El municipio y la organización jurídica

Francisco Puy Muñoz

EL MUNICIPIO Y LA ORGANiiZACION JURIDICA
l. Estado y municipio,
POR
FRANCISCO PUY.
Para todos nosotros es claro que el municipio -como todos
los

cuerpos sociales básicos (1
)-es

previo
y sustantivo al Es
tado. Y tal es la tesis fudamental que Elías de Tejada nos ha
demostrado en dos
series argumentativas
paralelas:
a) Desde
la perspectiva de la naturaleza ---conjugando las relaciones reales
entre
la
población y el territurw-; y b) desde la perspectiva de
la historia ---conjugando las relaciones reales entre el hombre
concreto y la com,wnidad palitica--------. Y hemos de estarle agrade
cidos, porque el ambiente ideológico revolucionario que vivimos
(1) La denominación usual es la de "cuerpos sociales intermedios".
Lo que designa es notorio y no merece entrar ahora en cUestión. Pero
hallo
más expresiva y menos expuesta a equívocos la locución "cuerpos
sociales básicos". La primera puede abonar psicológica y espontáneamente
la idea de accidentalidad, que conducida a la postulación de su supresión,
de igual modo a como se tiende a suprimir en el comercio a los "interme
diarios".
En cambio, la segunda expresa mejor la sustantividad y necesi
dad de estos
cuerpos sociales.
Cfr. sobre ellos
Contribución al estudio &e
los cuerpos i,nte1'medios. Actas de la VI Reufflón de Andgos de la Ciiudad
CatóUca, Mailri social y el problema de los cuerpos intermedPOs, VERBO, 1960 (1/1), 39 y sigs.;
Michel Cn.EuZET, Los cwerpos intermedios, Speiro, Madrid, 1964; Carolina
RovntA FLóREZ DE QtuIÑONES, Los 01,ftef"pos interm,edios en la encíclica
"Popularwm Progressio", VERBO, 1%7 (6/55), 382 y s.igs., José Luis SAN
TAU5 RonRÍGUltZ DE VIGuRI,
Teoría de la sociedad, Porto, Santiago de
Compostela, 1948, págs. 125 y sigs.; Juan V J,J.J.:ET DE GoYTISOLO, F'UM.da
m,ento y sali,ciones de la organi11aci6n por cuerp·os interm,edios, VÉRBO,
1969 (8/80), 979 y sigs., & 1970 (9/81-82), NI y sigs.
481
,,
Fundaci\363n Speiro

FRANCISCO FUY
ha hecho que muchos olviden esta verdad evideute, y porque con
viene que también las evidencias sean sometidas a crítica y con
trastadas racionalmente.
Nos cumple ahora, pues, pasar a exponer las conse'cuencia:s
jurídkas que se sigueu de esta primacía del municipio sobre el
Estado. Mas el bueu logro del intento requiere algunas conside
raciones previas.
Ante todo es necesario recordar que si nos estamos ocupando
del municipio es porque esta institución social básica plantea eu
la actualidad gra,ndes problemas (2) y porque queremos hacer alg'o
para sacarla de esta crisis, convencidos de que con ello trabajamos
eficazmente en
la resolución de toda la crisis social contempo
ránea. Ahora bien, esta legítima aspiración conlleva algunos pe
ligros, que debeu ser prevenidos cuanto antes.
Uno es la tentación del pesimismo. Puesto que vamos a ana
lizar los problemas del municipio español -que a él nos vamos a
reducir poi-razones obvias---, insensiblemente podemos acabar
creyendo que todo está mal, que nada en él funciona y que no tie
ne solución. Y eso no es verdad. Preclsamente porque es 'Una ins
titución natural, el municipio sigue teniendo vida, y una vida su
ficientemente vigorosa.
Así, aunque no debemos perder tiempo
en _computar lo que marcha bien porque
debemos emplearnos
en
apuntar los fallos, eso será en ordeu a buscar remedios. Intención
que se marchitaría si olvidáramos que este cuerpo social básico
tien-e en sí -repito-, por ser natural, la fuente inextinguible de su propia energía. Fuente que no han podido agostar situaciones
mucho peores que la actual. No haya, pues, cabida al pesimismo estéril y euervante : sino optimismo derivado de la
fe en lo que
hay y de la
esperanza en lo que podemos llegar a hacer. Y sea, el
nuestro, un optimismo recdista, que no se p[erda en el mito de la
ciudad ideal (3).
(2) Cfr. Alejandro RODRÍGUEZ Dlt VALCÁRCEI,, Discurso en la clau-
9!Wa del X Cwrso sobre problemas de la vi,da, l,ocal (Peñíscola, I3 de sep
tiembre
de I969), Eds. Movimiento, Madrid, 1969.
(3) Cfr. Roger MuccHIELLI, Le mythe de la cité id'éale, PUF, París,
1960;
Lewis MuMJIORD, La ciudad en la historia: sus orígenes, tran..sjarma.-
482
Fundaci\363n Speiro

EL MUNICIPIO Y LA OR.GANIZACION JUR.IDICA
Otro peligro a evitar consiste en la pérdida de perspectiva.
Quien estudia nn objeto tiende a pensar que
tal objeto es el om,
bligo

de] mundo. Y esto ocurre más cuanto más deteriorado
y digno de reanimación encuentra
el objeto de estudio. Aplicado
a nuestro caso, este peligro aumenta alarmantemente. En efecto,
todos sabemos que el enemigo que ha acosado y herido al muni cipio durante los tres
últimos siglos
ha sido
el Estado ( 4). De
ahí a plantear todo intento de remediar el municipio como una
lucha a muerte con el
Estado sólo
hay un paso. Desgraciada
mente, tal paso se da con asiduidad.
Por eso es frecuente ver la literatura municipalista dividida
en dos ejércitos activamente enfrentados. Encontrarnos así, por
una parte, partidarios del Estado, que piensan que el municipio
es una organización social
pasada, sustituida por el Estado y por
eso reductible a minúsculo apéndice de su mecanismo. Es la po
sición del absolutismo, del centralismo, del totalitarismo, del es
tatismo, etc. Y encontramos, por
la otra parte, partidarios del
municipio que piensan que el Estado es una malformación
pato,
lógica

del organismo social, que debe ser extirpada como una su
perestructura arbitraria e inicua, devolviendo al municipio el pro
tagonismo de única configuración social necesaria y suficiente. Es
la posición del anarquismo, del ruralismo, del separatismo, del
localismo, etc. (S).
ciones y perspectivas, trad E. L. Revol, Infinito, Buenos Aires, 1966-1967; Eric VoEGJU,IN, The World of the Polis, en su Order arnd History, vol. 2, Loui-siana Univ. Press, Baton Rouge, 195~.
(4) Cfr. L. GUMPLOWICZ, Der Staat und die sozia.l'em. Gruppen, "Archiv ilür Rechts-und Wirtschaftsphi!osophie", 1907-8 (!), 57 y sigs.; R.oland MASPfaIOL, Le pouV01tr central et les collecti1.ñtés locales en, France, en Estudios Colmeiro, Universidad de Santiago de Compostela, 1950, páginas 157 y sigs.
(5) Cfr. F. CHUECA Go1TIA, Introducción a.l útudio de la ciudad,_ "Revista de EstudioS Políticos", 19515 (83) 29 y sigs.; Luis DíEZ DEL CoRRAI,., Desagravio y elogio de la ciuda.d, "Escoria1", 1944 (16/48), Zl7 y sigs.; Rafael GAMBRA El silencio &e Dios, E'PE, Madrid, 1968, págs. 57 y sigs., & 173 y sigs.; Ernesto GARZÓN VAI.Dts, La polis sin politeia, separata sin otra
483
Fundaci\363n Speiro

FRANCISCO PUY
Pues bien, esta forma dialéctica de plantear la relación Estado
municipio es arbitraria y falsa (6).
La sociedad actual no podría
subsistir sin
el Estado sino sufriendo gravísimos perjuicios, igual
mente que no
podría subsistir sin el municipio sino condenán
dose a la muerte lenta. Familia y municipio son cuerpos sociales
"intermedios" porque hay otros que son extremos: entre ellos,
el Estado. Familia y municipio son cuerpos sociales "básicos"
porque

son la
base, el pedestal, sobre los cuales tiene que venir
algo más: entre otras cosas, el Estado. Pero si municipio y Es
tado son ambos instituciones socialmente necesarias, ello significa
que tenemos que afirmarlas, no en lucha y oposición --aunque
entre ellas surjan conflictos-, sino en co-operaóón y armonía.
Esto es un simple corolario de la ley de la sucesiva integración
de los organismos sociales. Ocurrió entre las
familias que se
integraron en municipios
y está ocurriendo entre los Estados que
se integran en superestados (7). Estimo muy importante que no perdamos esto
de vista, ya
que
·vamos a

habíar de municipio
y derecho en relación con el
Estado, siendo así que el derecho es la forma "humana" de resol
ver conflictos entre las personas y los grupos, y siendo así que
el
derecho mana de una y otra instancia. No olvidemos que, en los
orígenes, el derecho ha sido primero "derecho político" -1/d est
derecho de la p,vlis-y "derecho civil" -id e,t derecho de la
áuitas-; y sólo después "derecho municipal" -id est derecho
de las comarcas, las regiones y los reinos-; y sólo por último
"derecho estatal" --id est derecho del Estado- (8).
referencia que la ciudad de Buenos Aires; Manfred. RmoEI,, Zur Tcpologie
des classisch-polirischen imd des moiler'nl-naturrrech~lichen, Gesellschaftsb"ieg
riff,, "Arooi~ für Recltts-,md Sozialphilosephie", 1965 (51/2-3), 291 y sigs.
(6) Cfr. Michel CREUZET, Los cuerpos intermedios, Speiro, Madrid,
1964, págs. 109 y sigs.
(7) Cfr. Luis MARQUÉS CARBÓ, Las municipios y la integración ew-
ropea, en Las constantes de Europa, t. 2, Instituto de Ciencias Sociales
de la Diputación Provincial de Barcelona, 1969, págs. 431 y sigs.
(8) Cfr. Francesco -AQUILANTI, Un maestro: Gt'orgio del Vecchio. Con
pMticolare riferimenfo alla ricerca intomo atla "statua:lita del diritto", en
St-udi Del Vecchi,o, t. 1, Modenese, Módena, 1930, págs. 1 y sigs.; Giusep-
484
Fundaci\363n Speiro

EL MUNICIPIO Y LA OR.GANIZACION JUR.IDICA
Así, pues, po blema de la vida
jurídica del

municipio debe plantearse en sus
justos términos.
Esto es, escapando a

las reacciones pendulares
impuestas por la dialéctica
antes. descrita,

con el intento de fallar
justamente este pleito de competencias. O sea, intentando asignar
a1 municipio las que ,le corresponden y al Elstado las que le per
tenecen (9).
2. Municipio y Derecho.
Esto es lo que vamos a intentar en lo que sigue, bien que,
naturalmente, reduciéndonos a1 marco de la problemática jurídica.
Esta reducción, empero, nos conduce a la prevención de otro
peligro. Una excesiva
confianza en el formalismo de la ley ha
hecho suponer a no pocos expertos, más bien inexpertos, que la
solución a los problemas reales de la vida -la municipal en nues
tro
caso--estriba

en dictar una norma. Y no hay tal.
Si
el mnnicipio actnal está aplastado, ello se debe, sin dnda,
al acoso legal de que
ha sido objeto en los últimos siglos. Pero
no sólo a ello, sino también a la incidencia de otros
muchos fac
tores: demográficos, tecnológicos, económicos, políticos, etc. Con
siguientemente, la reanimación del municipio depende de encon
trar solución a los problemas que plantean muchos factores, de los
cuales el jurídico es tan sólo uno,
y no quizá el más decisivo. Si
pe LuMIA, Diritto, 3ocieta e Stato ~lla filosofia dell'esistenza, Giufftie,
Milano, 1961; Luis RltcAs.ÉNS S1CHBS, Estado y derecho. El problema
acerca de si son conceptos idénticos o diversos, en Studi Del Vecchio,
t. 2, Modenese, Módena, 1931 págs. 3114 y sigs.; Giorgio DEL VECCHIO,
Estatalidad del derecho, en su El Estado nuevo, Santarén, ValtadOlid, 1939,
págs. 13 y sigs.;
Ka.rl WüHRER, Das schwedische Dorf des Mittelalters
~ein Friedens-und Rechtsbereich?, en Festskrift K. Olivecrono,, Nors
tedt
& Soner, Stockholm, 1964, págs. 725 y sigs.
(9) Rafael GAMBRA Curo.AD, El crecimiento del poder, en su Eso que
llaman
Estado, Ediciones Montejurra, Madrid, 1'958, págs. 139 y sigs.;
'\i\"illy HELI,PACH, Der Soziailorgam,i,J11WUS. M,en,schengemeinsch,a.ften als
Lebeiwesm, 2.ª ed., Westdeutscher Verlag, KOln, 1953, págs. 54 y sigs.
485
•
Fundaci\363n Speiro

FRANCISCO PUY
se ha podido, a veces, creer lo contrario ha sido debido a que
la regulación de aquellos otros factores acaba siempre apareciendo
en el derecho: en las leyes, en la -jurisprudencia, en los contratos,
etcétera. Esto, empero, no nos debe extraviar. Un adagio gallego
dice que "os papés dioen o que lles poñen"-. Igualmente, los pa
peles jurídicos dicen tan sólo lo que se quiere que digan. Y eso
es materia de los otros
aspectos que
aquí se van a discutir. Por
tanto, yo, por mi parte, sólo voy a aludir a aquellos problemas
jurídicos que afectan al municipio en tanto que jurídicos.
Y, ya, permitamne que les adelante un esquema de cómo voy
a ordenar, a grandes rasgos, la catalogación de dichos problemas,
para prevenir así el peligro, también latente,
de que nos perdamos
en su abigarrada fronda
El

derecho
--ese extraordinario
producto cultural humano,
cuya definición

es mejor no intentar ahora- se manifiesta descrip
tivamente en tres grandes sectores empíricos: corno nornw,. como
gestión y como idea. Así, por ejemplo, la institución jurídica de
. la compraventa aparece: en el Código civil que la regula en forma
de norma; en actos que se realizan, por ejemplo, en una tienda;
y en las· exposiciones ideológicas, más o menos científicas u opina
tivas, que se exponen en los
m,edios de
comunicación social (libros,
periódicos, radio ... ). De acuerdo con ello, vamos a intentar re
pasar los problemas jurídicos que plantean al municipio la ley,
la gesti6n y la doctrina jurídicas.
Por supuesto, que no podemos aspirar a resumir toda la pro
blemática que el municipio propone en términos jurídicos, porque
ello daría lugar a un voluminoso tratado de filosofía del derecho
municipal. Por eso nos vamos a reducir a un hilo conductor. Dicho
hilo es el tema de la autarquía laitamente entendida. O sea, como
autonomla, como autogestión, o como autodefensa {10). Pues, si
(10) Cfr. en la "Revista del Instituto de Ciencias Sociales de la Di
putación
PrC'Vincial de
Barcelona",
núm. 9
de
1967, los
trabajos de Marcel
GREOOIRE, La autonomía municipa,l, págs-. 81 y si,gs., y de ~ul ÜRIANNE,
La autmwm,ía muni-cipal en derecho Oelga~ -págs. 147 y sigs. Extraordina
riamente ilustrativo

es el
primero, que

estudia sucesivamente la crisis de
la institución municipal,
las justificaciones

de
la institución municipal, la
486
Fundaci\363n Speiro

EL MUNICIPIO Y LA ORGANIZACION JURIIJICA
nuestro intento es revitalizar al municipio, nuestro problema tiene que
ser reivindicar su autarquía frente a las dereliciones, dejacio
nes,

enajenaciones
y usurpaciones de que la misma ha sido ob
jeto, no importa ahora por culpa de quiénes. Pues, de haber cul
pa, la culpa es de todos, en cada caso por diversos motivos. Intentaremos, pues, apuntar los hitos en que la
legislación pone
en peligro la
arutonomía municipial, en que la praxis pone en pe
ligro la autogestión municipal, y en que la ideologi,a, pone en pe
ligro la
autodefensa municipal. En suma, las causas que afectan
a la autarquía municipal, señalando
al mismo tiempo en cada caso,
y siempre con un máximo esquematismo, las propuestai.s para la
correcdón de lo que estimemos desajustado, junto con algunos
consejos sobre el modo más propicio de actuar en la
acción p,a-
lítica municipalista. Totlo lo cual espero pueda ser útil al logro de
nuestra
deseada revitalización
de este cuerpo social básico, según
los ideales eternos del
pensamiento tradicional cristiano (11).
3. La autonomía del municipio.
Este es el problema fundamental que tenemos que abordar,
dado el carácter que tiene
el derecho
de
manifestarse primaria
mente
como norma.

Se trata del problema de la forma
y condicio
nes en que el municipio puede actuar
como fuente

de normas ju
rídicas. Ahora bien,
el problema es tan amplio que conviene lo
divjdamos en

algunos aspectos parciales. En consecuencia, vamos
a ver sucesivamente. los siguientes puntos:
a) Capacidad del municipio para darse su propia, constitu-
e!'osión de la competencia de los municipos, las extensiones del dominio de
intervención de los municipios y el problema de la dimensión de
sus fun
ciones

jurídico-políticas. También lo es
el seg,mdo, que resume 1a.s con
clusiones del Coloquio sobre la autonomía municipal en dereoho belga de
Huy-Spa, 8--:11 septiembre de 1966.
(ll) Cfr. Pfo XII, Al XII Congr.esso Interna-ziooole della Citttl e
dei Poteri LocaU, en sus Diswrsi, t. 17, Tipografía Poliglota Vaticana,
Roma, 1956, págs, 255 y sigs.
487
Fundaci\363n Speiro

FRANCISCO PUY
óón jurídica genérica, o sea para autolegislar su propia organi
zación
y funcionamiento. Es el aspecto más general de la cuestión,
que podemos desdoblar en tres de sus sectores más significativos.
b) Posibilidad del municipio de ser fuente de derecho polí
tico-cul!nvin;stra.tivo.
e) Posibilidad del municipio de ser fuente de derecho econó
mú:o-jiscal. d)
Y posibilidad del municipio de ser fuente de derecho
privado.
Veamos los cuatro puntos sucesivamente.
a) La ootonmwía genérica del municipio.
Este es, y ha sido, sobre todo a partir de los comienzos del
período llamado constitucional inaugurado en 1812,
el caballo de
batalla de esta cuestión. Dos _posiciones extremas se han opuesto
irreductiblemente. La de quienes pensaban que la única fuente
de derecho es
el Estado, negándole al municipio -al igual que a
todos los cuerpos sociales básicos---esta función, de acuerdo con
el más puro ideal de la revolución democratico-liberal. Y la de
quienes, por l"íeacción frente a tal ataque a la sociedad, han de
fendido a ultranza la competencia legislativa del municipio con
una amplitud más o menos razonable (12).
Sin embargo, la realidad no es tan simple, ya que la fuerza
de la naturaleza de las cosas ha originado fórmulas intermedias,
que, sobve todo a la altura de nuestra época, no sería lícito desco
nocer. En consecuencia, podemos distinguir cuatro fórmulas ge
nerales de resolver
el problema, a

efectos pedagógicos, enume
radas
.según fa siguiente ,escala, que reco:t'ire los grados desde la
más débil a la más acusada autonomía municipal.
l." El Estado dicta una ley gene,rcd y uniforme regulando mi
nuciosamente la vida de todos los municipios.
(12) Cfr. bibliografía citada, supra en notas 8 y 10.
488
Fundaci\363n Speiro

EL MUNICIPIO Y LA ORGANIZACION JURIDICA
2.• El Estado dicta una ley de bases general, dentro de cuyo
ámbito cabe una cierta autorregulación por cada municipio.
J.• El Estado y el municipio conciertan una cwr/lJ o jwero.
4.• El municipio se dicta su propio derecho con total libertad,
sujetándose tan sólo al ordenamiento jurídico estatal /,ato sensu
contemplado.
¿ Cuál de estas fórmulas es preferible?
Con mentalidad estatista, indudablen1ente se elegirá la
pri
mera. Ahora bien, es claro que la ley general y uniforme destrO!za
casi en absoluto la autonomía municipal. No en absoluto, porque
siempre tiene que acabar
tal ley reconoci,endo facultades norma
tivas ínfimas al municipio. Pero no es un problema de extensión de estas últimas.
Esta fórmula es absolutamente indeseable. Pues
incluso una tal ley que reconociera al municipio innumerables li
bertades atenta.ría contra él de un modo radie.al. En ef.ecto, en el
terreno de los principios, le negaría su primacía metafísica sobre
el Estado. Y en
el terreno de los hechos, le dejaría absolutamente
inerme frente
al capricho de futuros legisladores menos generosos,
amén de que la múltiple variedad sociológica que esconde el mu
nicipio real
--el centro

sociológico de población, esté
o no legal
mente definido eomo
municipio--no se aviene de ningún modo
con una fórmula legal general (13).
La fórmula de la libre wutorreguJac,ón, por otro lado, puede
parecer
en un primer momento como la más deseab~e para sal
vaguardar la personalidad varia y la libertad profunda de cada
municipio. Tampoco es deseable, en realidad. Pues la debilitación
(1-J) Cfr. Germán Ar,VARF..Z DE SoTOMAYOR, La revitalización del m!W
nicipio, en Contribución al estudio de lw ouerpos ffltermedivs, Speiro, Ma
drid, 1968,
págs. 185 y sigs. Clásicas son las advertencias de José CA.r..vo
SO'I'ELO
en

su exposición justificativa del Estatuto municipal de
1924:
' 1Ni siquiera
bastaría establecer en la ley ocho o veinte modelos de or
ganización ajustados a los
tipos más
extendidos de vida municipal que se
conocen en el país.
La gama de Vc!-rieda-des producida por la .geografía, la
producción, las comunicaciones,
el idioma, las costumbres, etc., ofrecería
siempre matices infinitamente superiores en número. Sólo
hay W1 medio
para resolver la dificultad, y estriba en otorgar a cada municipio el de
recho de

dictarse su propia norma de funcionamiento".
489
Fundaci\363n Speiro

FRANCISCO PUY
del Estado y la atomización del ordenamiento jurídico que com
portaría produciría unos daños e inseguridades que no compen
sarían las ventajas que eomportaría. Esta fórmula sólo tiene sen
tido
p,:eviamente al
surgimiento de comunidades políticas supra
municipales.
Así, pues, y por exclusión, las fórmulas más deseables son las
dos intermedias. Especialmente la tercera: esto es, la carta pac
tada, fruto del consiguiente forcejeo político, como nn fuero (14)
establecido entre el municipio y el Estado. Esta es la que mejor
propicia un procedimiento que, en el terreno de los principios,
permite a una y otra institución salvaguardar su personalidad, y que, en el terreno de la realidad, surge como un efecto real de
la respectiva fuerza de cada una, eliminando las bellas pero in
aplicables "constituciones de papel".
En cuanto a la segunda fórmula -la de la ley de bases
parece convenir mejor a otros cuerpos sociales intermedios, de
tipo asociativo societario y no de tipo asociativo comunitario.
Por eso es el modelo típico de las leyes de asociaciones políticas
y profesionales (15).
La realidad histórica, sin embargo, ofrece una simbiosis de
estas
dos fórmulas intermedias. Entonces surge una ley general,
que no se limita a establecer las bases para que cada municipio
decrete sus propias disposiciones, sino que establece ella misma
(,14) Cfr. Juan VÁZQUEZ DÉ MELI,A, JerarQ_IIÚa de la.s personas so-cia
les, en sus Obras compleiXJ.,s, t. 2, Voluntad, Madrid, 191311, págs. 'l12fJ y
sigs.; Id., Mu11,icipio: admirable lección, ibíd., t. 3, Voluntad, Madrid, 19311,
págs. 387 y sigs. ; Id., La, soberanía inmanente, l(J¡ constitución interna y
/-a monat'qwía dtmncrática, ibíd., t. 8, Suhirana, Barcelona, 1932, págs. 41
y sigs.; Id., La autonmn,ía y los fueros, ibíd., t. 26, Subirana, Barcelona,
1935, págs. 11 y sigs., Id., Conicepto y boses de la restauración ftlM,ffld.paJ.,
ibíd., t. Z'/, Subirana, Barcelona, 1935, págs. 'rll y sigs. Cfr. también, Fran
cisco
P'uv, Los fueros como sistenw de libertades concretas, en Memo
ria
del

II Congreso
de Estudios Tradicionalistas, Centro

de Estudios His
tóricos y Políticos General Zumalacárregui, Madrid, 1968, págs. 37 y sigs.
(15) Cfr. Francisco ELfAS DE TEJADA, Construcción de la fra!1 y a,so ....
ciaciones intermedias, en Der'echo y f,az, Instituto de Estudios Jurídicos,
Madrid,
1966, págs. 71 y sigs.
490
Fundaci\363n Speiro

EL MUNICIPIO Y LA OR.GANIZACION JUR.IDICA
el sistema organizativo general: pero abriendo la puerta a la
posibilidad de que cada municipio se autorregule por una carta
pactada.
Lo cual permite, que ,el municipio celoso, de su autarquía,
pueda tener su fuero, sin que el Estado corra el riesgo de que los
municipios más desidiosos queden sin sujeción a un orden jurí
dico público y cierto.
El régimen vigente en España establecido por la
Ley de Ré
gimen
Local de 1955 (texto articulado por decreto de 24 de junio
de dicho año),
ky fruto

de una herencia contradictoria y de la
pugna de los intereses del momento, contiene elementos de las
cuatro fórmulas. Ahora bien, en su carácter mixto, predomina en
el
espíritu la forma estatista, mientras que la letra encauza una
híbrida salida hacia el fuero por el sistema de las bases. En efecto:
1.0 Como veremos más adelante por múltiples detalles, la ley
se inspira en
el estatismo del Estado totalitario, imponiendo un
sistema general, común y minucioso, que cuadricula artificialmente
a todos los municipios españoles de· un modo asfixiante.
2.•
Los artículos
94 a 100 de la ley y los artículos 102 a 120
del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Ju
rídico de
1952 (16), propician la posibilidad de carácter excepcio
naJ de que los municipios que lo deseen se autolegislen una carta
foralmente pactada (17).
(1'6) Cfr. los comentarios a los .artículos '94 a 100 de la Ley de Ré
gimen Local constantes en: Luis MAR!J{.lts CARBÓ, El derecho local es
paiwl, t. 1, Informaciones Municipales~ Barcelona, 1957, págs. 4Q6 y sigs.;
y Cirilo MAR~ÍN-REToRTILI,O GoN-z~z, Ley de Régimen, Local, texto re
fundidv
de

1955,
anotada y concordada, Aguilar, Madrid, 1958, págs. 52
y sigs. Recomendamos acudir a ambos comentarios para los demás artícu
los que citemos de esta ley.
(17) La doctrina discute si la Carta es un acto autonómico o no. La
jurisprudencia se ha pronunciado por la tesis afirmativa, como nos parece
acertado.

Véase
el siguiente considerando de la sentencia contencioso-ad
ministrativa del Tribunal Supremo de
26 de febrero de 1947: "Conside
rando que además,
pues el acuerdo del Consejo de Ministros no era pre
ceptivo sino permisivo, la implantación de la carta no podía consistir y no
consistió
en acto alguno que emanara de la administración central, sin:o de
491
Fundaci\363n Speiro

FRANCISCO PUY
3.'" El párrafo segundo del artículo 94, añadido con poste
rioridad como es sabido, constituye una fórmula de bases muy
restringida, ya que autoriza al Gobierno a dictar leyes municipales
imperadas, lo que ya ha hecho para Barcelona y Madrid. Mas
estas leyes tienen una base sociológica participativa en su for
mación, que es innegable, al mismo tiempo que aumentan las fa
cultades autonormativas de estos municipios de nivel gran ciu
dad (18).
4:0 Y, por último, gran sorpresa : hasta leg¡tima .Ja fór
mula
autonómica radical al abrir cauce, con el artículo 11 del
Reglamento de Organización citado, a la supervivencia de las
autorregulaciones con vigencia tradicional derivada de antiguos
usos y costumbres. Ante esta complicada situación, las
propuestas que cabe hacer
de acción política municipalista las podemos reducir a las si
guientes:
l.• Los municipios españoles pueden reivindicar y ejercitar
su autonomía legisladora genérica. Si no lo hacen es por desidia
de sus hombres y no estrictamente por prohibición legal. &o
sí,

es verdad que la ley impone unos requisitos demasiado
one
msos
que dificultan el

ejercicio de este derecho (19).
De donde
que,
la municipal, Y, por ello, fue el propio ayuntamiento quien con fecha 24
de enero de 1940 resolvió no sólo publicar el texto de 1a -carta, sino,
además, señalar el orden de prelación de las exacciones y reservarse la
facultiad de pre:Scindir de d~terminados recursos, y las de reducir o bonifi
car

determinados tipos, así como
suprimir el

cobro de tres exacciones a
la sazón vigentes en la expresada localidad". Cfr. ARÁNZADI, Repertorio
de juris¡,ruden,cia, 1947 (14), pág. 188.
(18) Cfr. Luis G. SERRALLONG.A, Comentarios al régimen especial d,e
Barcelona., Civitas, Barcelona, 1%01 págs. XXII y sigs.; también el
vol. Municipio de Madrid, BOE1 Madrid, 1%5, págs. 17 y sigs.
(19) "En
la práctica, sin embargo, dados los límites que la ley esta
blece al contenido de las
Cartas municipales, este sistema die resolución
de
los inconvenientes que
ofrece la uniformidad

administrativa puede
de
cirse que ha resultado inoperante". Rafael EN'I'R1iNA ~STA, Curso de
derecho a&mini.strotivo, 2.ª ed., Tecnos, Madrid, 1966, vol. 1, pág. 300.
492
Fundaci\363n Speiro

EL MUNICIPIO Y LA ORGANIZACION JURIDICA
2.• Se debe postular la corrección de la l€y en cuanto a la
supresión de muchos de dichos requisitos.
Y, sobre todo, habrá
que luchar para que la nueva
Ley de

Régimen
Local -en fase de
redacción preliminar por el Instituto de Estudios de Administra
ción
Local-sea

más consecuente con la eonstitución orgánico
corporativa
del reino,

pasando a
establecer como fórmula base la
carta, y como subsidiaria la fórmula de regulación uniforme, en
lugar de disponerse al contrario, como actualmente ocurre.
3.• Por fin, y en la medida en que siga funcionando la fór
mula de legislación uniforme, habrá que luchar para que la nueva
ley distinga sistemáticamente la
ciudad de la aldea, el macromu
nicipio del micromunicipio. En
particular, Jos inferiores

a 10.000
habitantes, municipios rurales
y marineros que constituyen más de
la
mitad de

los existentes en España, y eso sin eontar los núcleos
de población que no tienen calificación jurídica de municipio (20).
Toda esta acción política municipalista, sin embargo, habrá de
proyectarse con un absoluto realismo político.
Lo que significa:
l.'0 Que de hecho se deben explotar al máximo las facultades
autonormativas
actualmente posibil;tadas por el ordenamiento ju
rídico, que son más de las que comúnmente se piensa.
2.0 Y que es mejor luchar por reformms concretas en los di
versos
aspectos de
la vida municipal que plantear utópicamente
drásticas transformaciones totales, que producen un efecto con
traproducente por la alarma y espanto que inducen al legislador nacional
(21 ).
(20) Cfr. Cirilo MAR'l'ÍN-RE'l'ORTILLO, El nmnicipio rwral. No,tas s-obre
su per.Mnalidad, su economía
y su hacienda, Bosch, Barcelona, 1950, pá
ginas 9 y sigs.; Javier Rurz
ALMANSA, Análisis estadístico de los m,unici,..
p,ios minúsculos de Espoña. Municipios de población inferior a 11J01 ha.
bitan.tes. Su localización., su estructwra, sus actwidades, Instituto de Es
tudios de Administración Local, Madrid,
1950, págs. v y sigs.
(21)

Aun al de
buena fe,

el cual está siempre suficientemente ago
biado por los problemas de encajar lo dado con lo
postulado, habilitando
procesos

de transición flexibles, que eviten
el riesgo del colapso de la de
licada vida administrativa local. Cfr. Joaquín
AzPIAZU, El Estada, coirpo
ratimo, z.• ed., Razón y Fe, Madrid, 1936, págs. 3~-327.
493
Fundaci\363n Speiro

FRANCISCO PUY
Lo cual nos conduce a la consideración de los aspectos par
ciales
programados más arriba.
b) La ootonrnma política-administratima del municipio.
La pirámide política, por la cual el municipio es un cuerpo in
termedio, y la pirámide jurídica, por la cual las normas deben
estar subordinadas entre sí, exigen que dividamos
en dos
sec
ciones la consideración de la autonomía político-administrativa
del municipio. Pues, en efecto, plantean cuestiones diversas el
aspecto interno
~organización interna del

municipio-
y el as
pecto externo -organización del municipio en el Estado-.
a') Respecto a lai organización interna, el municipio conser
va su autonomía cuando él mismo puede determinar la forma de
designación y
el número de sus autoridades y funcionarios, y
pierde tal autonomía en la medida en que se le recorta tal poder.
Las fórmulas intermedias abundan, eu efecto, según se juegue con
dos distin.ciones básicas: la d-istinción entre miembros políticos,
administrativos y laborales, por un lado, y la distinción entre el
rango superior o inferior de los mismos.
Este aspecto de la cuestión aparece regulado por el artículo 98
de la
Ley de

Régimen Local y por los artículos 113 a 116 del
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen
J urí
dico. Pues
bien, el

de la ley y todos los citados del reglamento
( excepto el artículo 114) sólo se dedican
a poner limitaciones a la
libertad
municipal de

legislar. Por tanto, y ante
el poco juego
que permite el artículo 114 del reglamento, hay que decir que,
en este aspecto, la facultad autonormativa del municipio espafiol
es desdichadamente
estrecha, Si, a más abundamiento, completa
mos tales disposiciones con los artículos 3119 y siguientes de la
Ley de Régimen Local, alusivos a los funcionarios, el juicio ante
rinr cobra un perfil aún más sombrío.
Ante esta situación, hay que· proponer, como principios de lege
condenda, una sustancial ampliación de las facultades del muni
cipio para detenninar el número y las condiciones de designación
494
Fundaci\363n Speiro

EL MUNICIPIO Y LA ORGANIZACION JURIDICA
de sus autoridades -especialmente del alcalde -y de sus funcio
narios.
Lo último exigirá una microscópica revisión de lo que sig
nifican los cuerpos nacionales de funcionarios, vgr., de
secretarios
,e intenr-entores. Pues

una cosa es la legítima garantía de los in
dividuos que los
constituyen, y

otra muy distinta es que a través
de ellos pueda tener la administración central un permanente ca
ballo de troya introducido en cada municipio.
Lo primero, la electividad del alcalde, es, stin duda, el pro
blema más grave que tiene nuestro municipio. La actual disposi
ción del artículo 62 de la Ley de Régimen Local que dispone el
nombramiento gubernativo directo o indirecto -por el ministro
de la Gobernación o por los gobernadores civiles provinciales-
sólo tiene sentido a condición de ádmitir que predomina en él
el cargo de "delegado del Gobierno" sobre el de "presidente del
ayuntamiento", cualidades ambas que le atribuye el artículo 59 de
la ley. Pues bien, la lucha por la autonomía municipal exige
que se actúe para eliminar la consecuencia -el artículo 62-y,
por ende, la causa --el artículo 59-. Pues anibos tienen a nues
tros municipios literalmente
decapitados: pues
lo que ocurre es
que nuestos municipios no tienen, propiamente dicho, alcalde.
b')
Y respecto a la organizadón externa, el municipio con
serva su autonomía en la
medida en que

está representado, concu
rriendo como legislador, en los colegios legislativos de las comu
nidades territoriales superiores: en nuestra situación, la provin
cia y
el Estado,
ya que nuestro ordenamiento no reconoce prác
ticamente ese otro cuerpo social básico de índole ·territorial que
es 1a :región, o sea el reino tradicional (22). A sen.su contrario,
(22) Cfr. Carlos lBÁÑEz QUINTANA, La monarquía federativa,, en Me
moria del II Congreso de Est>udios Tradicionalistas, Centro de Estudios
Históricos y Políticos General Zumalacárregui, Madrid, 1968, págs. 23
y sigs.; Bertrand MDT'I'E, La acci6n regional frente a las ffll.Stituciones de
la ailmtinistración central y las -iniciativas regiona.les y locales, en Objeti
vos y métodos de la acción regicnal, CESN, Madrid, 1966, págs. 127 y sigs.
495
Fundaci\363n Speiro

FRANCISCO FUY
la autonomía del mume1pto padece en la medida en que está
ausente, como tal, de dichos colegios legislativos (23). Por el
impacto del

pensamiento carlista, y en parte también
del pensamiento corporativista, nuestra legislación actual reco
nooe con

bastante justicia esta faceta de
la autonomía municipal
al disponer la representación municipal en las diputaciones
pro-
vinciales

(en el artículo
227 de la Ley de Régimen Local), y la
representación municipal en las Cortes nacionales ( en el artículo
12,
párrafo I,

letra e de la ley constitutiva de las Cortes de 17
de julio
de 1942). ·
Pero la acción política municipalista deberá luchar p0r corre
gir
las dos
falla;s graves que maculan la autonomía municipal en
este nivel, que son:
J.• La designación gubernamental de los alcaldes (24).
2." Y la prohibición formal del mandato imperativo conte
nida en el párrafo II del citado artículo 2 de la ley de Cortes, (25).
Subsidiariamente,
y mientras estas anomalías no se modifi
can,
la acción
pálítica municipalista
deberá orientarse a presionar
en doble dírección :
1.0 Para que la elección de diputados provinciales y de pro-
(23) Cfr. Martín BRUGAROLA_, Familia, municipio, sindicato. Nwevo
sistema
representativo, Movimiento, Madrid, 1963, págs. 165 y sigs.
(24) "Naturalmente, la designación ministerial de los alcaldes
y de los
presidentes de las diputaciones, que en la inmensa mayoría de los casos
resultan ser los representantes elegidos
por éstas,

atenúa la
"represen.tati
vidad"

de estos procuradores de las provincias ... ". Rodrigo
FERNÁNDEZ.
~ CARVAJAL, La Constitución española~ Editora Nacional, Madrid, 1969,
pág. 95.
(25) "Los procuradores podrían recibir mandato imperativo de sus
representados en las materias que
serían establecidas
cada año
por pro
clama real al

señalar la
fecha de la primera reunión, y en ellas cabría
admitir el juicio de residencia; en las
demás, o
en las que incidentalmente
se presentasen a lo largo del
período de

sesiones, obrarían
según sus
leales
saberes
y entenderes1 mas procurando siempre velar por los intereses del
organismo que les
envía a

las Cortes". Francisco
ErlAS DE TEJADA, La
monarquía trt:«licional,
Rialp, Madrid, 1954, pág. 172. Cuando menos po
dría caber

en este caso el mandato imperativo para los asuntos que el mu
nicipio entienda por adelantado que le pueden afectar gravemente.
496
Fundaci\363n Speiro

EL MUNICIPIO Y LA ORGANIZACION JURlDICA
curadores en Cortes no recaiga sobre la misma persona de los
alcaldes y presidentes de diputaciones,
2.0 Y para que los procuradores de la esfera local actúen de
hecho Como si estuvieran sometidos al mandato imperativo; esto
es, obligándoles a actuar indeclinablemente en defensa de los es
trictos intereses locales, cuya representación les ha conducido en
teoría a su alta condición de procuradores en Cortes.
Otro aspecto de menor importancia hay, que también merece
corrección. Me refiero a la tendencia del legislador nacional a
englobar en una unidad la vida municipal y la provincial. Debe
rá actuarse para corregir esta tendencia que siempre perjudica a
los municipios de cada provincia respecto a sus confrontaciones
de intereses con el municipio que constituye la capital.
Y
aún podemos co:acionar otro prob/etna, más a este respecto.
La representación municipal en el Consejo Nacional del Movi
miento, tal y como la establece
el artículo 22 de la Ley Orgánica
del Estado de 10 de enero de
1%7, es

ridícula: cuatro conseje
ros elegidos entre sus miembros par los procuradores en Cortes
representantes

de las corporaciones locales, dice
el párrafo segun
do de la
letra o

de dicho artículo. Y aunque esto tiene más re
percusión en cuanto a
la faceta d.e la autogestión, que veremos
después,
la virtual ausencia señalada puede considerarse una mer
ma de la pura autonomía municipal, en la medida en que hay
quienes piensan que dicha cámara política tiene también atribu
ciones legislativas.
e) La autonomía económico-fiscaJ, del municipio.
El municipio tiene autonomía en materia hacendística cuando
puede determinar normativamente la cuantía y modo de obtener
e invertir sus recursos, y la pierde proporciortalmente a medida
que va siendo mediatizado en esta función.
Nuestro régimen
legal vigente reconoce en líneas generales este
poder legislativo municipal. Así se infiere:
l.• De la normativa general contenida en los artículos 429
497
,,
Fundaci\363n Speiro

FRANCISCO FUY
y siiguientes de la Ley de Régimen Local, relativa a las haciendas
focales; y de sus disposiciones ,complementarias básicas: 1a Jey
85/1962, de 24 de diciembre, sobre reforma del régimen de ha
ciendas municipales; la ley 48/1966 de 23 de julio, sobre modifi
cación
parcild del

régimen de las haciendas locales; y
el regla
mento de haciendas locales de 4 de agosto de
1952.
2.0 Y se infiere así también de la posibilidad de establecer
foradamente
la carta económica peculiar que regulan los artícu
los 94 a 100 de la
Ley de
Régimen Local y los artículos 117 a 120
del Reglamento de Organización,
Funcionami,ento y Régimen Ju
rídico;
así como

de la muy importante
,ley de 26 de diciembre de
1957 sobre acuerdos económicos entre los municipios y el Minis
terio de Hacienda (26).
La poU/ic(ll nvunic-ipalista en este terreno tenderá primordial
mente
a sacar el máximo partido de cada una de estas disposi
ciones. Y, eventualmente, a reducir el alcance de las disposiciones
sobre tutela económica contenidas en los artículos 425
y siguientes
de la
Ley de

Régimen
Local. Aunque

hay que decir que dichos
artículos ya muestran en su equilibrada redacción el fruto obte
nido de
la batalla librada a lo largo de todo este siglo contra la
tutela gubernamental del municipio en materia económica
(27).
(26) Incluso hacendistas imbuidos del principio estatalista, que con
ciben el poder financiero como un atributo absoluto de la
soberanía, por lo
que sólo lo pueden encontrar en los cuerpos socia1es básicos como un
"poder financiero derivado", tienen
que reconocer que aunque ésta sea la
posición jurídica que
generalmente ocupan las haciendas locales, "no debe
olvidarse
que podrían corresponderles otras facultades dlS'tintas si las en
tidades territoriales tuvieran constitucionalmente reconocido poder finan
ciero originario ... ". Fernando SÁINZ DE BUJAN»A, Notas de derecho finan
ciero,
t. 1, vol. 2,º, Universidad de Madrid, 1967, pág. 7.
(Z/) Cfr. Manuel DuRÁN Y BAS, La escuela, jurídica catalana, en
sus Escritos, t. 1, Barcelonesa, Barcelona, 1888, pág. m. Para la. evolu
ción general del problema cfr. José Antonio GARcfA-TREVIJANo Fos, Tra
tado de derecho administrativo, t. Z. Ed. Rev. de Derecho Privado, Madrid,
1967, págs. '986 a 1011. Cfr. también JU'an VALU.T DE GoYTISOI.O, La liber
tad civil, en Contribución (IJ/ estu&fo de WJs cuerpos intermedfos, S,peiro,
Madrid, 1968, pág. 174.
498
Fundaci\363n Speiro

EL MUNICIPIO Y LA ORGANIZACION /URIDICA
d) La a;u,tonomia m;u,n,i,cipal en el ámbito del derecho prituado.
Al revés de lo que ocurre en el terreno económico, para el
ámbito de la legislación de las relaciones jurídicas civiles, el mu
nicipio español ha sufrido un duro golpe con la prelación de fuen
tes normativas establecida en el famoso artículo 6 del
Código
civil,

que establece la prioridad de la ley estatal sobre la
co~
tumbre del lugar. La razón de que así ocurra es simple. La auto
nomía civil la establecen los entes territoriales menores de un
modo primordial a través de las costumbres y usos generados por
sus habitantes, normas consuetudinarias que constituyen una con
dición necesaria para que pueda:n surgir fueros municipales o te
rritoriales de cualquier índole (28).
Para remediar esta situación, la
acción política tntllfoicip,al,ista
deberá orientarse a propiciar aquellas reformas legislativas que
restauren
ei' orden
tradicional de las fuentes de normatividad ju
rídica, exorcizando de una vez el fantasma de la "ley expresión
de la volonté générale" fabricado por Rousseau.
Dicho orden, simbolizado en el venerable imperativo stan
dwm es.t pro cha"rY"t.ae, quiere que las relaciones privadas se re
gulen (29):
1.0 Por la norma contractual pactada por escrito y sin limi
taciones que no deriven del derecho natural. A
lo que
atenta el
artículo 1.255 del Código civil, en cuanto además de los límites
de la moral y el orden público
le impone

el de la ley, aunque ello
no afecta ahora a nuestro tema.
(28) Cfr. mi trabajo citado en nota 14, supra, así como el que acaba
mos de citar de Juan V .ACLJtt en la 110ta anterior, págs. 153 y sigs. Asi
mismo, vide Federico D. WILRELMSEN, La t"VO'lución .de lo'S cwerpos inter
medios, en Ccmitribución al es.ludia de 6os cuérpos i'ntermedws, Speiro,
Madrid, 1968, págs. 5&-59.
(Jf})
Cfr. Juan VALLE'!' DE GoYTisOLO, La libertad civil, en Contribu,.
ción al estu&io de los c-uerpos intermedios, Speiro, Madrid, 1968, páginas
160 y sigs.
499
Fundaci\363n Speiro

FRANCISCO PUY
2.0 Por la costumbre consagrada en fuero locld: a lo que
atenta el citado artículo 6.
3.º Por la costumbre consagrada en fuero reyíonal: lo que,
paradójicamente, aparece sancionado en el artículo 12 del Código
civil. Aunque, para
desdicha nuestra,

todos los juristas foralistas
saben de los atropellos de que le han
hecho víctima

las frecuentes
interpretaciones legalistas-estatistas de los funcionarios de la ad
ministración central (30).
4.0 Por la ley estatal, genera4: que aquí y sólo aquí tiene su
verdadero sitio.
5.'" Y

por el derecho
natural (31).
Todo

lo cual afecta a
la simultánea variación del artículo S
del Código civil, igualmente despreciativo de la
costumbTe como
norma

de derecho.
4. La autogestión jurídica del municipio.
La autarquía del municipio en el campo de la gestión jurídica
de sus intereses depende mucho de su autonomía legisladora. Pero
eso no quiere decir que se trate de ;;lgo marginal. Por el contra
rio, es un aspecto fundamental en que se dilucida su capacidad
de reanimación jurídica, puesto que la base de sustentación del
municipio en sentido
jurídico; como

reconocen los propios admi
nistrativista·s
(32), es la existencia de intereses locales y de inte-
(Y>') Cfr. Carlos ABRAIRA LóPElZ, El derecho foral gallego. Estudio
crítico
de la compÜGción del derecho civil especial de G(J)licia, Biblioteca
Hispánica de Filosofía del Derecho, vol. núm. 6, Porto, Santiago de CQm
postela, 1970.
(Jl) Y no la expresión positivista 1'principios generales del deredho",
aunque esto es
otro problema que

no
concierne a
nuestro actual objeto.
Cfr. Francisco Er.fAs DE TEJADA, Necesidad de sustituir los j>rfflcipios ge
nerales del dereclvo
por el der·echo natural hispánico, separata de la Re
vista General de Legislación y Jurisprudencia, Reus, Madrid, 1962.
(32) Cfr. José Antonio -GARciA-TREVIJANO Fos, Tratado de derecho
administrativo,
t. 2, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1'967,
pág.
1010.

También Henri
BucH~ Interés general y poder local, "Revista
500
Fundaci\363n Speiro

EL MUNICIPIO Y LA ORGANIZACION JURlDICA
reses generales localizables por su propia naturaleza. Y es que,
ciertamente, una política realista debe luchar no sólo "por el
fuero", ni sólo "por el huevo", sino por ambas cosas de consuno.
El análisis de la capacidad legisladora del municipio que aca
bamos de realizar representa
la lucha "por el fuero". Las posi
bilidades de capacidad ejecutiva que en cambio vamos a aoalizar de inmediato representan
la lucha "por el huevo". Y en definitiva,
la lucha por la "autonomía" sólo tiene sentido como premisa para
el logro de la "autogestión". Pues bien, esta última está en muy
grave situación. Es imprescindible que
una política
de reanima
ción de
loo municipios-

españoles clave en este hijar a fondo las
espuelas, hasta sacarlos del letargo en que están sumidos (33).
La problemática que aquí se plantea es
tao compleja como la
anterior en calidad y además mucho más en cantidad (34). Por
eso
tenemos que

forzar la
selección de
temas, sirviéndonos del
mismo
esque1'fUJ) seguido anteriormente. Así, pues, veremos de di
lucidar los problemas que plantea genéricamente
la autogestión
municipal, en primer lugar; y a continuación, repasaremos los
mismos tres planos anteriormente diseñados: el político-adminis
trativo, el económico-fiscal y el jurídico-civil.
a) El municip,ia y su autogestión jurídica genérica.
Los tipos abstractos en que se puede esquematizar, de menos
a más, la capacidad municipal de autogestión jurídica, son:
1.0 Municipios en los que todas las funciones se ejercitan
mediante órganos de la administración territorial superior,
pro
vincial o estatal.
del Instituto de Ciencias Sociales de la Diputación Provincial de Barcelo
na", 1967 (9), 95 y sigs.
(33) Cfr. Martín BRUGAROLA, Familia, municipio, sindicato. Nuevo
sistema represen.tativo,
Eds. del Movimiento, Madrid1 1963, págs. 191 y sigs.
(34) Además de las obras de BucH y BRUGAROLA citadas en las dos
notas precedentes, cfr. André MAS'l', El contenido específico· del interés
municipal, "Revista del Instituto de Giendas Sociales de la Diputación
Provincial
de Barcelona", 1967 (9), 125 y sigs.
501
•
Fundaci\363n Speiro

FJvfNCISCO PUY
2.0 Municipios en los que agentes y órganos propios ejecu·
tan

la gestión de las propias competencias municipales.
3.0 Y municipios dentro de cuyo ámbito territorial sólo tie~
nen competencia sus propios agentes.
Como fácilmente puede apreciarse, esta última hipótesis sólo
es
concehible para
la situación
histórico-sociológica del Estado
Ciudad.

Y, al contrario, la primera fórmula marca la inflexión
de la
máxima pérdida

de facultades autárquicas. Es, por consi
guiente, la fórmula intermedia la única que puede defender una
posición realista que busque la cooperación
construp::iva entre

el
municipfo y las comunidades territoriales más extensas. Pero por
eso mismo es la más difícil de establecer, ya que no se trata de
una solución ideal, sino de algo real.
En efecto, la dilucidación de cuáles deben ser las competencias
de cada comunidad política territorial escalonada es un juego
ar·
duo, en el que el municipio puede ver ·o alevosamente usurpadas,
o justamente reconocidas, sus naturales aspiraciones de autar
quía (35). No es éste, pues, un terreno de principios teóricos, sino
más bien de combates cotidianos conducidos con criterios muy
pragmáiticos. Eso no obstante, trataremos de establecer aJ,gunos
criterios generales, a reserva de bajar, inmediatamente después,
a ejemplarizar en los dominios político, hacendístico y civilístico.
Dichos criterios generales se reducen a dos determinaciones: ~e
lo que, en abstracto, no impide, aunque prima fa~ie lo pueda pa
r,ecer, la auíairquía municipal; y de ,lo que es¡pecialmente ila. favorece.
Estos criterios o principios básicos
ptieden orientar

la acción
política de reanimación gestora del municipio, sometiéndola a
dos condiciones razonables: •
J.• Se tiene que tratar de una lucha de reivindicaci6n y de
retracto frente a las comunidades territoriales superiores, pro
vincia y Estado, de las facultades de gestión que las tales han
absorbido al municipio, unas veces con razón (por aplicación del
principio de subsidiariedad) y otras sin ella (por aplicación de
(35) Cfr. Raymond BERRURIER, Lm libertmle,s tnJli,fflcipales, VERBO
1967 Cti/56-57), 4Sl y sigs.
502
Fundaci\363n Speiro

EL MUNICIPIO Y LA ORGANIZACION JURIDICA
ideales revolucionarios enemigos de cualquier comunidad infra
soberana).
2.ª Y
se tiene que tratar de una lucha que devuelva al mu
nicipio sus genuinas libertades (36) gestoras, dejando a
las otras
comunidades

lo que les corresponde por naturaleza. Esto es,
sin revanchism,os.
De ambas condiciones se sigue, en primer lugar, que la autar
quía gestora del municipio no excluye per se (37) :
1.io Ni su sujeción genérica a la administración central, es
pecialmente a la administración de justicia, de defensa y de po
licía. Así, por ejemplo, el
control de
la legalidad de sus actua
ciones.
2.0 Ni la transitoria asunción por la provincia o el Estado
de funciones municipales, debido a las exigencias crecientes de
la planificación económica y de las aplicaciones tecnológicas a
gran -escala. Por ejemplo, la organización de una vacunación ma
siva en caso de epidemia.
3.0 Ni la eventual carga al municipio de funciones estatales o
provinciales. Por ejemplo, el empadronamiento o el reclutamiento.
En contrapartida,
y de acuerdo con las dos condiciones antes
enunciadas,
se sigue

que el municipio debe
reivindicair su autogesrión, en dos plainos g,eneroJes '(38) :
1.0 Ante todo, de puertas adentro, e:rigiendo comp,e'tenci,a y medios personal,es y reales para ejecutar, juzgar y sancionar las
normas por él mismo dictadas, puesto que quien legisla tiene que
tener el poder de hacer cumplir lo legislado
a sus

propios súb
ditos. Así, por ejemplo, debe cesar el escándalo de los bandos
burlados y de las multas no ejecutivas.
(36) Cfr. Enrique CocH BEGUER, Las liberlades municip-ales, VERBO 1970 (9/84), 315 y sigs.
(37) Cfr. José Antonio GARC.ÍA'-TREVIJANo Fos, Tratado de derecho administrativo, t. 2, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1967, pág& 1008-1009.
(38) Cfr. Henri ,CHARLI~R, Error de confundir gobierno y admi"nistración y necesidad social de resta,urar las corporacir.m--es y los demás orga
nismos -naturales, V~, 1967 (6/5-5), 361 y sigs.
503
Fundaci\363n Speiro

FRANCISCO FUY
2.º Y, de puertas afuera, exiigiendo el respeto a su propia
existencia y a los términos accidentales básicos en que la misma
plasma, como,
por ejemplo, el territorio, las personas, los bienes,
etcétera (39). Esto es, tiene que tener cauces
para actuar
contra los
órganos de la administración central, en todo cuanto éstos quieran
intentar contra su naturaleza cuantitativa, histórica, política, so
cial
y cultural, tanto si actúan usando de potestad discrecional,
como si actúan ejerciendo potestad reglada (40).
En general, la
Ley de Régimen Local, en sus artículos 101 y si
guientes, reconoce la personalidad jurídica del municipio, esta
bleciendo sus competencias generales, así como las atribuciones de
las autoridades y funcionarios municipales, _en una proporción
-fruto de la decantación histórica y de la experiencia adminis
trativa- aceptable en líneas generales.
La acción muni,;ipalista se ha de dirigir aquí, por ende, espe-
(39) El ataque más directo que por aquí han sufrido los mun1c1p1os
se ha derivado· de las 11alegrías" del centralismo, corrigiendo, alterando y
borrando los límites territoriales tradicionales con agregaciones de centros
urbanos, absorciones, selección de núcleos para concentrar servicios Con
abso1uto

desprecio de
otros, etc. Eso se hizo primero alegando razones
estéticas
y sanitarias ; lueg·o razones laborales; más tarde razones econó
micas (aprovechamiento del suelo urbano) ;
y ahora razones tecnológicas
de dotación de equipo colectivo adecuado a los núcleos de ·Población me
diante una política de selección de núcleos para la concentración de ser
vicios. Esta
es, según mis noticias, la Unea que siguen los actuales tecnó
cratas
de la Escuela Nacional de Administración Pública, del Instituto de
Estudios
de Administración Local, de
la Comisión Interministerial de
Planes Provinciales, de la
Poneticia de

Desarrollo Regional de la
Comi
saría del Plan de Desarrollo Económico y Social, etc. De su labor cabe
temer
que emerja una distribución geográfica municipal· que afecte revo
lucionariamente a la vida nacional más aún de
lo que lo hizo Javier DE
BURGOS. Cfr., como estudio demostrativo de los disparates que por esta
vía
pueden surgir, lo que para ·otra época ha dicho Vicente FLóRJtZ DE
QUIÑONES TOME en su monografía Los pueblos agregados a un tlrmino
mufflcipal, Imprenta Católica, León, 1924.
(40) Cfr. Germán ALVAREZ DE $oroMAYOR, La revitalización del mu
n,icipio, en Contribución al estudio de los cuer'pos intermedios, $.peiro,
Madrid, 1968, págs. 186-191.
504
Fundaci\363n Speiro

EL MUNICIPIO Y LA ORGANIZACION JURIDICA
cialmente a provocar el ejercicio de hecho, por los pueblos y sus
autoridades
y organismos, de unos derechos que la desidia está
convirtiendo lamentablemente en letra muerta.
La posibilidad le
gal autogestora existe, como lo muestra el hecho de municipios
que han realizado por su propia iniciativa verdaderos
booms
económicos, industriales, turísticos, etc. Hay que tomar ejemplo
de estas comunidades y de sus dirigentes. Contribuyamos, pues, a deshacer el mito, cómodo a pueblos
y
dirigentes abúlicos, de que no se hace nada porque no se puede.
No es verdad. Si el Estado prohibiera hacer a los municipios mu
chas
c~sas, que de

hecho no hacen, se alegaría contra él de un
gran desafuero ( 41 ). Y es que el peor enemigo d!e la autogestión
dé los municipios lo constituyen /,as ideologws socialistas, que han
intentado con tanto éxito hacer perder a nuestros hombres y pue
blos el rudo hábito de resolver por sí propios sus problemas, en
lugar de limitarse a pedir al tutor o nodriza
estala-! que

se los
resuelva ( 42).
V alga lo dicho en líneas generales. Las pormenorizaciones
que siguen servirán de indicativo de las metas que se puede pro
poner en cada sitio una
acción r-eanimadora en

este campo. Acción
que debe orientarse en un estrecho ligamen cooperativo entre los
propios municipios por aquello de que la unión hace la fuerza ( 43).
(41) Cfr. los alegatos de Vicente FLóR:S DE QmÑom;s en el volumen
Contribución al estudio de los cuerpos intermediio'S, Speiro, Madrid, 1968,
páginas 203 a 206.
( 42) "Es indispensable regresar paulatinamente, pero con absoluta de
cisión y firmeza, de la actual situación de los mooicipios convertidos en
meras agencias políticas
O administrativas del poder central, para confe
rirles
el e11idado de sus propios asuntos, otorgándoles, cada vez, más auto
nomía y fomentando, por todos los medios, 1a capacidad de inicia~iva y la
responsabilidad del vecindario". Germán ALVAREZ DE SO'!'OMAYOR, La re
vitaliza.ci6n del municipio, en Contribución al estudio de lo-s cuerpos inter
medios, Speiro, Madrid, 1968, pág. 193.
(43) Cfr. Luis MARQUÉS CARBÓ, Los hemanazgos de ciudades como
factor del progreso social, en el v'ol. Infarmación, educación, Instituto

de
Ciencias
Sociales de la Diputación Provincial de Barcelona, 1967, pági
nas 361 y sigs.
505
Fundaci\363n Speiro

FRANCISCO FUY
b) La am;togestión municipal en el dominio político-adminis
trativo.
Las competencias de los municipios que señalan los artículos
101 y siguientes que acabamos de citar ofrecen en este plano una
casuística muy prolija, en
la que el tiempo nos veda entrar. El
esquema, lógicamente enjuiciado, está completo. Los municipios
pueden ejecutar, vigiliar y promover el cumplimiento de las
orde
nanzas y reglamentos propios, y, en cierta medida, juzgar y san
cionar
las conductas ilícitas contra aquéllos. A pesar de. ello, y
como hemos dicho, la opinión unánime acusa
el hecho de que
nuestros municipios no funcionan en general de un modo decidido
y
eficaz. Ello se debe a la conctlrrencia de algunas causas jurí
dicas (de las que no fo son no vamos a hablar), a cuya remoción
puede dirigirse la acción municipalista. Entre dichas causas po
demos colacionar al menos las siguientes :
l.ª La falta de acciones procesales en los ciudadanos para
exigir el funcionamiento. Habrá que buscar la reconfiguración de
las dos instituciones tradicionales que proveían a ello: los
jwic1JOs
de residencia y los síndicos personeros, también llamados jurados
de la ciudad, defensores
de la ciudad, etc.
2.ª La excesiva maraña legal que los órganos gubernamen
tales especializados en servicios arrojan sobre el municipio ( 44).
3.ª Las anomalías ya señaladas sobre la representación mu
nicipal en Cortes: en especial el mandato imperativo.
4.ª La injerencia excesiva _de los órganos provinciales, es
pecialmente la permanente tutela del gobernador civil.
5.• El falseamiento de la participación ciudadana y de la
democracia
orgánjca en

la constitución de los órganos políticos
del municipio.
(44) Cfr. la intervención de Angel PoR'I'O A.Nroo en ContribUJéi6n al
estwdiio de los cuerpos intermedias, Speiro, Midrid, 1968, págs. 194-195.
También, Cirilo MAR.TÍN-RETORTILLO, El mwnicipio 1-Ural, Bos~ Barce
lona, 1950, págs. 25 y sigs.
506
Fundaci\363n Speiro

EL MUNICIPIO Y LA ORGANIZACION JURIDICA
6.• Y, en especial, la falta de independencia del alcalde.
Este último problema es de especial urgencia. El actual asalto
de la tecnocracia a
este cuerpo

intermedio anda propugnando ya
en Francia la sustitución del alcalde por un
gestor, concebido como
un funcionario técnico estatal, hecho "en serie" por una escuela
de administración nacional y e~imulado por un escalafón en su
escalada al poder.
La realización de este proyecto constituiría nn
golpe

gravísimo a la autarquía gestora del municipio. Y su po
sibilidad es tanto más probable cuanto que precisamente se va a proclamar lo contrario: que el gestor tiene que sustituir al alcalde
por razones de eficacia ... ( 45). Dios nos ayude a impedir este tiro
de gracia contra la autarquía municipal.
c)
La wutogestión mwnicipal en el dominio económica-fiscal.
Un
municipio es tanto más autárquico cuanto más vive de
sus propios ingresos, cuanto más configura
y administra sus pro
pios presupuestos y cuanto más gasta. Y en la medida en que se
nutre de donativos graciosos, recibe presupuestos estandardizados,
gestiona mediante terceros y gasta menos, va perdiendo su autar
quía. Cada uno de los aspectos señalados presenta diversos pro
blemas. Por eso nos vamos a reducir ~ primer punto, el capítulo
de ingresos, que decide en gran parte los subsiguientes.
El municipio puede financiar sus propias actividades por
seis
fórmulas de ingreso (46):
l.• La renta de su patrimonio.
2,• Los impuestos locales.
3.• Los empréstitos

del mercado de capital.
4.ª Estab~eciendo recargos suplementarios sobre los impues
tos de la hacienda central.
(45) Cfr. J. TRÉMOLJn' DE VrLI.ERS, Mwnicipios, r~giones y políti-ca
francesa, VERBÓ 1970 (9/87-88), 735 y sigs., espec. págs. 744 a 747.
(46) Cfr. -Allan R PREST, Hacienda pública~ trad. &rique Fuentes
Quintana,
Gredos, Madrid,
1967, págs. 385-386.
507
Fundaci\363n Speiro

FRANCISCO FUY
S.• Compartiendo ingresos tributarios con la hacienda central.
6.•
Y recibiendo subvenciones de la hacienda central.
Pues bien, el municipio ejerce plenamente su autarquía de
gestión económica cuando se financia por las tres primeras vías.
Cuando lo hace por las cuarta y quinta (y también por la terce
ra, si sólo se le permite
el acceso al mercado oficial de capitales,
caso del Banco de Crédito
Local), el municipio declina en gran
medida su autogestión. En fin, la sexta vía, la de las subvencio
nes, anula prácticamente la personalidad gestora del municipio:
especialmente cuando vienen asignadas a la ejecución de una
obra en concreto, que es el caso normal.
Pues bien, el problema basilar que esta faceta de la autoges
tión propone se deriva del hecho gravísimo de que los municipios
tienden, cada vez más, a sobrevivir a costa de las subvenciones
estatales. El que después declinen la gestión de cobrar tributos,
se pongan cada vez más en manos de las comisiones de servicios
técnicos provinciales, etc., hasta acabar administrando una mini
hacienda,
~s sólo

una
consecuencia moral de lo anterior.
La gravedad entre nosotros del problema puede deducirse del
hecho de que en
países de
alto grado de autarquía municipal,
como Inglaterra ( 47), la estadística acusa un incremento de los
ingreso~ por

subvención, que es el doble del incremento de los
ingresos resultantes de las cinco restantes vías.
Nuestra
acción murnicipalista deberá tender, por ende, a com
batir sistemáticamente
el recurso a la .subvención, la cual cons
tituye una verdadera aliemu:ión, por la que el municipio se escla
viza al amo estatal que paga.
Esto en

lo negativo. Y ea lo posi
tivo, a exigir el aumento del patrimmiio mtUnicipal, junto con
(47) Cfr. Allan R. PREST, Hacienda Pública, trad. Enrique Fuentes
Quinta.na, Gredos, Madrid. 1967, pág. 178, cuadro estadístico núm. 9 que
compara
los ingresos corrientes de las haciendas locales del Reino Unido
en

los años 1913/14
y 1~39. En el primer bienio los impuestos locales
montaron 82 millones de libras, y en el último 215: se multiplicaron por
2,6. En el primer bienio las subvenciones montaron 27 millones de libras,
y en el último 164: se multiplicaron por 6.
j08
Fundaci\363n Speiro

EL MUNICIPIO Y LA ORGANIZACION JURIDICA
una administración económica que lo haga cada v,ez más .renta
ble (
48), así
como a apoyar la
imposición directa en lugar de la
indirecta que pone
al mnnicipio a remolque del Estado.
Todo esto es
tanto más

urgente entre nosotros cuanto que
los problemas de nuestros municipios han comenzado con el enor
me

latrocinio de la desamortización,
y cuanto que nuestro actual
sistema tributario tiende a concentrar la cobranza de todos los
impues¡tos en

las manos directas de la Hacienda central ( 49). Así
quedan los municipios en una s.ituación
tal que hasta sus propios
impuestos parecen subvenciones, puesto que de la misma arca vie
nen físicamente unos y otras. No ignoramos que hay razones de
técnica, economía y eficacia que abonan dicha concentración. Pero
frente a ellas hay la razón de que el Estado necesita un munici
pio
activo, y éste no
podrá llegar a serlo mientras su hacienda esté
configurada
a imagen de kD de wn jubilado que cobra clases pasi
vas. Así, pues, y en resumen, sea esta nuestra actitud: frente a la
subvención, la renta del prop•o patrimonio; y frente a la gestión
estatal del impuesto,
la imposición munici,pOJ/ directa, especialmen
te sobre la propiedad rústica y urbana (50).
(48) Cfr. Antonio APARISI Y GUIJARRO, La propiedad de los muni
cipfos., base
de su libertad, en su Defensa de la ti·bertad, Rialp, Madrid, 1957, págs. 145 y s;gs.
(49) Como puede verse, por ejemplo, en la ley 41/1964 de reforma
del
sistema tributario; o en el artículo 17 del decreto 3.313/1966, por el que
se aprueba el texto refundido de la ley del_ impuesto
s'obre actividades
y
beneficios comerciales e industriales ; o
en el artículo 32 del decreto 1251/
1966
.por el que se aprueba el texto refundido de la contribución terri -
torial
urbana.
(50)

Así, por ejemplo,
en los

Estados
Unidas de América los
ingresos
locales
por impuestos

sobre la
propiedad alcanzan un

porcentaje del 45,8,
o sea prácticamente
la mitad de todos los resultantes de imposición ,~uni
cipal. Cfr. James M. BuCHANAN, Hacienda pública, trad. Alfonso Rodríguez
Sáinz,
Editorial

de Dereoho Financiero, Madrid, 1968, pág. 494, cua
dro 32-1.
509
Fundaci\363n Speiro

FRANCISCO PUY
d) La autogestwn ma,,túcipaJl en el dominio· del derecho priw,áo.
l?or fin, sobre el campo de actuación municipal en el dominio
del 'derecho privado poco hay que decir. Al haber sido cuasi ce
gado el ámbito local como fueute de derecho privado, según ex pusimos
más atrás,

su actividad de gestión es nula para este te
rreno.
La lZICción nvwnicipial.iista en este terreno se reduce fundamen
talmente, por ende, a la señalada para el campo de la autarquía
legisladora, de la que es subsidiaria. En general, sólo cabe una
función conservadora de lo que queda:
seguir ejercitando

la cos
tumbre local, especialmente en lo referente a las competencias ju
diciales que aún conservan algunas asambleas de vecinos (51).
5. La autodefensa jurídico-ideológica del municipio.
La necesidad de abreviar nos impide detenernos en los pro
blemas que plantea la autarquía municipal en la doctrina jurídi
ca ampliamente entendida, o sea en la filosofía del derecho, en las ciencias jurídicas y en las ideologías populares. Pero podemos
(51) "Pero estas presiones no han conseguido disolver lo que es de
orden -natural, la aldea, que subsiste, especialmente en todas las regiones
de montaña, con la misma vitalidad, y subsiste porque se ajusta a los
si
gttientes
principios:

...
6.~ La facultad de la Asamblea de imposición de
penal-ida.des. Carece, para ello, de facultades desde hace siglo y medio ..
Sin embargo, todavia hoy las penas impuestas por la Asamblea se cum
plen sin pretexto".
Vicente F'wREZ DF; QurÑONES, en Co11,1tribución a:l es
tudio de los cuerpos inten-ne&ios, Speiro, Madrid, 1968, págs. 204-205.
Cfr. José Javier LóPEZ JACOISTE, Los principios generales en la codifica-ción
foral~
"Revista crítica de derecho inmobiliario", 1966 {42/454), 617 y sigs.;
Federico

Augusto
PERINI BEMBO, / Coni.rigli di Qu,a,rtiere: primi esperi
menti di con.sultasfone democratiro permanente in alcune amnwnistrozioni
municipali italiane, en el vol. Socología de las relaciones públicas, Instituto
de Ciencias sociales de la Diputación Provincial de Barcelona, 1968, páginas
295 y sigs.
510
Fundaci\363n Speiro

EL MUNICIPIO Y LA OR.GANIZACION JUR.IDICA
aludir a algunos puntos básicos que sirvan de orientación sobre
lo que aquí anda mal y sobre lo que cabe bacer
para intentar
remediarlo. En

el nivel
de las ciencias jilosófico-socúdes, el problema bá
sico que pone en peligro la autarquía del municipio es el logro
mismo de una noción de lo que es el municipio, que no olvide
su condición de cuerpo social básico. Definiciones -inspiradas en
textos legales pugnan con otras deducidas de las decisiones ju
diciales; y unas y otras discrepan con las puramente doctrinales,
,;egún que éstas últimas se apoyen ,en distinta proporción sobre
datos sociológicos,
económicos, políticos, históricos, geográficos,
o simplemente ideológicos1. Así es como se pone en duda. la nai
turali,áa;d del municipio: error básico del que después derivan
todos
los que
se pueden cometer al estudiarlo (52).
Esto tiene una repercusión y reflejo inmediatos en
el ámbito
de
las ciencias jurídicas, especialmente en la que normalmente
engloba su estudio: la
ciencia rkl derecho administratimo. Es muy
difícil encontrar una exposición genérica del derecho administra
tivo español, que no plantee mal
a radice su

visión del municipio.
A mi modo de ver, una causa que explica este hecho es que el de-
(5:2) Como ejemplo de concienzuda "demostración" de la carencia de
naturalidad del
municipio y
de todas las aberraciones que de
ahí se pueden
derivar, podemos citar la
monogra.fía de

Femando
Aun, La crisis del municipali.smo, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1966. Por cierto que el hecho de que esta institución haya podido auspiciar este
trabajo da

·motivos
a sentir escalofríos pánicos si se piensa que este organismo está realizando el anteproyecto de una nueva Ley de Administración Local. El Sr. Alb-i a,bre así su obra: "Resulta indudable que en el mo
mento presente, ya bien adentrados en la segunda mitad del siglo xx, todas
las concepciones del municipalismo tradicional,

toda su doctrina sobre
la naturaleza y el contenido del municipio, ... han experimentado un profundo
quebranto al contacto con las realidades de nuestro tiempo, en forma tal
que se

han desmoronado en bloque, y precisa, en gran
parte, arrinconar
las como inservibles": y como eso, 500 páginas. Dios quiera que tal no sea la postura de la institución ... Pero nos tememos que no, porque la tesis abunda en la literatura especializada. Por ejemplo, Rafael EN'tRirnA CUEs'tA, Curso de derech_o ad,mi,nistrativo, vol. 1, 2.ª ed., Tecnos, Madrid, 1966, págs. 265-267.
Fundaci\363n Speiro

FRfiNCISCO PUY
recho administrativo, como objeto y como ciencia, es un producto
de la revolución francesa, cuya ideología rechazaba cualquier cuer
po social interpuesto entre el individuo y el Estado. Esto supuesto,
sólo podía
"ver" un

derecho
administrativo: el estatal. Por ende,
la exposición de la legislación municipal entra en la cuadrícula
mental del estudioso con dos vicios :
1.0 Que la administración local queda reducida y desvalo
rada a simple "apéndice"· o 1'parte" de la administración pú
blica ( 53,).
2,IO Y que, ami así o por ello mismo, la ex.posición de la nor
mativa municipal queda
"destrozada", "troceada",

según los
es ...
quemas abstractos de las divisiones pensadas para la administra
ción central
(54).
¿ Qué tiene de extraño en consecuencia que, entre nosotros,
ni quien enseña ni quien aprende derecho administrativo saque
una idea clara sobre esa unidad entrañable que es la vida jurídico
política ciudadana?
La autarquía municipal queda destrozada así,
lamentablemente, de un modo '1prejudicial". Pero si no estudia
mos jurídicamente ningún municipio vivo, sino los restos flotan
tes de su vivisección intelectual, o sea una cosa muerta,
¿ qué dis
posición de ánimo habrá para asignar autarquías y libertades a
un difunto?
A esta desdichada situación sólo han hecbo frente hasta aho
ra los
histodoJdores ikl derecho. Ojalá

que sepamos estimularles
en sus estudios, porque sólo ellos podrán impedir que acabemos
olvidando todos
lo qwa ha sido y debe ser -en lo sustancial, no
en las peculiaridades anecdóticas o folklóricas- nuestro muni
cipio
(55).
Y ojalá que los historiadores del derecho patrio y sus segui-
(53) Cfr. otra vez R.. ENTRENA CuEsTA, Curso de derecho adminis
trativo, vol. 1, 2.ª ed., Tecnos, Madrid, 1966, pág. 254.
(54) Cfr. ahora J. A. GARCfA TREVIJANO Fos, Tratado de derecho ad
miwistrativo, t. 2, Ed. Rev. de Derecho Privado, Madrid, 1967, pág. 984.
(55) Cfr. Laureano Dfu.z..CANSECO, Prólogo a V. FLÓREZ DE QUI
ÑONES, Los pueblos agregados a un término municipial, Imprenta Cató
lica, León, 1924, páginas IX a xv.
)12
Fundaci\363n Speiro

EL MUNICIPIO Y LA ORGANIZACION JURIDICA
dores lleguen a poder neutralizar no sólo aquellos defectos de
las
ciencias normativas,
sino también los de
las ciencias iurídico
políticas saciPlógicas. Pues también las llamadas "ciencias polí
ticas" están echando su ácido corrosivo sobre
el municipio ( 56).
Estas, en efecto, son las que -insensibles a los problemas mora les- quieren reducir nuestra visión del municipio a la
fría arit
mética de
la esrtadística. Mas, sobre esa base, una tecnocracia
amoral puede concluir tranquilamente la destrucción física de los
entrañables municipios rurales
-patria de

la mayoría de los espa
ñoles que

no
han nacido en las modernas fábricas de gentes que
son los hospitales ciudadanos centralizados
(57)-, construyendo,
en el oscuro anonimato de las comisiones de expertos, planes eco
nómicos y proyectos de leyes al margen de la realidad (58). Todo esto debe orientar la .acción sobre la
opvnión pública,
tan desconocida en su íntima esencia cuantos más medios téc
nicos se aplican insidiosamente a su prospección.
Volvamos a la realídad, que conoce mejor que los técnioos el
hombre corriente: y no me refiero al hombre de la carretera y
la calle, sino al
hom/Jre de la vereda, y del swrco. Formemos grupas
die estudio espontáneos, que sepan unir su amor a la tierra y la
(56) Cfr. Juan V Aµ$t DE GoY'l'ISOLO, Sociedad de nmras y derecho,
Taurus, Madrid, 1968, págs. 531 y sigs.
(57) Cfr. J. E. RoDÓ, La aldea y la ciudad, en su Cooi-iM de PM>Ds,
Cervantes, Valencia, 1'9-18, págs. 5-1 y sigs.; Juan VrLÁ VAI,ENTÍ & Horado
CAPEL, C@mpo y ciudad en, la geografía espa,ñola, Salvat-Alianza, Madrid,
1970. Cfr. mP,a, nota 20.
(58) Lo que la tecnocracia significa de peligro ¡,ara nuestros muni
cipios, como para la vida política toda, resplandece claro
en el siguiente
juicio, emitido
en 1934 y que por eso reproducimos: "Con lo cual su crí
tica
queda

heaha; viene a representar un nuevo sistema de socialismo que
en la realidad y en la práctica acaba
·con la

libertad individual". Así escri
bía Joaquín Azpiazu después de sintetizar brevemente a
la tecnocracia.
Cfr. Joaquín
AzPIAZU, El Estado corporativo, 2.ª ed., Razón y Fe, Madrid,
1936, pág. 95. No es extraño que ahora se diga en Francia que "con
la
aplicación de estas reformas se reunirán en Francia las c·ondiciones de un
fascismo
tecnocrático,
a medio camino entre el de
Muss'olini y
el de Tito ... ".
Cfr. J. TR'ÉMOLE'I' DE VrLI,SRS, Municipios, reg-iones y política francesa,
VERBO 1970 (9/87-88), págs. 745-46.
513
"
Fundaci\363n Speiro

FRANCISCO PUY
aldea con la resolución de los problemas técnicos ( 59). Hagamos
de esos grupos voz potente que llegue al legislador a través de
los propios representantes municipales. Porque si, en buena parte,
la ley ha aplastado al municipio, hagamos que la ley contribuya
en la parte que le corresponde a reanimarlo (60).
Pero, sobre todo, formemos hombres de capacidad y concien
cia municipalista.
Porque la

autarquía que las leyes puedan con
ceder a los
municipio.si, abriendo

cauces a su autonomía, su auto
gestión y su autodefensa, no resultará fructífera sino en propor
ción a la comcfMtencú, de los propios habitantes de cada uno de
ellos para aprovecharlas (61).
Y hagamos todo esto con optimismo. Con el mismo optimismo
·realista a que apelé al comienzo de mis palabras, que ahora ra
tifico para concluir. La ciudad de los hombres tendrá que acabar
siendo o bien la ciudad de Dios, o bien la ciudad del diablo (62).
¿ Nos resignaremos a no hacer cuanto esté en nuestras manos para
que advenga la buena alternativa?
(59) "Son necesarios grupos de estudio formados por personas con
afinidad de pre·ocupaciones sobre problemas municipales ... , que se reúnan
periódicamente
para estudiar los

principios, intercambiar
experiencias, des
cubrir posibilidades reales de transformar instituciones para conformarlas según el orden natural y con un sentido más -cristiano". Cfr.
Jean BEAU
coUDRAY, Cómo revitalizar los cuerpos interme&ias, en Contribución al
estudio de los cuerpos intermedios, Speiro, Madrid, 1'968, pág. 183.
(60) Cfr. Cirilo MARTÍN-REroRTILLO, El municipio rwral, Bosch, Bar
celona, 1950, pág. 4.
(61) Cfr. Rafael GAMBRA, intervención en Contribución al estudfo de
'los cuerpos interniedios, Speiro, Madrid, 1968, pág. 197.
(62) Cfr. Charles JOURNET, Las tres ciudades: la de Dios, la del hom,
bre y la del diablo, "Orbis Catholicus", 1958 (2/J), 45 y sigs. Gerhard
L~or.:z, EJ orden socia;l, estatal y de las asociaciones, "Revista del Ins
tituto de Ciencias Sociales de la Diputación
Provincial de
Barcelona",
1964 (4), 207 y sigs.; Bernardino
MONTEJANo, Sacralicemcs la ciudad, "Uni
versitas.

Revista de la Pontificia Universidad Católica Argentina",
1968
(2/8), 54 y sigs.; F. RIVERA PASroR, La cút,lad del día frente a la cwdad
de la noche, en suis Doctrinas del derecho y del Estado, Victoriano S:uárez,
Madrid,
1910, págs. 183 y sigs.
514
Fundaci\363n Speiro