos
a! clamor popular, ni el pueblo es capaz de hacerse oír sobre el tema
de la inflación con
un enfoque solidario, sino que forcejea pícara­
mente sus aumentos de ingiesos a cuenta de.· los del vecino; hoy
sigue vigente la figura del arbitrista en el sentido literario que le
d,;ban nuestros clásicos ·(Cervantes, creador de la figura, Lope de
Vega, Liñán, Alarcón, Quevedo, Saavedra Fajardo, -Gr8.cián ... ), es
decir, el· de "destrú.CtO-ries de reinos-con sus· traz.a·s para sacar dine:.
ro", pero nos faltan los clásicos que sepan -o se preocupen de-'
transcribirlo ... , .y do"" (24), sean capaces de solicitar respetuosameute su envío en
socorro de cualquiera de nuestros
enemigos ..•
Por su
parte, escribe Bernard Shaw (25): "si el orífice intenta
enriquecerse emitiendo notas promisorias
por más oro del que po­
see
{o puede esperar poseer para cuando se las presenten al pago)
está creando inflación, y su
castigo llegado el caso, será la quiebra
fraudulenta:
Pero cuando un gobierno inunda su país con notas
promisorias para cuya liquidación no tiene oro ni bienes bastantes,
entonces un hambriento con el bolsillo lleno de billetes, que intente
comprar su ración de manteca
y Ún panecillo por una libra, y vea
que
no puede comprarla ni con 100 libras, ni con cuarto mil millo­
nes de libras
.. ., no es una fábula, a esta cifra se llegó eu Alemania
cuando la gran inflación siguiente a la primera guerra mundial
..•
Por cierto, creo recordar, 'que Alemania me debía unos 200 mil
marcos
y me ,pagó, generosamente, con un billete de un millón de
marcos'.
.. , que valía unos peuiqties como pieza de museo. Mr. Dloyd
George le llamó a eso "hacer pagar a Alemania", pero en rea1idad el
gobierno alemán me · hizo pagár a mí con la triquiñuela de la in­
flación
... Sin embargo, en un mundo solveure, 4a inflación se cura
a sí misma: cuando el gobierno social-demócrata redujo la moneda
alemana
a lo absurdo, iodo el mundo dejó de negociar eu marcos y
(24) Vilar, Jean: La figura satJ,ica del arbitrista en el siglo Je Oro,
1973, Revista de Occidente, págs. 245 y sigs.
· · (n) Bernard Sltuw, G.: Gula Poli/ka de nuestro tiempo, 1959, Ed. Lo­
sada,
págs. 105 y sigs.
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DEUDA PUBUCA Y SUBSIDIARJEDAD
se puso a negociar en dólareo, que eran moneda s61ida; el. gobierno
alemán mvo que anular sus billetes de inflación y emitir orros res­
paMados
por bienes, pero no por eso fue menor la catástrofe para
quienes se habían arruinado
... , por eso creo que ni siquiera a
quienes comprenden la teoría general de la relatividad
de. Einstein
se les debería nombrar para oargos en el Estado, mientrllS no de­
muestren saber la historia de la función bancaria
y la naturaleza del
papel moneda».
Willian Simon
(26), en su apasionado alegato contra el sistema
de economía mixta desarrollado en Estados Unidos bajo la presión
de
lQS social-liberales y su "prensa de. calidad' afuma que "cre­
yendo llegar a
un consenso entre liberalismo y planificación por
medio
de la compasión sociaJJliberal, se ha llegado a una política
por la que la administrción roba al laborioso Peter para pagar a
Paul ( no a Paul el huérfano, el jubilado,
el pobre o el negro, no;
simplemente a Paul),
y Paul es una nueva clase de americanos que
viven de
'10s impuestos de los demás y que pretenden que su apaño
de decoroso nivel medio está instituido en beneficio de
los huérfa­
nos,
los jubilados, los pobres o los negros ... ". Refiriéndose en con­
creto a la crisis del ayuntamiento de Nueva York, en 1975, cuya
magnitud podía haber desatado uri cofapso financiero internacional,
pasa a analizar
sus causas próximas ( nna plantilla de 49 funcio­
narios por
cada mil residentes, con salarios · que superaban los de
los -empleados con superior categoría en· el sector .privado, y con un
sistema de pensiones que les permitía jubilarse a los 50 años, y
ascendía a 1.300 millones de dólares en presraciones anuales en
1975; todo esto a costa de una población residente que iba aban,
donando el área meiri>po'litana para evitar sus · impuestos excesivos,
en n6mero de 143.000 puestos de trabajo trasladados a otrllS pobla­
ciones en el ejercicio de 1974), y sus causas profundos {la política
miope social-liberal, que se felicita por su \humanismo al mismo
tiempo que va aniquilando las -colldiciones de supervivencia de la
comunidad, ante la ceguera o manipulación de la «pre¡,sa de tali­
dad») ; estas causas llevaron a un déficit presupuestario municipal
creciente
en los @timos tiempos. Dadas las limitaciones de todo
ayuntamiento para aumentar
los impuestos cuando ya son elevados·
y su imposibilidad de érear moneda, el único camino para mantener
las cuentas saldadas
era el endeudamiento masivo; y aún este ca­
mino llega a su final cuando las nuevas emisiones de deuda deben
utilizarse exclusivamente para pagar ios vencimfontos ,e intereses . , . . . . -'
(26) Willian, Simon: A lime /Of truth~ · 1979·, Betkley págs._-15, 34, 47
y 59.
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Fundaci\363n Speiro

/.A.SANTOS
de emisiones anteriores. Simon ve en este < aviso sobre lo que puede producirse ,en un fururo en el "macro­
cosmo" de las finanzas públicas de los , diversos Estado.s nacionales.
Otro pasaje
de gran interés relacionado con las alteracioll"-' mo­
netarias
por la actividad estala~ es el descrito por Rongieras ( 27) :
al tratar del problema fiscal en su aspecto histórico, nos recoerda
que
hace 2.000 años, en la sociedad en que se desarrolla la vida de
Cristo, los poblicanos (recaudadores de
un fisco detestado), estaban
clasificados como
pecadores públicos por causa de sus exacciones,
y las conversiones milagrosas de Mateo y Zaqueo así Jo confirman.
Y es que
el origen del impuesto está en el e,cpolio y sigue más o
menos implícito en los fenómeno.s fiscales de la historia. La fisca­
lidad no
ha sido una obra de justicia sino remedio de la necesidad
apremiante de
Estado; y ello en cua!lquier tiempo y país. La exten­
sión de la actividad esratail se traduce en una presión fiscal directa
o
indirecta siempre creciente; a ello se añade la inflación como im­
poest0 especial contra los poseedores de saldos líquidos y títulos
de renta fija, y como elemento de aceleración de las recaudaciones
al pasar los ingresos nominales a categorías gravadas con superiores
tipos de gravamen. Y todo ello
sin un control efectivo ( es un auto­
conttdl, sin responsabilidades públicas má.s que para los casos fla­
grantes) y a unos costes de redistribución muy elevados (es un gé­
nero de caridad social obligatoria y administrada por los partidos),
que desembocan en una anarquía de las finanzas públicas, con la
consiguiente inflación y endeudfililiento públicos.
De los pasajes citados podemos e,ctraer la condusión de que la
nece!idad de tl!egurar /,; estábilidad en el valur del dinero es el
f_Jrindpio clave en que se debe basar la f_Jolltica monetaria; y que
éste
es un f_Jrinci,pi() que obliga al Estado, a /,,s mstitucwnes ¡.,,,,,._
cieras 1 a todos los gmpos que puedan in/lui.-en esta materia.
Por orra parte, si el organismo rector de la política monetaria quiere
cumplir con este principio, ha de ser independiente en su gestión
de los vaivenes de la política.
En este punto cabe mencionar a Hayek (28) y su convicción de
que el origen
de 1as grandes inflaciones de nuestro tiempo está en
la · falta de un patr6n oro que discipline la política monetaria y
keynesiana de los gobiernos: "el control gubernamental de la mo­
neda ha resultado en todas partes fatal, por estar sujeto a presiones
políticas de los grupos que quieren ganar más pata poder gastar
(27) Rongieras, .A.: El problema fisral. Permanences, núm. 136, enero
1977, págs. 43 y 60
(28) Hayek, F. A.: ¿Inflación o pleno empleo?. 1976, Unión Editorial,
págs. 83 y sigs. '
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DEUDA PUBUCA Y SUBSIDIARJEDAD
más y por estar guiado por la máxima casi-keynesiana de que, a la
larga, todos perdemos
el cargo". Por ello la única esperanza de
una moneda estable
es protegerla de la política, o sea, de la facultad
de emisión
"exclusiva y de curso forzoso" por parte del gobierno;
propone aquí la libre elección de
las monedas que el público quiera
utilizar. No cree que pueda darse, si se aplicase su proposición, la
ley de Gresham (la moneda buena expulsa a la mala), primero porque
es posible una repetición más de lo que ya Aristófanes decía en
su obra "Las ranas" hace 2.400 afias (que con los polfricos ocurría
lo mismo que
con las monedas, que los malos echaban a los buenos),
y segundo y principal, porque la ley de Gresham sólo es válida si
las dos monedas se presentan a un tipo de cambio predeterminado
y estable.
5. La Deuda Púhlioa y la Subsidiariedad.
Hemos visto en qué consiste la Subsidiariedad y sus implica­
ciones en materia económica y monetaria; hemos visto también la
evolución de la actividad estatal, siempre creciente ante la pasi­
vidad o la complacencia de los individuos y sus asociaciones; hemos
visto, finalmente,
los excesos a que puede llevar un control guber­
namental de la moneda exclusivo y politizado, recogiendo la nece­
sidad de nna independencia efectiva del organismo de control, y
aún las proposiciones de_ Hay-ek orientadas a la competencia entre
los propios organismos de control... Pasemos, en fin, a la Deuda
pública.
Los medios que tiene el Estado pma fiwnci,;, el gasto púbüro
necesario para el cumplimiento del bien común son, fundamen1111-
mente, los impuestas, la deuda pública y la simple creación de di­
nero. Dado que el concepto clásico del ""presupuesto equilibrado"
Ita pasado a entenderse así en el medio plazo (noción post-keyne­
siana del "presupuesto anticíclico"),
se puede considerar que la
deuda pública cubrirá
los desfases a medio plazo y la creación de
dinero
los desfases a corto plazo.
Los impuestos constituyen el medio normal de financiación del
gasto público, tienen
carácter obligatorio y equivalen a un pago
oí contado. La deuda en cambio parece más adecuada para gástos
de
capitai o para gastos extraordinarios (carreteras, escu<'las, gue­
rras, autonomías ... ), ya que el pago de los gastos se hace en dire­
rido, con un coSte afiadidó que son· IOS intereses, y su colocación
tiene carácter vo1untario.
La posición de los clásicos respecto de la deuda pública eta
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J. A. SANTOS
con.siderarla · como una obligación que empobrecía al Estado y que
no aumentaba
la demanda global, ya que fo que aumentaba el sector
público· lo perdía el secror privado; por tamo su enfoque, bastante
rígido, sólo admitía las emisiones de deuda· si no había otra solu­
ción,
.a tipos de interés muy bajos y plazos 'lo más lacgos posible.
Con la evolución del análisis macroeconómico, se pasa a dis­
tingw ent1'e deuda -púbtica exlernd e interm,, considerando a esta
última como un activo de la sociedad, ya que son !os miembros de
la comunidad los mismos que fa poseen y que pagan sus intere­
lses, $in que esta transferencia entre grupos debilite al Estado (más
que
en· aquellos casos en los que alcance dimensiones que hagan im­
posible su administración), llegando así a ser un instrumento más
ele regulación de la actividad económica. Por su patte, la denda
extema está. sujeta a mayores precauciones, teorizándose sobre sus
límites al importe de $US intereses y amortizaciones ( que no deben
sobrepasat el 10
% de los ingresos de la balam:a por cuenta co­
rriente según Einaudi), o al importe conjunto (que no debe sobre­
pasa< el 200 % de la renta nacionai según Han.sen).
Conviene precisar más esta discioción entre deuda interna y
externa, diferencia que
viene determinada por la divisa utilizada
.para ·su adquisición.
En la deuda intern,, el Estado o las entidades públicas cambian
sus promesas de pago (en .condiciones determinadzs de intereses,
vencimientos, desgravaciones
... ) por billetes que representan un po­
der adquisitivo frente a
los bienes y $etvicios nacionalet,. El Estado
está "comprando iliquidez"
(29) hasta que obtiene el grado deseado
de poder adquisitivo
paca sí mismo al menor coste posible (gestio­
nando las condiciones de emisión); pero este canje de títulos por
poder adquisitivo
(30), tiene la contrapactida de una disminución
en
la adquisición de bienes y servicios por parte del sector privado
que, a cambio ha decibido los títulos. Por tanto, no hay aquí una
transferencia de recurS05 reales ( creación de dinero), sino sólo de
las rentas que percibirán los poseedores de los títulos con cargo a
impuestos abonados por
los contribuyentes (y también por los ren­
tistas) en años posteriores.
·
En la deuda extern" las promesas de pago en condiciones deter­
minadas se canjean por divisas que representan un poder adquisiti­
vo -frente a los bienes y servicios de sus respectivas economías na­
cionales. Por tanto, los títulos. están comprando un poder adquisiti-
(29') Musgrave, R. A.: Teorla de la Hadenda Ptib/ica, Ed. A¡¡uil..-,
1969.
(30) Buchanan, J. M.:, The_ Public Pindltm, Írwin 1970, págs. 301 y
siguientes;
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DEUDA PUBUCA Y SUBSIDIARJBDAD
vo de otras economía.s, !o que se traduce en una importación de
recursos reales que
permite financiar el gasto público nacional sin
tener que disminuir el consumo o la inversión a cono plazo. En
este caso, el servicio .de la deuda supondrá una transferencia anual de
recursos reales a fas economías prestamistas, ya que se efectúan los
trasvases de poder adquisitivo en sentido contrario. La relación de
esta clase de deuda con el problema del tipo de cambio de la roo:
neda frente a. otras divisas, hac:e aconsejable que su empleo esté
dotado de una elevada elasticidad de exportación, de forma que
genere por sí mismo 1as divisas necesarias para el pago y cancela­
ción de
la deuda.
· Buchanan distingue, dentro de la deuda interna, las que llamli
deuda real y deuda nominal. La deuda. real sería la ya descrita,
mientras
1a nominal sería la que sustitÚye a la creación de dinero
para
sa:ldar el déficit presupuestario; normalmente, al hablar de
deuda interna
se
superponen ambos tipos de deuda.
En general, la financiaci6n del Estado po,-medio de la ekuda
interna o de los impuestos defiende mejor el poder adq11isiltvo y
son preferibles, por tanto, a la deuda enerna o,-.J.vo que la rentabi­
lidad de su empleo sea muy clara)
y a la simple creación de dinero,
Cabe plantearse el orden de preferencia entre deuda interna e
im,
puestos, y, en todo caso, su importe global.
El criterio para enfocar la conveniencia del impuesto o
.de la
deuda
interna estriba en las . características del gasto público a
financiar.
Si los beneficios que se derh,an del gasto son a corto
plazo y se financiasen con deuda interna a. largo, el usuario acµJ.al
está trasladando su coste al futuro contribuy,ente; si los beneficios
que
se · detivan son a corto plazo y se financian con este tipo de
deuda-, el mecanismo de financiación es _ adecuado, pero entra .en
competencia con las inversiones que habrían podido . financiar el
sector privado.
El segundo aspecto se guía por la utilidad que se há de derivar
de la inversión. En
efecto, ,el comportl!Dliento del Gobierno puede
estimular o desanimar la formadón del ahorro y de su inversión
en capital fijo; como el capital fijo produce ingresos a sus propie­
tarios y beneficia al nivel de vida comunitario, toda disminución
en el nivel de inversiones (o ,en la rentabillidad funu:a de las inver­
siones elegidas) supone una disminución de ingresos para las gene­
raciones futuras. Por tanto,
lo, empleo, y JII produclividad no san
indiferentes " media plazo y constituyen uno de los problemas prin­
cipales a considerar ien relación con la deuda; se acduyen únicamen­
te
ias füversioll-es no :monetiza.bles (,esfuelas, sanatori~Sc ... ), ·pero
sin olvidar que cada aumento del 5 %,.en ~!gasto público implica
777
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J. A. SANTOS
aproximadamente una caída del l % en el ritmo de crecimiento
económico (31)
a! haberse aicanzado niveles de relativa saturación
en
io estatal.
Finalmente, una· breve mención de los aspectos más polémicos
de la Deuda Pública en sí misma, en el aspecto subsidario y en cuan­
to a su incidencia sobre el valor de la moneda en fas actuales cir­
cunstancias:
• ¿La Deuda Pública supone el traspaso de cargas a las generacio­
nes
futuras? La generación actual preferirá una emisión de deuda
a un impuesto extraordinario, lo cual puede-inducir a argumentar
que las gene.raciones futuras verán aumentados sus impuestos or­
dinario., en el importe clel servicio de la deuda. Pero si hacen la
cuenta con Einaudi verán que
es equivalente una renta de 100.000
pesetas con 5-000 deducidas en una anualidad, que una renta de
100.000 con deducción de 250
pesetas anua'les a perpetuidad (32),
si
el interés es 5 % .
• ¿Se debe invertir en Deuda ·Pública? Los títulos de deuda suelen
tener privilegios fiscales
y gran seguridad, pero la rentabilidad es
negativa realmente en época de inflación; por otro lado la elección
del título en que se invierte implica dejar otros títulos sin colocar,
y a la actividad económica que los emite sin su financiación. Con lo
que bien puede ocurrir que se esté financiando la actividad pública
de
la economía en detrimento de la actividad privada.

¿Se debe financiar el déficit con Deuda o con nueva moneda?
Es éste un tema polémico de actualidad; en principio no parece or­
todoxo financiar el déficit público con deuda interna a medio o lar­
go
plazo sobre todo cuando, como es el caso, el déficit procede del
aumento desmesurado de unos
· gastos corrientes que deberían haberse
financiado con impuestos recaudados en el ejercicio. Sin embargo, la
persistencia
y dimensióu que va alcanzado esta situación puede ha­
cer aconsejable la emisión de Deuda interna a plazo medio, como
una forma 0de deslindar entre la creación sana de dinero (mante­
niéndose así mejor el
valor de la moneda), y lo que las circunstan­
cias, extraordinarias en tantos aspectos, nos obligarían a "apuntar".
como decían ios castizos, "en la barra de hielo".
(31) Hudson Researcb lnstitute Europe, Business Week 18-X-76, pá­
ginas 138 y sigs.
(32) Op. dt., págs. 312 y sigs.
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