Las limitaciones del poder

LAS LIMITACIONES DEL PODER
POR
MIGUllL AYUSO
I
La cuestión de los límites o limitaciones del poder, en una
primera aproximación, parece remitir a un planteamiento me­
ramente técnico. Se trataría -de acuerdo con este entendimien­
to---
de reconducir sin más el gran tema del poder a su «con­
creta, diaria y artiesana aplicación»; de despojarle de su esote­
rismo
y su misterio, haciendo patente su verdadera funcionali­
dad; de, en fin, convertir
la metafísica en un conjunto de téc­
nicas particulares e instrumentales ( 1 ).
Sin negar el interés que un planteamiento como el anterior
-tan frecuente entre los cultivadores del Derecho Público y,
en especial, del Derecho Administrativo--- pueda tener, lo cier­
to es que tal acercamiento a las limitaciones
del poder, en el
seno del hervidero de tendencias espirituales e ideológicas que
explican
el origen del Estado moderno y su posterior evolución,
requiere un estudio previo
más hondo y fundante.
Efectivamente, la cuestión de las limitaciones
.....en este caso
del poder, pero
más universalmente de cualquier otro objeto-­
arraiga en un estrato propiamente filosófico: el conocimiento
de una determinada realidad viene dado por lo que positiva­
mente contiene, acotándola, pero también por los lindes que
marcan su perímetro
y la distinguen de los campos limítrofes.
(1) Cfr. EnuARDO GARCÍA DE EN'l'ERRÍA, Ld lucha contra las inmu­
nidades de poder en el derecho administrativo, Madrid, 1979, págs. 12
y sigs.
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MIGUEL AYUSO
Sólo sabiendo captar la metafísica del poder podremos sacar
provecho de cuáles deben ser sus limitaciones. Y sólo alcanzan­
do a precisar éstas
encontraremos el «numen» de aquél. Por
tanto, la aproximación a la esencia del poder y la atención a
sus limitaciones se nos presentan
íntimamente interrelacionadas.
Pero, al tiempo, la realidad del poder
se nos muestra ina­
sequible e inaprehensible sin la consideración
de los factores
históricos y sociológicos que.
-ya lo acabamos de apuntar leve­
mente--están en la base de lo que ha supuesto un auténtico
«cambio de signo» del mismo.
El tema que voy a desarrollar, en consecuencia, debe ser
puesto en relación estrecha con los del
concepto y origen del
poder
y de sus ·tendencias histórico-sociológicas que ya hemos
escuchado en las exposiciones
de Estanislao Cantero y José Ma­
ría Alsina, respectivamente, y con el de totalitarismo y distri­
bución
de poderes que, a continuación, escucharemos a Juan
Vallet de Goytisolo. Forman las cuatro ponencias un bloque
unitario en
la intención y plural en el enfoque al que intenta­
ré contribuir con alguna aportación en las palabras que van a
seguir.
* * *
Que el fenómeno del poder ha sido siempre contemplado
con una confusa·
mezcfa de deseo y recelo es algo palmario que
podría ilustrarse
'sin dificultad con ejemplos sacados de las más
diversas épocas y referidos a los más variados lugares.
Pero que en nuestra época se percibe una creciente preocu­
pación por oponer cliques al poder y al que parece su crecimien­
to incontenible,
no deja de ser menos evidente para el observa­
dor de las tendencias
dominantes en nuestro mundo. Quizá,
por eso, Romano Guardini, al inicio de su libro
El poder. Una
interpretación teológica
--en desarrollo de su bien conocida
tesis de que, aunque toda época histórica
se realiza simultánea­
mente en todos los campos de la vida humana, en el curso de
la historia unas veces es un elemento de. la existencia y otras
otro diferente el que alcanza una importancia especial
o· una
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consideración dominante--,---, ha advertido que, si · la Edad Mo­
derna se caracterizó por creer que todo aumento dd poder so­
bre la naturaleza constitwa un provecho, hoy d poder se ha
vuelto problemático: «En la conciencia de todos brota el
sen­
timiento de que nuestra relación con el poder es falsa y de
que incluso este creciente poder no-s amenaza a nosotros mis~
mos» (2). Esto no obsta para que el poder -y en un sentido
más omnicomprensivo y no meramente circunscrito al ámbito
político-siga creciendo e incluso pueda afirmarse que está
alcanzando su estado crítico. Es la profunda paradoja que
tras..
pasa desde sus comienzos la Modernidad: dar rienda suelta a
un torrente encauzado y contenido en épocas anteriores por
la
tupida malla de instituciones sociales y por d pretil de la fe
religiosa y la moral comunitaria y buscar luego su control en
factores mecánicos y artilugios
técnicos.
Que este bifronte y paradójico hecho, resaltado agudamente
por el teólogo alemán de ascendencia italiana,
· es un signo de
nuestro tiempo
se demuestra con facilidad en los desarrollos,
entre otros, de Bertrand de Jouvenel -en su libro, nacido clá­
sico, Du Pouvoir ( 3 }--o de Claude Polín en su obra menos
conocida
L' esprit totalitaire ( 4 ).
* * -*
Enfrentados con las cuestiones básicas dd porqué de su
actual
exacerb•miento -¿qué ha sucedido durante los pasados
siglos para que el poder haya podido desarrollarse tan desmesu­
radamente, hasta el punto de
haber llegado a amena.zar con
invadir todas las
dimensiones de la existencia humana?-y dd
(2) ROMANO GuARDINI, «El poder. Una interpretación teo16gica», en
Obras, Madrid, 1981, tomo I, pág. 168.
(3) Cfr. BERTRAND DE ]Ol.JVENEL; El Poder. Historia natural de su
crecimiento, Madrid, 1956.
(4) Cfr. CLAUDE PoLIN, L'esprit · tatalitaire, París, 1977. Puede verse
o.na glosa -magistral del mismo por el profesor MARCEL DE CoRTE en
L'Ordre franrais, núm. 224 (1978), págs. 6-21.
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cómo de. su deseable restauración .,-¿qué hacer para alcanzar la
significación acertada del poder, de tal modo que podamos de­
volverle a su estado ordenado constriñéndole a
actuar en bien
del
hombre?-, y fieles a las premisas que hemos sentado en lo
anterior, comenzaremos nuestro camino
. estudiando el fenóme­
no· del poder en su configuración natural para mostrar después
el trfusito moderno hacia su concentración y congestión. En
ambos casos destacará una funcionalidad de sus limitaciones di­
versa y aun contrapuesta, con lo que habremos tocado el corazón
de nuestra ponencia.
II
El poder, como fenómeno «natural» --con una naturalidad
que deriva derechamente de
la naturalidad de la misma socie­
dad, idea que es patrimonio de la filosofía política occidental y
que, siguiendo a Aristóteles, incorporaron al pensamiento cris­
tiano Santo Tomás
y Francisco de Vitoria de modo original a
través de
la idea de creación (5}--, esto es, adecuado al orden
de los seres creados, no tiene ínsita una tendencia a absolutivi­
zarse, a pesar de ciertos resabios que en
tal sentido se apre­
cian incluso en una obra acertada en su conjunto
como lo es
la de De Jouvenel ( 6) que acabo de citar; ni en su dinamis­
mo, a
pesar de la famosa frase de ,lord Acton (7), de maléfico o
corruptor. El poder es, en una primera instancia, un hecho de fuerza,
(5) Cfr. Lms SANCHEZ AGESTA, Los principios . cristianos del orden
politico, Madrid, 1%2, cap. VIII, págs. 141 y sigs. Véanse allí las re­
ferencias de autores clásicos, así como la.s de la doctrina social y politica
de la Iglesia.
(6) Cfr. RAFAEL GAMBRA, Prólogo a la versión espaliola del libro,
ya citado, de BERTRAND DE JoUVENEL, El Poder. También en el h'bro
de GAMBRA, Eso que llaman Estado, Madrid, 195S, págs. 139 y sigs., es­
peciahnente a partir de la p,lg. 148.
(7)
Se atribuye a lord Acton la frase -que ha hecho fortuna---de
que «el poder corrompe; el poder absoluto corrompe absolutamente».,
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pero que no se agota en sí misma. Por eso, por una parte, el
profesor Elías de
Tejada ( 8) ha podido subrayar cómo. la «po­
tes tas» romana es la fuetza que existe por sí misma, antes que
fueran dictadas las leyes y que
éstas reconocieran, regularan y
delimitaran sus con tomos; peto, por otra parte también, no
resulta menos cierta
la afirmación de Romano Guardini ( 9) de
que
el poder no pertenece sólo al mundo físico -la fuerza im­
personal, cósmica y material-sino que implica el ejercicio de
una responsabilidad personal y, por lo tanto, lleva el sello mo­
ral que marca indeleblemente lo humano.
Es que el
poder es fuerza personalizada y como tal encau­
zada y limitada por el derecho. Lo que nos acerca a su funda­
mentación
teleológica, ya que, a medida que esa fuerza se pone
al servicio de los ideales de just:iciii que caracterizan a lo jurí­
dico, se nos
hace posible su discernimiento de otras fuetzas: a
medida que lo político se subordina a
lo ético, el poder se jus­
tifica por los fines a los que sirve (10).
Aún
ha de añadirse ---,;iguiendo con el desarrollo del pro­
fesor Elías de Tejada (
11 }-a los elementos político y ético
otro dato: el reconocimiento social,
de base eminentemente so­
ciológica, por tanto, de donde le viene una primacía, una con­
sideración de superioridad, un respeto que se basta para ser
efectivo sin necesidad de utilizar
la coacción física en la gene­
ralidad de los casos.
En la experiencia romana -y nadie como Alvaro D'Ors (12)
(8) Cfr. FRANcrsco ELÍAs DE TEJADA, «Poder y autoridad: concep­
ción
tradicional cristiana», Verbo, núm. 85-86 (1970), págs. 419-437, con­
cretamente, la pág. 425. También en 1el volumen Poder y libertad, Ma­
drid, 1970, pág. 163. ·
(9) Cfr. ROMANO GuARDINI, op. cit., págs. 170-171.
(10) Recordemos la definición que del derecho da ELfAs DE TEJADA
como «norma ética de contenido político». Cfr. Introducción a la onto­
logia iuridica, Madrid, 1942 pág. 111.
(11) Cfr
.. FRANCISCO ELfAs DE TEJADA, Poder y autoridad: concep­
ci&n tradicional cristiana, loe. cit., págs. 430432.
{12) Se trata de una auténtica idea central del pensamiénto de A.L­
V ARO n'OR.s. Véanse, a título de ejemplo, U na-introducción al estudio del
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MIGUEL AYUSO
lo ha destaelldo, extrayendo de la misma una lección de alcance
universal que
ha alentado en el fondo de todas sus aportaci nes al campo
de la filosofía política y social como si de su
hilo conductor
se tratase-; se distinguía claramente entre la
potestad y la autoridad, polos de poder y saber, respectivamen­
te, sobre un fondo de reconocimiento soci«l en ambos CllSos. La
experiencia medieval, por su parte, hizo suyas las euseñanzas
de los juristas romanos clásicos,
peró lo hizo de acuerdo con
una situación política radicalmente
nueva, la ocasionada por la
nueva configuración que el cristianismo habla dado a la socie­
dad. La caída del Imperio Romano en Occidente dio nacimien­
to a una
nueva civilización signada por un gobierno altamente
descentralizado e instalado sobre
una base feudal, que . renun­
ciaba a todo intento de identificarse en última instancia con la
soberanía; por la autonomía e influencia en costumbres y leyes
de la Iglesia;
por la virtual independencia de villas y ciudades
respecto
al poder real o imperial; y por la existencia de «par­
lamentos» en
Frallcia y «cortes» en España, que tenían la fa­
cultad de otorgar o negar subsidios al gobierno.
El profesor norteamericano Frederick Wilhelmsen ( 13) ha
e,q,licado con notable precisión y de manera sugerente cómo
Derecho, Madrid, 1963'¡ «Autoridad y potestad», en Escritos varios sobre
el derecho
en crisis, Roma-Madrid, 1973, págs. 93-105; «Doce. proposi­
ciones
sobre el poder», en Ensayos. de teoria politica, Pamplona, 1979,
págs. 111-121; Prelecci6n iubilar, Santiago de Compostela, 1985, 33 pá­
ginas; La violencia y el orden, Madrid, 1987, 125 págs. Tan importante
se. muestra para acceder al coraz6n de la obra de este autor que su dis­
cípulo, el profesor RAFAm. Do MINGO, le ha dedicado su libro T eoria de
la auctoritas, Pamplona, 1987, 324 págs.
(13) Cfr. FlrnnERICK D. WILHEL~SEN, «Donoso Cortés and the mea­
ning of political power», The Intercollegiate Review (1968), luego repro­
ducido en Christianity and political philosophy, Universidad de Georgia,
1978, págs. 139-173. Hay uoa versión castellana de CARMELA GUTIÉRREZ
DE GAMBRA en Verbo, núm. 69 (1968), págs. 691-726. El profesor Wn.­
HELMSEN, según ha confesado en más de una ocasión, ha pretendido en
algunos de sus trabajos, trascender la distinción orsiana de lo jurídico
a lo metafísico;
CTr. FREnERICK D. WILHELMSEN, Cristo Rey, libertad~
carlismo, Sevilla, 1975, pág. 5.
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LAS LIMITACIONES DEL PODER.
en la Cristiandad medieval la autoridad -más allá de la pro­
pia de los
jueces-se extendió hasta difundirse a través de esa
multitud de instituciones que carllcterizaban al mundo medieval,
haciendo de
él una realidad política sin par. El poder pertene­
cía al príncipe y estaba especificado y determinado por una
serie de instituciones que gozaban de una autoridad propia cada
una. E poder era uno y la autoridad era plural: el poder po­
lítico era único y la 1I1<1nera de ejercerlo era múltiple. Y, por
encima, la soberanía estaba reservada a Dios, puesto que en El
poder y autoridad se identifican.
Esta restricción medieval del poder político por la autori­
dad
-o, más exactamente, por una multitud de autoridades­
es ·un dato crucia,l par<1 cualquier teoría del poder, puesto que
éste queda circunscrito a coronar
y armonizar la estructura de
una sociedad fuertemente diferenciada e institucionalizada. Así,
un
sir John Fortescue --significativamente citado por Voege­
lin (14) y estudiado
por Wilbelmsen (15)-, pues,o a articu­
lar el significado de la representación política, acude a la ana­
logía anatómica y compara la
res publica a un cue,;po que no
puede funcionar
sin cabeza. No en vano, había sido el mismo
Fortescue el que, siguiendo a Santo Tomás, había distinguido
entre el
dommium politicum et regale -en el que gobierna un
solo hombre, el rey,
pero de acuerdo con leyes que él no hace
sino que encuentra en instituciones, costumbres,
usos y estatu­
tos de su
reino-y el dominium regale que llevaba en sí el
germen del posterior absolutismo.
(14) Cfr. Eruc VoEGELIN, Nueva ciencia de la política, Madrid, 1968;
págs. 68-78, donde realiza un estudio importante de la obra del autor
inglés medieval desde el punto de vista de la articulación del significado
de la representación política.
(15) WrLHELMSEN, prolongando las reflexiones citadas de VoEGELIN,
analh:a la aportación de FoRTESCUE como significativa de la tradición oc­
cidental. Cfr.1 del mismo, «Donoso Cortés and the meaning of political
power», cit., pág. 702 de la versión castellana; «Sir John Fortescue and
the English Tradition», Modern Age, vol. 19 (1975), también en el libro
Christianity and political philosophy, cit., págs. 111·138, cuya orienta·
ci6n sigo en este trabajo.
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MIGUEL AYUSO
Bien distinta es la significación de que dotó al poder la
Modernidad.
Se ha escrito, siguiendo el ejemplo aristotélico de
usar
. .la · metáfora de la organización doméstica, que el amo de
la mansión política que construyó
la Modernidad es creación
del genio de Maquiavelo, que Hobbes dio forma al servidor y
que Bodino
. construyó el techo que desde entonces llamamos
«Estado». Después de Bodino, el poder
se adornará con el velo
de
la soberanía y nacerá el absolutismo. Poder absoluto incon­
cebible para
el hombre medieval --que contemplaba los exce­
sos en el contexto de la doctrina de la tiranía, forma de gobier­
no que,
· como t"l, no tiene que ver con el carácter absoluto del
poder sino sólo con su uso
ilegal-, que sólo podía atribuírselo
así a Dios: pues sólo El puede dar íntegro ser a las cosas sin
reformar ningón sujeto preexistente, sólo
El tiene un poder no
condicionado
en modo alguno ni desde dentro ni por ninguno
de los factores extrínsecos sobre los cuales puede ejercerse.
Has­
ta el punto de que la mera afirmación del poder absoluto y
soberano del monarca sonaba a herética.
Los ejemplos son de
sobra conocidos, desde la traducci6n de Gaspar de Añastro e
lsunza de las Repúblicas de Bodino «catholicamente enmenda­
das» en que sustituye la voz soberanía por la de «suprema
auc­
toritas» (16); hasta la condena por la Inquisición de la propo­
sición sostenida, delante del rey Felipe
II, por un predicador
acerca de que «los reyes tienen poder absoluto sobre las per­
sonas
de sus vasallos y sobre sus bienes», condena que incluía
la pública retractación de lo erróneamente afirmado con todas
(16) Cfr. FRANCISCO EI.!As DE TEJADA, El Franco Condado hispánico,
Sevilla,
1975, pág. 228, donde escribe: «Cuando el. aragonés Gaspar de
Afíastro e Isunza vierte al castellano Las Repúblicas, de Bodino, "'cathó­
licamente enmendadas", pone entre sus correcciones la de que los his­
pánicos no pueden
aceptar la noción de soberanía, debiendo sustituirla
por la de "suprema auctoritas"; dado que la soberanía es poder ilimitado
por encima de los cuerpos sociales, mientras que
la "suprema auctotitas"
implica que cada cuerpo político, incluidas las potestades del monarca,
está encerrado dentro de unos limites. Por lo cual los hiSpanos ( ... ) eran
hostiles a la ''souverainité" bodiniana».
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LAS LIMITACIONES DEL ,PODER
las formalidades de auto jurídico (17). Por no hablar de la doc­
trina del tiranicidio ... (18).
Con
Boclino cambia el sentido del poder. Incluso en el te­
rreno de las analogías se pasa de la expresión anatómica de
Fortescue a la que
ve en el poder una auténtica forma sustan­
cial de la comunidad.
El poder pasa a ser aquel principio inte­
rior de crecimiento y especificación que vivifica a una realidad
desde dentro y la
hace ser lo que es, con lo· que entramos de­
cididamente en
el terrenO del dominium regale. El poder po­
lítico se hizo absoluto solamente cuando se convirtió en la for­
ma sustancial de la república. La comunidad, reducida a un
amasijo amorfo, catente de instituciones con función política
representativa, fue conformada
de un modo o de otro por el
poder,
el cual absorbió toda la autoridad dentro de sí y se pro­
clamó soberano.
Pero ese absolutismo recién estrenado, mientras exista en
quien ejerce el poder conciencia de un orden moral que no
debe ser violado y mientras perdude una cierta -aunque de­
cadente-- vida social libre,
.no comenzará a mostrar todas las
consecuencias disolventes que .encierra. Aun así, con el paso del
tiempo,
sus efectos irán excediendo de los de un mero vicio o
defecto ( 19) en
el ejercicio o peculiar constitución del poder
para entrar en el ámbito de lo que propiamente constituye un
nuevo espíritu,
ron su ontología,· su moral, su política e inch¡-
{17) Cfr. JAIME BALMES, El protestantismo comparado con el catoli~
cismo, Madrid, 1967, pág. 374, donde cuenta con detalle el sucedido,
citando como fuente las Relaciones de ANroNIO PÉREZ.
(18) Cfr. FRANCISCO PuY MUÑOZ, «Balmes, sobre los cuerpos &0cia­
les básicos», en el volumen de varios autores El otro Balmes, Sevilla,
1974, pág. 256, donde escribe, refiriéndose a la doctrina del tiranicidio,
qué es· «es la más genuina creación del sistema ideológico' tmdicional his­
pánico».
(19) Cfr., para un análisis Clásico de los vicios o defectos de la so­
beranía, ya orgániCOS, ya, funcionales, ENRIQUE GIL y ROBLES, Tratado
de Derecho politico según /ru principios de la fi/osofla y •el derecho cris­
tianos, Madrid, 1961-1963, tomo II, págs. 681-717.
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MIGUEL AYUSO
so su praxis propias (20). Es el totalitarismo, del que Bernanos
dijo que «es menos una causa que un síntoma» (21), con pa­
labras luminosas, pues enlazan eil fenómeno del Estado totali­
tario con el final· de ,µ¡ proceso ideológico en el que la demo­
cracia moderna ocupa un estadio decisivo.
El problema teorético del poder, desde Montesquieu hasta
nuestros días,
ha sido el de la posibilidad y deseabilidad de pe,,
ner límites a su tendencia hacia el absolutismo. La tradición li­
beral que nació del enciclopedismo trató de asegurar la libertad
en una situación política en que
la república se habla hecho so­
berana, identificándose con el poder perpetuo y absoluto. Ahí
radica precisamente la debilidad de su solución, inserta plena­
mente en
el contexto del Estado moderno. Y ahí se ha dirigido
el ataque de
la escuela contrarrevolucionaria. V ázquez de Mella
se refirió a esta cuestión en innumerables ocasiones: «El
ah-·
solutismo es la ilimitación jurídica del Poder, y ronsiste en la
invasión de la soberanía superior política en la soberanía so­
cial ... » (22). « ... Esa. unificación de la soberanía es la causa y
el cimiento del
régimen parlamentario, y la diferenciación de las
dos, el verdadero régimen representativo ... » (23).
Pero, quizás, nadie como Donoso Cortés haya explicitado los
fundamentos
de una teoría del poder distinta y opuesta a la
contenida en los textos liberales. En ·su Ensayo sobre el catoli­
cismo, el liberalismo
y el sdcialismo, en su Discurso sobre la Dic­
tadura, pero sobre todo en su famosa carta al editor de la Revué
des Deux Mondes, nos ha dejado pruebas de esa su sabiduría tan
(20) Cfr. mi trabajo «El totalitarismo democrático», Verbo, 219-220
(1983), págs. 1.165-1.198; o en d volumen colectivo ¿Crisis en la demo­
cracia?, Madrid, 1984.
(21) GEORGES -BERNANOS, lA libertad, ¿para qué?, Buenos Aires,
1974, pág. 136.
(22) JuAN VÁZQtmz DE MELLA, «Discurso en d Congreso de los Di­
putados el 18 de junio de 1907», en Ob'ras Comp'~tas, volumen X, Ma­
drid, 1932, pág. 181. En este discurso . Mella ofronta con cierta extensión
y notable interés una crítica a la teoría de la separación de los poderes:
(23) Id., «Conferencia en d Teatro Goya, de .Barcelona; el 5 de junio
de 1921», en Obras Completas, .vol. XIV, Madrid, 1932, pág. 298.
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LAS LIMIT ACIONBS DEL PODER
seductora por sacar de las verdades teológicas consecuencias po­
líticas y sociales. Comienza Donoso buscando en !a doctrina es­
pecífü:amente cristiana de .la Trinidad la clave de la estructura
metafísica del ser y, de resultas, la explicación de todo lo crea­
do. Por eso, escribe en el primer capítulo del
Ensayo: «En lo
más escondido, en lo más alto, en lo más sereno y luminoso de
los cielos, reside un Tabernáculo inaccesible aun a los coros
de
los ángeles: en ese Tabernáculo inaccesible se está obrando per­
petuamente
el prodigio de los prodigios y el Misterio de los
Misterios.
Allí está el Dios católico, uno y rrino ( ... ). Allí la
unidad, dilatándose, engendra etemamente
la variedad; y la va­
riedad, condensándose, se resuelve en unidad etemamente ( ... ).
Porque es uno, es Dios; porque es Dios, es perfecto; porque es
perfecto,
es fecundísimo; porque es fecundísimo, es variedad;
porque
es variedad, es familia. En su esencia están, de una ma­
nera inenarrable e incomprensible, las leyes de la creación y -los
ejemplares de todas las cosas. Todo ha sido hecho a su imagen;
por
eso la creación es una y varia» (24 ). Pero el genial extre­
meño no se
limita a establecer su ley, sino que des_ciende a ex­
plicar su virtualidad que, paradójicamente, no es unívoca, sino
que es
análoga, pues está sometida a sí misma: «Siendo una en
su esencia, es infinita en sus manifestaciones; todo lo que existe
parece que no existe sino para manifestarla; y cada una de las
cosas que existen la manifiesta de diferente manera: de una ma­
nera está en Dios; de otra manera· en Dios hecho hombre, de
otra en su Iglesia, de otra en la fumilia, de otra en el univer0
so; pero está en todo y en cada una de las partes del todo;
aquí
es un misterio invisible e incomprensible, y allí, sin dejar
de ser un misterio, es un fenómeno visible y un hecho palpa"
ble»
(25). En la. filosofía política también tiene mucho que de-
(24) JuAN DoNoso CoRTfs, «Ensayo sobre el éatolicismo, el libera­
lismo
y el socialismo», en Obras Completas, Madrid, 1970, vol. II, pá­
gina 512. Cfr. las atinadas consideraciones que hace el profesor CARLOS
V ALVl!RDE, S. J., en la «Introducción» a la edición de la obra, vol, I,
págs. 104 y sigs.
(25) Iá., op, cit., págs. 522-523.
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MIGUEL AYUSO
cir Donoso en desarrollo de la ley de la unidad y la variedad,
iluminando toda esa área de la experiencia de un modo mucho
más pleno y en el fondo inteligible que lo que podría hacerlo
un planteamiento puramente inmanentista: «Eu
la sociedad, la
unidad se manifiesta por medio del poder y la variedad por me­
dio de las jerarquías ... Su coexistencia es a un tiempo el cum­
plimiento de la ley de Dios y la fianza de la libertad del pue­
blo»
(26). En la Carta, pues, nuestro autor, con otra termino­
logía, no
viene sino a encarecer lo que. antes veíamos encarnado
en
la distinción entre poder y autoridad como sillar del orden
social y político cristiano.
Por
una parte, puede notarse cómo Donoso insiste en que la
unidad se encuentra en el poder, un poder que debe ser uno
-en la persona del rey-, perpetuo -en su familia-y limitado,
porque dondequiera encontraba una resistencia materi,tl en una
jerarquía organizada.
La monarquía absoluta conservó la unidad
y
la perpetuidad del poder, pero pecó al «dei,preciar y suprimir
todas las resistencias» contra el mismo,
al destruir aquellas je­
rarquías corporativas en las que estas resistencias habían naci­
do y que eran su encarnación. El absolutismo, pues, «violó la
les de Dios», pues violó la ley de la variedad y la unidad: «Un
poder
sin límites es un poder esencialmente anticristiano y un
ultraje
a un tiempo mismo contra la majestad de Dios y contra
la dignidad del hombre. Un poder sin límites no puede ser nun­
ca ni un ministerio ni un servicio, y el
poder político, bajo el
imperio de la civilización cristiana, no es otra cosa. Un poder sin
límites es, por otro lado, una
idolatría, así. en el sóbdito como
en
el rey: en el súbdito, porque adora al rey; en el rey, porque
se adora a sí propio» (27).
Pero sí Donoso encuentra mucho de condenable en
el abso­
lutismo, sus errores los encuentra agrandados en el sistema po­
lítico que m1ci6 de la Revólución francesa. · La Monarquía absolu­
ta, aun negando la monarquía cristiana en un aspecto fundamen-
(26) Id.; «Carta al director de la Revue de, Deux Mondes», en Obras
Completas, vol. II, pág. 769.
(27) Id., loe. últ. cit., págs. 769-770.
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LAS LIMITACIONES DEL PODER
tal, como es el de la limitación, la afirm6 en otros dos igual­
mente fundamentales, como son el de la unidad y perpetuidad.
El parlamentarismo, en cambio, violó la estructura del poder en
todas sus notas esenciaJes y, por tanto, en sus consecuencias.
El liberalismo, según escribe Donoso, «la niega en su unidad,
porque convierte en tres lo que es uno con la división de po,
deres; la niega en su
perpetuidad, porque pone su fundamento
en un contrato, y ninguna potestad
es inamovible si su funda­
mento es variable;
la niega en su limitaci6n, porque la trinidad
política en que la potestad reside, o no obra
por impotencia, en­
fermedad orgánica que pone en ella la división, u
obra tiránica­
mente,
no reconociendo fuera de sí ni encontrando alrededor
suyo
ninguna resistencia Jegítima. Por último, el parlamentarismo,
que niega
la Monarquía cristiana en todas las condiciones de su
unidad, la niega también
en su variedad y en todas sus condicio­
nes por la supresión de las jerarquías sociales» (28).
No quiero entrar
en el análisis de la teoría de la división de
poderes, que Donoso
critica muy finamente aunque sin referirla
propiamente a Montesqnieu,
por considerarla, qui2ás, como una
postura liberal común de
su tiempo, pues es materia que ha de
desarrollar Juan Vallet.
Ill
Tras haberme ocupado, por .más que de modo parcial y
casi impresionista,
del planteamiento histórico de las limitacio­
nes del poder, no quiero dejar de presentar en los siguientes mi­
nutos una visión más sistemática. Cabalmente es el mismo pro­
blema
del que me he ocupado en lo que antecede, sólo que ~on­
templado desde un ángulo de mira diferente.
Del reconocimiento antes proclamado de la naturalidad del
poder se deduce su limitación.
El poder es limitado por su pro­
pia naturaleza y sus límites naturales vienen determinados, por
una. parte, por su origen divino, pues
en cuanto que es partici­
pación del poder de Dios no puede salirse de los límites con
(28) Id., loe. últ. cit., pág. 770.
149
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MIGUEL AYUSO
que El ha marcado su obra en la ley narural;. y, por og-a parte,
por su objeto adecuado, que es el bien común temporal inter­
pretado según
el principio de subsidiariedad.
Estos límites naturales del poder, forzoso es decirlo, los tie­
ne éste en su ejercicio con independencia de
su posterior deter­
minación y concreción en el orden jurídico concreto de cada
comunidad. Así, pues, y procurando acertar en un criterio clasificatorio
que
sea a un tiempo suficientemente expresivo y sustancialmen­
te exacto, podemos distinguir tres tipos principales de limita­
ciones del poder:
A) En un primer lugar topamos con limitaciones religiosas
y éticas. Ningún principio como el religioso para contener los
apetitos desmesurados de poder y
ningún fundamento como ei
moral para basar la recta convivencia. Aquí también
la voz pro­
fética de Donoso Cortés resuena en nuestros oídos: «Señores,
no hay
más que dos represiones posibles: una interior y otra ex­
terior, la religiosa y la política. Estas son de tal naruraleza que,
cuando
el termómetro religioso está subido, el termómetro de
la represión está bajo, y cuando el termómetro religioso está
bajo, el termómetro político, la represión política,
la tiranía,
está alta. Esta es una ley de la humanidad, una ley de la histo­
ria» (29). Es en su famoso
Discwsa sobre la dictadura, el que
apuntaló a Narváez antes de que tiempo después otro discu!l"SO
suyo, el Discurso sobre la situación politica de España, le derri­
bara, en
el que el genial extremeño nos traza un paralelismo que
todavía,
leído hoy, impresiona. Pero, si desde el punto de vista
de la sociedad, los límites religiosos y éticos son básicos por
cuanto en una sociedad limpia
la coacción puede reducirse al
mínimo, mientras que en una sociedad decadente la coacción sólo
clava -en expresión de Rostowtzeff ( 30 )-la carne podrida,
que se desgarrii, _haciendo, en expresi6n clásica, que esa sociedad
· (29) Id., «Discurso sobre la dictadura», en Obras Completas, volu­
meo JI, pág. 316.
(30) Cfr. MIGUEL RosTOW'l'ZEFF, Historia social y econ6mica del
Imperio Romano, Madrid, 1962.
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LAS LIMITACIONES DEL PODER
no soporte ni sus males ni sus remedios;. desde el punto de
vista del gobernante, no dejan de ser menos operativos e impor­
tantes, pues los valores religiosos
y morales descubren al hom­
bre su verdadera misión y encarnan en el gobernante la pruden­
cia política
capaz de hacer posible lo que es necesario, verda­
dera piedra filosofal de la ciencia
y quehacer políticos. Además
de que, desde este mismo punto de vista, la conciencia de ser un
mero administrador y
de actuar como . vicario es una eficaz ba­
rrera contra la jactancia del gobernante. Esa esencial delegabili­
dad del poder constituye también uno de sus rasgos
más caracte­
rísticos frente al carácter esencialmente indelegable
de la auto­
ridad (31).
B) En un segundo lugar tenemos que referirnos a las limi­
taciones orgánicas.
La mera existencia de una sociedad fuerte y
vigorosa es un eficaz mecanismo disuasorio frente a las veleida­
dades
e:xopansivas del_ poder político. Pero si la sociedad está,
además, estructurada
y en sus distintos niveles rige. el princi­
pio
de autonomía jurídica --ese es el . corazón del fuero--, se
multiplican las garantías de libenad y se reducen a su mínima
expresión los temores de abuso. El filósofo belga Marcel de
Corte lo
ha expresado sintéticament1> en su ensayo La educación
politica (32) y, a pesar de que es sobradamente conocido para
los lectores de
Verbo, no me resisto. a citar uno de sus párra­
fos: «Todo Estado construido sobre comunidades naturales
y
sobre la radicación que ellas difunden, ve de tal modo reduci­
do su poder a
su justa medida, que raramente actúa como una
manifestación de una
ÍUetZa exterior a los ciudadanos. Por el
contrario, todo Estado sin sociedad es axiomáticamente coerci­
tivo, policíaco, armado de un arsenal de leyes y reglamentos en­
cargados de dar sentido a
las conductas imprevisibles y abe­
rrantes de los individuos. Su tendencia al totalitarismo es direc­
tamente proporcional a la desaparición de las comunidades na-
l31) Cfr. ALVARO n'ORS, Escritos vários sabre el Derecha en crisis,
cit., págs. 93 y sigs.
(32) Cfr. MARcEl. DE CORTE, «La educación política•, Verbo, nú­
mero 59 (1967), págs. 635-659.
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MIGUEL AYUSO
turales, a la ruina de las costumbres, a la debacle de. la educa­
ción».
Este texto, sumamente preciso, aclara una buena parre de las
cuestiones que levantan las limitaciones
orgánicas y, sobre todo,
da respuesta al gran tema del cambio
de signo del poder y, de
resultas, de la libertad. En efecto, la clave del aspecto humano
-«entrañable», por usar de la terminología acuñada por Vi­
cente Marrero en un libro original e incitador (3 3 )-de los po­
deres antiguos radicaba en la cohesión hondísima de la ortodo­
xia pública católica
y en la variedad y libertad fecundísimas de
lo que Donoso Cortés, como antes vimos, llamó las «jerarquías
sociales».
La teoría y la praxis liberales, en cambio, y abriendo la sima
en cuya profundización
han colaborado todos los totalitarismos,
no sólo
ha negado la limitación del poder que es fruto de la va­
riedad jerárquica, sino que ha despedazado a la sociedad desde
dentro, fragmentándola, negándole la coherencia
de lo que Ken­
dall y Wilhelmsen llamaron la ortodoxia pública (34 ).
C) En tercer lugar tenemos limitaciones propiamente jurí­
dicas o constitucionales. Qué duda cabe de que las limitaciones
éticas y
religiosas, en cuanto arraigan en el estrato más profun­
do del hombre, son también las
más sólidas y las que más de­
jan fa hbertad al abrigo de cualquier arbitrariedad humana. En
la plena sumisión al derecho natural está la piedra de toque del
poder ordenado, pues, como señaló Pío
XII en su mensaje de
Navidad de 1942,
Con sempre (35), el saneamiento de la situa­
ción a que
ha llegado hoy el sentimiento jurídico por obra del
positivismo y del utilitarismo sólo puede obtenerse cuando
se
despierte la conciencia de un ordenamiento jurídico fundado en
(33) Cfr. VICENTE MARRERo, El poder entrañable, Madrid, 1955.
(34)
Cfr. WrLMOORE KENDALL y F'REDBRICK D. WILHELMSEN, Cíce­
ro and the politics of the public orthodoxy, Pamplona, 1965; y de Wru­
HELMSEN, también, La ortodoxia pública y los poderes de la irraciOnali­
dad, Madrid, 1965.
(35)
Plo XII, «Con oempre», en Documentos politicos de doctrina
pontificia, Madrid, 1958, págs. 838-855.
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LAS LIMITACIONES DEL PODER
el supremo dominio de Dios y en los inviolables derechos natu­
rales de la persona.
Qué duda cabe también que las limitaciones orgánicas son
imprescindibles, pues
la centralizaci6n de la sociedad ~orno
por otra parte la divisi6n del poder-son errores políticos gra­
vísimos que provienen de una filosofía desenfocada. Mientras
que la comunidad política descentralizada que distribuye la auto­
ridad a través de una diversidad de instituciones aut6nomas,
es
exigida por la misma ley de fa existencia política.
Pero,
al lado de las limitaciones éticas y orgánicas, hemos de
referirnos también a las limitaciones propiamente jurídicas o
cons­
titucionales. Aportan, sobre todo, una dimensión más extrínseca
al tema de las limitaciones del poder, pues reafuan su funci6n a
través de condicionamientos impuestos por
la sociedad a través,
generalmente, de órganos que la representan. Están íntimamen­
te relacionadas con la situación y circunstancias de cada pueblo
y son, por tanto, esencialmente mudables y adaptables.
En consecuencia, finalmente, están también en estrecha re­
lación con la peculiar institucionalizaci6n de cada comunidad.
IV
En nuestros días la tensi6n entre poder y autoridad ha desa­
parecido y el poder ha ido eliminando del campo político y
so­
cial las instancias de autoridad con las que en tiempos pasados,
y en un diálogo continuado, construyó sociedades libres.
La Igle­
sia, sede principal de la moral personal y social, ha ido redu­
ciendo su ámbito de influencia
-ahí radica la autoridad, en
influir sin tener propiamente poder-, primero en el ámbito po­
lítico y más tarde en el propiamente social de la moral familiar
y la educación y enseñanza. Hasta
el punto de que ha podido
decirse que
al lema afiejo de la separación entre la Iglesia y el
Estado, y una vez consumada, ha seguido la separación entre la
Iglesia
y la sociedad (36). Diríase que la propia Iglesia, instala-
(36) Cfr. THOMAS MoLNAR, «Ideología y religión en la Hungría de
hoy», en Verbo, núm. 231-232 (1985), pág. 117.
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MIGUEL AYUSO
da en la tesis seráfica del pluralismo, se ha acomodado a tal he­
cho hasta que ha empezado a ser molestada por
el desenvolvi­
miento de lo que en
el plano te6rico había aceptado (37). Las
instituciones sociales, privadas de repercusi6n participativa por
el monopolio político de
los partidos, han ido sufriendo la ero­
si6n acelerada de la masificación y el uniformismo. El proceso
descrito con trazos lucidísimos por Bertrand de Jouvenel
y pro­
longado por nuestro amigo Thomas Molnar, del Estado, una vez
convertido en único agente de la vida social, dispensando
sus
favores y concediendo sus mercedes en una cascada descendente
de nuevas
feud.,Jidades (38), podría ser aquí evocado si no tu­
viera encaje
más apropiado en otras partes del programa de esta
Reunión. Pero la limitación del
poder es una necesidad permanente y
el 'Estado actual sigue buscándola, aunque no da con ella, pues
la busca donde no puede encontrarla, sencillamente, porque
se
encuentra en otra parte, ·precisamente en esas instanciás de auto­
ridad · a que acabo de referirme. La división de poderes -que
resulta inviable--; los derechos humanos entendidos como dog­
mática consensualista y esencialmente operativa o estratégica (39);
o la
opinión póblica, forjando mitos, imágenes, slogans, selec­
cionando y manipulando la información ( 40) y con una innega­
ble predisposición hacia la criptocracia, no
..clertan a detener los
abusos del poder, lo que
-por pasiva-demuestra la necesidad
de una autoridad independiente, cristalizada en órganos de con-
(37) Cfr. JoSÉ GuBRRA CAMPOS, «La Iglesia y la comunidad pollti­
ca. Las incoherencias de la ptedicaci6n actual descubren la necesidad de
reedificar la doctrina de la Iglesia», en M!GUBL AYUSO (editor), XIV
Centenario del III Concilio de Toledo. Iglesia-Estado: ¿d6nde estamos
hoy?,
número extraordinario de la revista Iglesia-Mundo, núm. 384 (1989),
págs. 51-58.
(38) Cfr. THoMAS MoLNAR, El socialismo sin rostro, Madtid, 1979.
(39) Cfr. M!GUBL AYUSO, «La visi6n revolucionaria de los derechos
humanos como ideología y su crítica», en Anales de la Real Academia de
Jurisprudencia y Legislaci6n, núm. 20 (1989), págs. 280-298.
(40) Cfr. MARCEL DE CORTE,. «La información deforman.te», Verbo,
n(un. 41 (1966), págs. 9-27.
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LAS LIMITACIONES DEL PODER
sejo desprovistos de poder que, con su saber socialmente reco­
nocido, sean capaces de desautorizar a la potestad ( 41 ).
* * *
Concluyo. El tema de las limitaciones del poder, a la luz del
estado actual de las sociedades llamadas democráticas,
no pue­
de presentar aspectos más inquietantes. Desde que Maquiavelo
convirtió la política, independizada del derecho, en una
técnica
racional del poder,
al que a' su vez consideró sin otro fin que el
propio poder, y desde que Bodino convirtió ese
instrumento en
soberano, la moral y las jerarquías sociales
han sufrido un pro­
longado exilio de la vida política.
El constitucionalismo 1,10 ha
seguido sino por un cauce que encontró excavado. Sánchez Ages­
ta lo ha destacado en una página de las más lúcidas del Derecho
político
de nuestros días: «Bl primado de la voluntad de poder
sobre la constitución social, que es uno
de los caracteres de nues­
tro tiempo, ha quebrado el hilo. de una tradici6n forjadora de
instituciones,
y en cierto modo todo el orden constitucional con­
temporáneo se presenta como un proyecto racional de constitu­
ción,
no sólo de las instituciones que encarnan el poder político
sino de
la misma entrafia del orden social» ( 42).
Es
difícil añadir nada más. Si me permiten sacar una con­
clusión más
ceñida ai tema de esta comunicación, diré que para
recuperar la. verdadera metafísica del poder'" con sus inherentes
limitaciones
éticas, orgánicas y jurídicas, una intensa moralización
de 1a pol!tica y una recuperación de la auténtica vida social son
presupuestos inexcusables. Pero ello nos lleva muy lejos
...
(41) Cfr. ALVARO »'ORS, La violencia y el orden, cit., ~ágs. 106 y
siguientes.
(42) Cfr. Ltrrs SÁNcHEZ AGBSTA, Curso de d~recho constitucional com~
parado, Madrid, 1980, págs. 27-28.
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