Gobernanza Global y democracia: Una perspectiva crítica hispanoamericana

GOBERNANZA GLOBAL Y DEMOCRACIA:
UNA PERSPECTIV A CRÍTICA HISPANOAMERICANA
POR
JUANFERNANDOSEGOVIA(*)
1. El título de mi comunicación a estas Jornadas madrileñas
de la red de investigación Réseau d’ Etudes sur la Globalisation et la
Go u ve r nance In t e rnationale et les Mutations de l’ Etat et des N a t i o n s
(REGIMEN), contiene y expresa el propósito de ella: analizar crí-
ticamente, desde una perspectiva hispanoamericana, la teoría de la
gobernanza global democrática. A tal fin propongo un camino de
c o m p rensión del problema que, partiendo de la crítica del con-
cepto mismo de gobernanza, desandará luego las condiciones y el
contexto de su emergencia y aplicación, para detenerse en la situa-
ción de las repúblicas hispanoamericanas, y concluir con una tesis
o propuesta sobre cómo concepto superar los problemas teórico-
prácticos de la gobernanza global democrática.
I.- Qué se entiende por gob ern a n z a
2. La primera cuestión que quisiera destacar está ligada al con-
cepto mismo de gobernanza. En efecto, el que se nos ha p ro p u e s-
to en la invitación, tomado de Joan Co rk e ry (1), sugiere explíci-
Verbo, núm. 469-470 (2008), 781-805. 781
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(*) Publicamos, con mucho gusto, un texto de nuestro ilustre colaborador el pr o-
fesor J uan Fernando S egovia, de la U niversidad de M endoza y del Consejo N acional de
Inv estigaciones Científicas y Técnicas, dirigido al seminario organizado por la r ed de
investigación Réseau d’Etudes sur la Globalisation et la G ouvernance I nternationale et les
M utations de l ’Etat et des N ations(REGIMEN) y celebrado en M adrid, en la
U niversidad Antonio de N ebrija, conocido de nuestros lectores (N. de la R.).
(1) J oan Corker y (sous la dir .), Gouver nance: concepts et applications , Institut
International des Sciences A dministratives, 1999, págs. 9-10.
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tamente que por gobernanza ha de entenderse un modo en el ejer-
cicio del poder re l a t i vo a “la gestión de los recursos económicos y
sociales de un país, especialmente con miras al desar ro l l o”. De
a c u e rdo a Co rk e ry, el término generalmente se aplica “a la situa-
ción global de un país”, de modo que permita la comparación con
p a r á m e t ros tales como “el grado de transparencia y re s p o n s a b i l i-
dad en la política de gestión [o administración]”. Tres son los
aspectos destacados de la gobernanza: el tipo de régimen político;
el proceso de ejercicio del poder en la gestión de la economía y los
recursos sociales, especialmente en atención al desarrollo; y la
capacidad de los gobiernos para formular políticas e implementar-
las con eficacia.
3. Me parece que el primer inconveniente de la gobernanza
está en la equivocidad del término y del concepto (2). Me explico. Según Maynzt, el concepto de gobernanza siempre estuvo
p r esente en relación al Estado moderno, pero será recién tras la
II.ª Guerra Mundial cuando se le aplique específicamente para
designar la dirección que los Estados democrático-sociales asu-
men en la regulación de la vida socio-económica (3); esto es, para
referirse al gobierno estatal no desde el ángulo institucional sino
desde la dinámica de los procesos. Ahora bien, si se analiza la lite-
ratura especializada, en nuestros días gobernanza aparece prima-
riamente ya como una forma de administración o dirección, ya
como unas reglas de gobierno corporativo o institucional; su
campo de aplicación es genérico y tardíamente se re f i e re a la polí-
tica democrática, pero no sin inconvenientes, como se verá. Ya en
sede política, es común, además, que se confunda gobernanza con
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(2) Esto sin detenerme en el barbarismo que impor ta traducir governance por
gobernanza, cuando lo corr ecto sería «gobernación». En efecto, si en inglés governance
significa literalmente la acción, la función y/o el poder del gobierno ( Webster’s New
W orld Dictionar y,New Y ork, 1995, pág. 256), la versión castellana que mejor le tradu -
ce es gobernación y no gobernanza. Coincido, pues, con M iguel Ayuso, ¿Ocaso o eclip -
se del Estado? Las tr ansformaciones del der echo público en la er a de la globalización,
M adrid-Barcelona, 2005, pág. 52.
(3) Renate M aynzt, “Nuevos desafíos de la Governance”, en Agustí Cerrillo i
Mar tínez (coor d.), La gobernanza ho y: 10 textos de refer encia, Madrid, 2005, págs. 83-
98. La v ersión original de 1998 es del J ean Monet Chair P aper RSC N.º 98/50, en
www.iue.it/RSC/Maynzt.htm
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gobernabilidad (4) e incluso con buen gobierno. En este primer
sentido, gobernanza re f i e re de manera general o corriente la sana
administración conforme reglas técnicas institucionales. En segundo lugar, la misma literatura nos indica una d ive r s i-
dad o especialización del concepto, como indicando qué clase de
p roc esos son abarcados por esas reglas de administración. Se apli-
ca a la gobernanza de las finanzas, de la economía corporativa o
e m p res aria, de las instituciones educativas, a la gobernanza inter-
nacional, y, finalmente, a la gobernanza política. En este último
caso, el término gobernanza se relaciona con áreas par t i c u l a res de
la política territorial (gobierno local y gobernanza global) o de la
política de recursos o servicios (gobernanza del medioambiente,
gobernanza sanitaria o médica, gobernanza de la educación, gober-
nanza de la seguridad, etc.), para llegar a la gobernanza democrá-
tica del Estado. En este segundo sentido, gobernanza hace r e f e re n-
cia concreta a un mundo (un universo) fragmentado en d ive r s a s
á reas o sectores o procesos, con sus propios problemas, pero que
pueden someterse a ciertas reglas codificadas; o bien a unas re g l a s
únicas, comunes, que son de aplicación a esas áreas dif ere n t e s .
Finalmente, la gobernanza se re f i e re a un estilo o modalidad
de administración, pública o privada, que incluye fórmulas o
reglas como la colegialidad, la participación, la deliberación, la
t r a n s p a r encia, etc.; es decir, la gobernanza se mimetiza con cier t a s
técnicas de administración de recursos, como management o
m a n a g i n g, en una palabra: organización. Con este alcance y en
este ámbito, se habla de gobernanza como liderazgo e incluso de
gobernanza como trama institucional. En este tercer sentido, la
gobernanza es un concepto que específicamente proviene de las
ciencias administrativas y económicas (5) y se re f i e re a la admi-
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(4) Aunque no se trata de alternativ as excluyentes, pues a la denunciada ingober-
nabilidad democrática (famosa desde el informe de la Comisión Trilateral; cf . Michel J.
Crozier , Samuel P . Huntington, J oji Watanuki, The crisis of democr acy, New Yor k, 1975)
la gobernanza pr oporcionaría patrones de gobernabilidad. Cf. la obra colectiva,
Gober nanza y gobernabilidad democráticas en México, UNESCO, P arís, 2002 (serie:
D ocumentos de Debate, N.º 60); y F rancisco Sagasti y otros, Democracia y buen go-
bierno. H acia la gobernabilidad democrática en P erú, 3.ª ed., Lima, 1999.
(5) Cf . Oliver E. Williamson, “ The Institutions of G overnance”, The American
Economic R eview, Vol. 88, N.º 2 (May , 1998), págs. 75-79.
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nistración de recursos y servicios en vista de un re n d i m i e n t o
material, de la eficacia o eficiencia o, más ampliamente, en vista
del desar ro l l o.
4. De lo dicho hasta aquí colijo dos conclusiones. La primera
viene de la filosofía política: la gobernanza encierra un planteo de
n a t u r a l e za técnica (en cierto modo, una extensión de la tecnocra-
cia), que privilegia la gestión (la administración organizada) al
gobierno (la dirección de una comunidad política a un fin de bien
común). El concepto de gobernanza responde a una mentalidad
técnica, a lo sumo deontológica, es decir, no plantea ningún pro-
blema ético político –como el de los fines de la comunidad polí-
tica– más allá del que los propios actores quieren re c o n o c e r, acep-
tar y codificar por un procedimiento consensuado. La gobernan-
za no deja de ser una glosa política de un concepto de gobierno
a d m i n i s t r a t i v o, empresarial, económico, que se vuelve a la políti-
ca estatal cuando está desquiciada, cuando se han perdido las anti-
guas cer t ezas, tratando de encontrar pautas concretas de gobierno
del conflicto. La segunda conclusión es también de filosofía política, pero
tiene como horizonte las sociedades hodiernas: la gobernanza está
restringida a los sistemas políticos democráticos, descartando de
plano una gobernanza no democrática. Como ha dicho Co rk e ry,
gobernanza define, en primer término, un tipo de régimen políti-
co, que no puede ser sino el democrático. Con lo que p are c i e r a
e s t r echarse el panorama histórico de vigencia y aplicación, pues la
gobernanza no puede darse sino en las democracias. Asociando ambas conclusiones se podría afirmar que la gober-
nanza es el gobierno democrático en manos de los consultores, de
los expertos, de los técnicos (6); lo que resulta paradójico, po rq u e
si la democracia significa que el pueblo gobierna de alguna mane-
ra, aunque más no sea eligiendo, no hay nada más antidemocráti-
co que un experto que impone su saber por competencia pr o f e s i o-
n a l .
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(6) Cf. la nota de Ma rk P. Petracca, “Political Consultants and De m o c r a t i c
Go ve r n a n c e ”, PS: Political Science and P o l i t i c s, Vol. 22, No. 1 (Ma r., 1989), págs. 11-14.
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II.- La emergencia del concepto político de gobernanza demo-crática y su situación pr e s e n t e .
5. Si hemos de creer la tesis de Maynzt, la gobernanza es tan
vieja como los Estados sociales; aparece con ellos como la d ire c-
ción política de los procesos económicos y sociales que aquéllos
a s u m i e r on como tarea propia. Ahora bien, en su origen la gober-
nanza se re f i e re a un ámbito no estatal que el Estado toma en sus
manos para regirlo con reglas que él impone. Se trata, en todo
caso, de ámbitos o sectores importantes, pero que no compr o m e-
ten todo el Estado; al contrario, según la lógica de la re g u l a c i ó n
estatal, la economía y la seguridad social (en sentido amplio) pue-
den incorporarse a la administración del Estado sin que éste nece-
sariamente deba cambiar su estructura institucional. Lo extraño es
que el concepto de gobernanza recién se haya impuesto en la teo-
ría política en los últimos veinte años y que haya desbordado el
t e r r eno concreto al que estaba confinado para aplicarse, práctica-
mente, a todos los ámbitos de la vida en los que el Estado nacio-
nal o la comunidad global tienen o deberían tener –según se pre-
tende– alguna injerencia. Este cambio, de lo acotado a lo exten-
so, responde a ciertas causas que trataré de explicar a continua-
c i ó n .
6. Por lo pronto, como se trata de la gobernanza democrática,
el factor primario es la universalización de la democracia, esto es,
la percepción de que la democracia se ha impuesto univ e r s a l m e n-
te como el único sistema de gobierno posible a los Estados cons-
titucionales, incluso a una hipotética sociedad global. Luego de la II.ª Guerra Mundial y con cierto r e t roceso en los
años setenta, desde fines del pasado siglo hay un proceso de
democratización de los Estados, al menos nominal o formalmen-
te, que se impone con evidencia. Una tercera ola de democracia
–afirmó Huntington (7)– ha llegado; este parece un hecho ir re f u-
table, incluso irr e versible. Sin embargo, la impresión no me pare-
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(7) Samuel H untington, La tercera ola. La democr atización a finales del siglo XX ,
Buenos Aires, 1994.
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ce correcta. El cambiante mapa de la democracia describe un
andar mucho más azaro s o. En 1969 R o b e rt Dahl anotaba que
había 31 países que gozaban de democracia plena y otros 35 que
se le aproximaban (8). En la década de 1980, también Dahl indi-
caba la existencia de 51 naciones democráticas y 13 más con algu-
nas limitaciones o inconvenientes (9). En 1999 un re p o rte geo-
gráfico pudo constatar que no existía ninguna ley universal que
rigiera el crecimiento mundial de la democracia, pues sin contar
las naciones asiáti cas, sólo 68 países gozaban de regímenes con
va l o r es democráticos y 5 de ellos eran ciertamente dudosos (10).
Tras la caída del muro de Berlín y el cambio político en los
países del socialismo real, la democracia apenas sí ha ganado nue-
vos adeptos: no sin liberalidad se puede afirmar que habían 66
países democráticos a fines de 1960; que habían 64 a mediados de
1980; y que no eran más de 70 en el umbral del siglo actual. Si n
embargo, más allá de los guarismos, el mundo presenta hoy un
paisaje democrático: la democracia tiende a ser global porque vivi-
mos un momento democrático (11). No intento combatir este
o p t i m i s m o . Mi intención es otra: quiero señalar que la uni ve r s a-
lización de la democracia no ha significado una mejora en el re n-
dimiento institucional democrático; antes bien, ha generalizado
su déficit. Re c o rdaré solamente que un demócrata indiscutido como
N o r b e r to Bobbio, en su conferencia de nov i e m b re de 1983 en el
Palacio de las Cortes de Madrid (12), examinó el ideal democrá-
tico a la luz de la cruda realidad y extrajo una nómina de sus deu-
das que aún perduran: el pluralismo que hace imposible la homo-
geneidad, el neocorporativismo que re i n t roduce la re p re s e n t a c i ó n
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(8) Robert Dahl, Polyarchy. Participation a opposition, N ew H aven and London,
1971, págs. 246-249. (9) Robert Dahl, La democracia y sus críticos, B uenos Aires, 1991, pág. 289.
(10) Cf. J ohn O’Loughlin; Michael D. Ward; Corey L. Lofdahl; J ordin S. Cohen;
D avid S. Brown; David R eilly; Kristian S. Gleditsch; Michael S hin, “The D iffusion of
Democracy , 1946-1994”, Annals of the A ssociation of American Geogr aphers, Vol. 88,
N.º 4 (Dec., 1998), págs. 545-574. (11) Marc F . Plattner , “El momento democrático ”, en Larry Diamond y Marc F.
Plattner (comp.), El resurgimiento de la democr acia global, México, 1996, págs. 25-36.
(12) N o r b e rto Bobbio, El futuro de la democr a c i a, México, 1986, cap. I, págs. 13-31.
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de intereses sectoriales, la persistencia de las oligarquías que des-
v i rtúan el sistema re p re s e n t a t i v o, el reducido espacio de la par t i-
cipación ciudadana, la existencia de un gobierno invisible al
a m p a r o de la burocracia estatal, la apatía ciudadana que bloquea
una cultura participante, la creciente complejidad que produce un
traspaso de poder a favor de los técnicos, el sobreviniente aumen-
to del aparato estatal que cercena la libertad cívica, y, consiguien-
temente, el exceso de demandas que produce una sobrecarga en el
Estado y amenaza constantemente con la ingobernabilidad demo-
c r á t i c a . El análisis de hace un cuarto de siglo sigue siendo actual.
Precisamente la insistencia en la gobernanza democrática y sus
reglas de participación, descentralización, transparencia, desburo-
cratización, eficiencia, especificidad, etc., reconoce la vigencia de
los mismos problemas apuntados por Bobbio.
7. Ahora bien, el panorama de la complejidad contemporánea
no puede olvidar que hace ya tres décadas viene anunciándose el
d e s b o rde del Estado hasta su mentada crisis (13). Su ausencia es
lamentada porque aumenta la conflictividad social. Escribía no
hace mucho Bauman: “Con la desaparición de la O f i c i n a
Su p rem a, que ya no se ocupa de proteger la frontera entre lo
c o r r ecto y lo incorrecto, el mundo se convierte en una colección
infinita de posibilidades: un container lleno hasta el borde de infi-
nitas posibilidades que aún deben buscarse o que ya se han p erd i-
d o ” (14).
Es decir: el Estado era la agencia que, al establecer el código
ético de toda la sociedad, le indicaba a los ciudadanos lo que po-
dían hacer y lo que no podían. Como oportunamente lo señalara
Dalmacio N e g ro, el Estado, en su fase total, absorbió los va l o re s
comunitarios y se convirtió en supremo legislador y máxima auto-
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(13) Cf. Miguel Ayuso, ¿Después del Leviathan? Sobr e el Estado y su signo, Madrid,
1996, especialmente la P arte II, págs. 69 y sigs.; y del mismo, ¿Ocaso o eclipse del Estado?
Las tr ansformaciones del derecho público en la er a de la globalización?, cit., passim; y
H oracio M. Sánchez de Loria P arodi, “La crisis del Estado-Nación”, en la obra colecti-
va, Calidad institucional o decadencia r epublicana, Buenos Aires, 2007, págs. 123-157.
(14) Z ygmunt Bauman, Modernidad líquida, Buenos Air es, 2002, pág. 67.
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ridad ética (15). Pe ro al entrar en crisis el Estado, su capacidad de
imposición de patrones de conducta y de reglarlas decae si no des-
a p a r ece. Se hace necesario entonces un gobierno de los fragmen-
tos, que no están ya sometidos a los criterios estatales o que han
d e s b o r dado la lógica de la regulación estatal. La gobernanza, en
este sentido, pr o p o rciona reglas de manejo para áreas o par c e l a s
que antes eran de dominio del Estado, y que ahora debieran ser
cogobernadas o cogestionadas entre la sociedad civil y el Estado o
sólo por la sociedad civil. Esta cogestión se sostendría en algunas características p ro p i a s
de las teorías de la gobernanza, a saber: (a) la pérdida del poder
monopólico de los expertos, que es cor re l a t i va de (b) la aper t u r a
de la estructura de la toma de decisiones a todos los implicados en
ella, y de (c) la informalización de la jurisdicción, pues los acuer-
dos han de ser abiertos para tener re l e vancia social; lo que impli-
ca (d) la creación de un público parcial al que interesa la decisión,
a través de un diálogo público entre diversos actores; y (e) el paso
de un mecanismo concentrado de decisión a un proceso que
podría llamarse de autolegislación y autoobligación (16). Pe ro del mismo modo que no podemos aceptar a pie juntillas
la felicidad que promete la ola democratizadora, tampoco pode-
mos reconocer que este análisis sea ciertamente cor re c t o. Por lo
p ron to, el Estado sigue vivo y vigente, aunque su capacidad de
organizar y reglar esté debilitada; conserva el monopolio del dere-
cho y cierto poder en áreas aún decisivas, sin que se le haya encon-
trado sustituto. Además, un análisis más sutil debería centrarse en
aquellas oligarquías y en el poder invisible denunciados por
B o b b i o . Podríamos entonces p re g u n t a ros si es el Estado el que se
está evaporando o si son esas oligarquías las que han abandonado
el Estado para valerse, ahora, de otros instrumentos para acr e c e n-
tar sus intereses y conservar su poder. Muy sugerente es, en este sentido, la tesis de Bauman, que
aquí puedo exponer sólo parcialmente: estos cambios que apare-
cen fenomenológicamente como el desprendimiento del Estado
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(15) Dalmacio N egro P avón, La tradición liberal y el E stado, Madrid, 1995, págs.
229 y sigs. (16) Ülrich B eck, La inv ención de lo político , Buenos Aires, 1998, págs. 164-165.
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de áreas antes sometidas a su dominio, en realidad responden a
una causa más profunda. La desregulación significa que «los pode-
rosos» (la clase dirigente, los burócratas del Estado, las elites de las
grandes empresas, económicas o culturales, etc.) no quieren ser
regulados porque ya no tienen interés en regular a los otro s .
Q u i e r en libertad de elección porque ya no quieren tener compro-
misos, se desvinculan, no les interesa imponer la obediencia a la
sociedad. Este es el motivo principal de la precariedad y la incer-
t i d u m b r e hodiernas. “Quienes ostentan el poder no tienen nada
que temer, por lo que sienten escasa necesidad de las costosas e
inmanejables «fábricas de obediencia» de estilo panóptico” (17). Por cierto que podría matizarse de país en país, pero no cabe
duda que haya bastante de ve rdad en esta t raición de las oligar -
q u í a s , que deja librados a los demás a su propia suerte. Es que a
f u e r za de pensar el Estado como una máquina autopoiética, nos
olvidamos de los conductores. Tendríamos que preguntarnos si las
fallas de esa máquina autónoma no son sino el producto de la
voluntad de abandono de quienes la conducen. Siendo así, luego,
la gobernanza no podría poner orden ni encarar soluciones sin
contar con el desgano de las elites, pues a la apatía ciudadana se
suma ahora la de las elites.
8. Un paso más adelante topamos con la globalización como
m a r co general de una crisis económica, política y cultural, que
p a rec iera f avo recer la gobernanza a escala mundial. El concepto
de una gobernanza global nace como un esfuerzo de expandir el
p roceso de mundialización al ámbito jurídico-político de modo
de responder al fenómeno del desvanecimiento del Estado, cada
vez más necesario para controlar el ingobernable proceso de la
globalización del capitalismo.
Empero, no deja de ser contradictorio que el ensanchamiento
global de las r elaciones económicas y comunicativas se produz ca al
mismo tiempo que hay un marcado descenso o achicamiento de los
espacios políticos, en desmedro lógicamente de la democracia (18);
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(17) Z ygmunt Bauman, Comunidad, Buenos Aires, 2005, pág. 52.
(18) P edro de Vega García, “M undialización y derecho constitucional: la crisis de
la democracia en el constitucionalismo actual ”, Revista de E studios Políticos, Madrid,
N.º 100 (abril-junio 1998), págs. 13-56.
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esto es, que el mercado comience a suplantar a la política. P or cier-
to que el análisis no es compartido; al contrario, esfor zados globa-
lizador es como H abermas ven la ocasión de un gobierno democrá-
tico cosmopolita, aunque sea sólo un ideal regulativo, una teoría
normativ a o un aguijón utópico (19). Pero a esta altura de la vida,
estamos obligados a no confundir los sueños con las r ealidades: la
globalidad política y jurídica no sólo está r ezagada en relación a la
económico-financiera, sino que está espacialmente reducida al esce\
-
nario eur opeo y aun aquí con más incertidumbres que certe zas.
S alvo que se piense un «constitucionalismo global» restringido a la
garantía y tutela de los der echos fundamentales –en cierta medida,
en vías de desarrollo– como lo imagina F errajoli (20), es difícil
observ ar en el horizonte un progreso de la globalidad jurídico-polí-
tica democrática. P or cierto que esta sería una democracia dismi-
nuida en su contenido, pues sólo se trataría de la r ealización de la
autonomía privada mediante las libertades negativas, antes que de
la autonomía colectiv a propia de la soberanía popular .
Tengo que subrayar, sin embargo, las contradicciones implíci-
tas en los planteos de una gobernanza global, poniendo el acento
en la globalidad pretendida. Pues si la gobernanza tiene como
c o r r elato un cuestionamiento del papel del Estado que le r e c o n o-
cía la caduca ciencia política, supone dos alternativas que pueden
implicarse mutuamente: por un lado, una caída de la p rov i s i ó n
d i rec ta de servicios por parte del Estado; y por el otro, una aper-
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(19) P or ejemplo: Jürgen Habermas, “La constelación posnacional y el futuro de
la democracia ”, en La constelación posnacional , Barcelona, 2000, págs. 81-146; del
mismo, “E l Estado nacional europeo. Sobr e el pasado y el futuro de la soberanía y de
la ciudadanía ”, en La inclusión del otro, Barcelona, 1999, págs. 81-105. D avid Held, La
democr acia y el or den global. Del Estado moderno al gobier no cosmopolita, Barcelona,
1997, coincide con H abermas en la necesidad de un espacio público deliberativo de
ciudadanía global –aunque el or den de prioridades no parece ser el mismo–, y destaca
que la democracia cosmopolita requier e de una estructura transnacional común, que
garantice la autonomía pública y privada, extendiéndose a un orden económico global
contr olado democráticamente.
(20) Luigi F errajoli, “Más allá de la soberanía y la ciudadanía: un constituciona-
lismo global”, Isonomía, México, N.º 9 (octubr e 1998), págs. 173-184. Cf. Mattias
K umm, “Who is Afraid of the Total Constitution? Constitutional Rights as P rinciples
and the Constitutionalization of P rivate Law”, German Law Journal, V ol. 7, N.º 4
(2006), págs. 341-369.
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tura de los procesos de toma de decisiones a múltiples actore s .
Esto es, tanto un escenario cada vez más global cuanto un espacio
más reducido y local. La descentralización vía gobernanza supon-
dría también una descentración, una pérdida de un centro d ire c-
t i vo (21), lo que no se compadece con la exigencia de una instan-
cia global de gobierno. En este sentido, la demanda de una gober-
nanza global corre el riesgo de poner el acento en lo global antes
que la g ove r n a n c e , interpretando que, ya que se han globalizado
las economías, las finanzas, las comunicaciones y las culturas, hay
que avanzar a la globalización de lo político. Esta es, al menos, la
i n t e r p r etación de Habermas para quien la necesidad de cont ro l
que antes ejercía el Estado social debe ascender ahora a una agen-
cia transnacional, global y democrática, que tome las riendas de
los procesos que amenazan con destruir los logros de aquél (22).
9. No es extraño que la gobernanza se nutra de la crisis cultu-
ral de los va l o res liberal-socialistas; y, al mismo tiempo, retome la
mentalidad moderna que endiosa la autonomía personal y colec-
t i va. En efecto, lo que pareciera muerto es el poder racional orga-
nizador de la vida social, aunque lo que subsiste es el afán de liber-
tad. “Durante la mayor parte de su historia –escribe Bauman–, la
modernidad fue una época de «ingeniería social» en la que no se
podía confiar en la emergencia y r e p roducción espontánea del
o rden; una vez desaparecidas para siempre las instituciones auto-
r reg eneradoras de la sociedad moderna, el único orden concebible
era el que se diseñaba utilizando el poder de la razón y se mante-
nía mediante el control y la gestión ciudadanas” (23). Si la ingeniería social está agotada, ya no podemos mantener
ingenuamente la confianza liberal-socialista en un orden autorre-
gulado, en un orden autónomo (según el modelo del mercado o
del Estado); este ideal moderno ha ido perdiendo vigencia, no
tanto en la teoría como en la práctica. Por eso, una sociedad que
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(21) J ean-M arie Guéhenno, El fin de la democr acia, Paidós, Barcelona, 1995, cap.
4 y 5. (22) Cf . Jürgen Habermas, “¿Apr ender de las catástrofes? U n diagnóstico retros-
pectivo del corto siglo XX”, y “La constelación nacional y el futuro de la democracia ”,
en La constelación posnacional, cit., págs. 59-79 y 81-146.
(23) Bauman, Comunidad, cit., pág. 47.
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busca o pretende regularse a sí misma de manera no coerc i t i v a ,
necesariamente ha de establecer, para no caer en el autoritarismo,
mecanismos cívicos de gestión y control. Es como si dijésemos
que la utopía de una sociedad autónoma pierde rango y se trasla-
da a un nivel inferior: el de la gobernanza parcelada de secto re s
c o n t rol ables por los ciudadanos. Lo que vuelve a chocar con la
demanda de una globalidad democrática, de lo que es consciente
Habermas cuando precisa que los cambios requeridos por la
gobernanza global deben provenir de las entrañas de la sociedad
para que las elites burocráticas puedan aceptarlos fielmente (24).
Esto supone, como mínimo, una sociedad civil fuerte capaz de
imponerse a estructuras mañosas. Y tiene como equivalente o
c o n t r a p a rtida, una renuncia del Estado a ser Estado, o como lo
dice Beck, “el Estado tiene que practicar la autolimitación, la
autoabnegación, renunciar a monopolios y conquistar otros tem-
p o r a r i a m e n t e ” (25).
Si esta última parte de las condiciones se ha cumplido, al
menos parcialmente, queda pendiente una pregunta: ¿tienen las
sociedades civiles, prohijadas por el Estado de bienestar, el vigor
indispensable para empujar las reformas?, ¿la renuncia del Estado
a su estatalidad deja tras de sí sociedades civiles enérgicas y
e m p ren dedoras? Me permito dudarlo. Independientemente del
e q u í v oco concepto de sociedad civil, lo que se evoca aquí es una
s u e rte de autoorganización de la sociedad, pues las teorías de la
gobernanza se sostienen en la idea de una sociedad civil vital y
a c t i va, que participa del nuevo gobierno de manera constitu tiva .
Tal vez puedan encontrarse sociedades civiles nacionales con esas
características, pero difícilmente pueda hallarse una sociedad civil
global en la que la conciencia del nuevo modelo de gobierno va y a
acompañada del empuje para instalarlo (26). De donde, necesa-
riamente, la gobernanza deberá fragmentarse y perder la dimen-
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792
––––––––––––
(24) H abermas, “La constelación posnacional y el futur o de la democracia”, cit.,
pág. 145. (25) Beck, La invención de lo político, cit., pág. 189.
(26) Cf. Scott Turner, “Global Civil S ociety, Anar chy and Governance: Assessing
an E merging P aradigm”, Jour nal of P eace Resear ch, London, Thousand Oaks and N ew
D ehli, Vol. 35, N.º 1 ( Jan., 1998), págs. 25-42.
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sión global. Y en uno u otro caso no sería sino un escenario vir-
t u a l .Con lo dicho hasta aquí creo que ha quedado suficientemen-
te perfilado el contexto de emergencia de la gobernanza y los pro-
blemas que afronta. Me concentraré de inmediato en el mundo
h i s p a n o a m e r i c a n o .
III.- La gobernanza democrática global vista desde Hi s p a n o a m é ri c a
10. En Hispanoamérica el proyecto de una gobernanza global
democrática, más allá de cuestiones teóricas, presenta se ve ro s
i n c o n v enientes prácticos. Uno de ellos se re f i e re a la misma exi-
gencia de «globalidad»; el otro radica en la condición de «demo-
c r a t i c i d a d » . La singularidad de la América Hispana no puede pasarse por
alto si se piensa incorporarla a los procesos de la gobernanza
democrática global. Lo primero que debería tenerse en cuenta es
que desde la óptica de la democracia y en palabras de G a r z ó n
Valdés, somos “el continente del desencanto y la fr u s t r a c i ó n” (27).
En el siglo XIX, cuando en estas tierras comenzó a imponerse el
modelo de Estado nación demoliberal, nuestras repúblicas eran el
hazme reír de los Estados Unidos de N o rteamérica y de los euro-
peos; nos llamaban despectivamente «repúblicas sudamericanas»
(Sout h American r e p u b l i c s) para connotar los vicios inherentes a
un injerto exótico, pues esta tierra parecía no ser fértil a las nue-
vas experiencias políticas. Y ya entrado el siglo XX nuestras demo-
cracias se vieron alteradas por re c u r rentes golpes militares o cívi-
c o - m i l i t a r es, simplemente re t a rdatarios o con ínfulas de moderni-
zación (28); cuando consiguieron establecerse con alguna conti-
nuidad, se las acusó de personalistas –por su déficit r e p re s e n t a t i-
G O B E R N A N ZA GL O BAL Y DEMOCRACIA: UNA PE R S PE C T I VA CRÍTICA HISP A N O A M E R I C A N A
793
––––––––––––
(27) Ernesto Garzón Valdés, “Constitución y Democracia en América Latina ”,
A nuario de Derecho Constitucional Latinoamericano , 2000, pág. 55.
(28) U n especialista llamó formas bur ocráticas de representación a estas vías de
modernización no democráticas; cf . David Apter,Estudios de la modernización , Buenos
Aires, 1970, págs. 236 y sigs.; y G uillermo O’Donnell, 1966-1973. E l Estado burocrá -
tico autoritario . Triunfos, derrotas y crisis, Buenos Air es, 1982.
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vo y sus fuertes gobiernos ejecutivos (29)–, de populistas –pues la
incorporación del pueblo al escenario político vino de la mano de
liderazgos aduladores y falsificadores de la democracia (30)–, de
s u b d e s a r rolladas –dada la incapacidad de amalgamar el desarro l l o
político con el p ro g reso económico (31)–, etc. La generalización,
en las décadas de 1970 y 1980, del despectivo «bananeras» con
que se calificaban nuestras repúblicas, sugiere una degradación de
los ideales normativos de la democracia. ¿Es que esta situación ha cambiado? Sin duda alguna que,
tras dos siglos, ha habido transformaciones dignas de notar; por
lo pronto, en algunos países pareciera haberse agotado la alterna-
t i v a militar; además, toda la región está bregando por incorporar-
se al mundo global –económico, jurídico y político. A primera
vista hay mayor estabilidad política, crecimiento económico y
consiguientemente mejores oportunidades de participar en un
p roye cto de gobernanza democrática. Al menos así se ha juzgado
la vida constitucional hispanoamericana de las últimas tres déca-
das (32). Sin embargo, cuando la mirada se aguza, se nota el edi-
ficio que está tras la fachada, quiero decir: se desmonta la ap are n-
te democracia y re b rotan estructuras añosas que subsisten a pesar
del tiempo y siguen dando color a nuestras democracias. Nuestras democracias parecieran del tipo «delegativo», como
las califica O’Donnell (33), porque carecen de raigambre re p re-
s e n t a t i v a; el presidencialismo fuerte sólo es controlable por los
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794
––––––––––––––––
(29) Así, se ha propuesto que una buena gobernanza requier e de un fortalecimien-
to del Congreso, J osep L. Colomer y Gabriel L. N egretto, “Gobernanza con poderes
divididos en América Latina ”, Política y Gobierno, México, Vol. X, N.º 1 (Ier Semestre
2003), págs. 13-61.
(30) Denominación que continúa aplicándose en nuestros días, como lo acr edita
la r eedición actualizada del libro de Michael L. Conniff (ed.), Populism in Latin
America, T uscaloosa and London, 1999.
(31) Es clásico el libro apar ecido en 1961 de Celso Furtado, Desarrollo y subdesa -
rrollo, 8.ª ed., B uenos Aires, 1972.
(32) Carlos Bernal P ulido, “La democracia como principio constitucional en
América Latina”, C uestiones Constitucionales, México, N.º 17 (julio-diciembre 2007),
págs. 31-51. Este es un buen estudio de la fachada democrática, concentrado en la
constitución formal, sin descender los escalones de la práctica democrática. (33) Guillermo O’Donnell, “D e l e g a t i ve democracy”, en Counterpoints: selected essays
on authoritarianism and democr a t i z a t i o n, No t re Dame: Indiana, 1999, págs. 159-173.
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jueces, ahora cooptados por el Ej e c u t i vo (34); no existe calidad
institucional que avale un funcionamiento regular y transp are n t e ,
responsable, de los órganos del poder y de los grupos que confor-
man el entorno del gobierno estatal (35); la apariencia de conti-
nuidad y estabilidad delinea un aspecto exterior que no condice
con el ciclo intestino de rupturas y discontinuidades recientes –ya
no de las pasadas– que los especialistas agrupan bajo el concepto
de «emergencia» (36); además, la democracia restablecida en
Hispanoamérica luego de 1980 ha re f o rzado un centralismo que
vulnera instituciones históricas o tradicionales (como el federalis-
mo o las provincias), estableciendo nuevos socios funcionales al
Estado central (las regiones, por caso); etc. Todo lo cual re d u n d a
en una permanente desigualdad que re t roalimenta las fracturas
sociales (37), una suerte de «crisis hacia adentro», una «implo-
sión» del sistema aparente, que raras veces se traduce en quiebras
declaradas (como sería el caso de V e n ezuela y el de Bolivia) (38).
Y todos estos son problemas de nuestras actuales democracias, que
no encuentran explicación más allá de los últimos dos siglos (39).
G O B E R N A N Z A GL O BAL Y DEMOCRACIA: UNA PE R S PE C T I VA CRÍTICA HISP A N O A M E R I C A N A
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––––––––––––
(34) Christopher Larkins, “The J u d i c i a ry and D e l e g a t i ve Democracy in
Argentina ”, Compar ative Politics, V ol. 30, Nº 4 ( Jul., 1998), págs. 423-442.
(35) Cf. Daniel H. Levine y J osé Enrique Molina, “La calidad de la democracia
en América Latina: una visión comparada ”, América Latina H oy, Salamanca, N.º 45
(2007), págs. 17-46, quienes enjuician las democracias latinoamericanas según cinco
parámetros: decisión electoral, participación, respuesta a la v\
oluntad popular , responsa-
bilidad (accountability ) y soberanía. La conclusión es ambivalente porque se mezcla el
análisis con las esperanzas (el potencial democrático dormido). U n balance reciente
sobre la Argentina, en la obra colectiv a, Calidad institucional o decadencia r epublicana,
cit., passim. La colección de estudios y ensay os parece coincidir en esta imagen de la
democracia como fachada. (36) U n estudio sobre la Argentina, centrado en los últimos 25 años, da \
cuenta de
esta especial v ersión de la crisis democrática; cf. Hugo Quir oga, La Argentina en emer -
gencia permanente , Buenos Aires, 2005.
(37) Cf . Carlos S trasser,Democracia & desigualdad. Sobr e la “democr acia real” a
fines del siglo XX, B uenos Aires, 2000, especialmente págs. 67 y sigs.
(38) Calogero P izzolo, “Populismo y rupturas constitucionales. Los casos de
V enezuela, Bolivia y Ecuador ”, en Estudios Constitucionales , Talca, Año 5, N.º 1 (2007),
págs. 371-394. (39) Lo dicho viene a cuento porque no falta el «estudioso» que, advirtiendo el
contraste entre forma o promesa y realidad, apunte a «causas pr ofundas» que se remon-
tan al período hispano colonial y a la influencia del autoritarismo corporativista de la
Iglesia Católica. Cf., por caso, Francisco Panizza, “B e yond ‘ De l e g a t i v e De m o c r a c y ’ :
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Como han señalado unos especialistas, la consolidación de las
democracias hispanoamericanas debe entenderse como un p ro c e-
so de largo alcance en el que no tendría que haber imposición de
p o d e r es foráneos, los que sin embargo deberían colaborar para
superar los problemas socio-económicos, como la pobreza extre-
ma, amenaza siempre latente de un golpe de Estado. Habrá que
a g u a r dar también que el incipiente sistema interamericano des-
a r rol le su capacidad para defender y p ro m over la democracia,
pues ésta descansa bás icamente en las manos de los pueblos, de las
sociedades civiles que puedan valerse de los instrumentos demo-
cráticos (40).
11. Pasemos a la globalidad. Una gobernanza global en y con
Hispanoamérica debe enfrentar dos trabas que subsisten desde el
mismo nacimiento de las repúblicas independientes en el conti-
nente. El primero es la presencia de los Estados Unidos de
N o rteamérica como poder divisor, quiero decir, como cuña polí-
tico-económica que impide la visión de un panorama común a
Hispanoamérica. Y ello por varias causas que ligeramente enume-
ro sin pretensión de agotarlas: su origen protestante, sus ambicio-
nes políticas hegemónicas –desde la doctrina M o n roe–, y sus inte-
reses económicos imperialistas. Tras la Segunda Gran Gu e r r a ,
liquidado el Imperio Británico, fue la república yanqui el poder
tutelar de las hispanoamericanas, con suerte variada según los
casos. Su proyecto de dominación requirió de un cambio cultural
que se operó de la mano de la invasión de las iglesias pr o t e s t a n t e s
que desde fines de 1940 no ha parado de realizarse con el fin de
sustituir el suelo católico por unos va l o res permeables al modelo
burgués puritano. La debilitación de la cultura tradicional agr e g a-
da al imperialismo norteamericano y al servilismo de las elites de
turno (los «cipayos») facilitó la apropiación de las economías loca-
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796
–––––––––––
‘Old Politics’ and ‘N ew Economics ’ in Latin America ”, Journal of Latin American
Studies, V ol. 32, N.º 3 (O ct., 2000), págs. 737-763. Uno debería pr eguntarse, a esta
altura de los acontecimientos, si la repetición de la «ley enda negra» no es más que un
mito historiográfico en el que se lav an las culpas de los gobiernos independientes.
( 40 ) He r ald o Mu no z y M a ry D’L eo n , “ The R i ght to D em o c ra cy i n t he
Americas ”, Journal of I nteramerican S tudies and World Affairs , Vol. 40, N.º 1 (spring,
1998), págs. 1-18.
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les y la subversión de las estructuras políticas, situación que per-
dura en nuestros días, de manera que malamente gobernamos
nuestras economías y nuestra política. La situación de dependen-
cia de poderes internacionales malogra el desarrollo de democra-
cias en sentido part i c i p a t i vo y social, reteniéndose solamente su
aspecto formal-institucional (41). Pe ro, además, las mismas repúblicas del sur hispanoamerica-
no viven, desde su aparición, impregnadas de rencillas limít ro f e s
y de expectativas de predominio subcontinental, alimentadas por
historias nacionales que pr o m u e ven la división, generando re n c o-
res y facilitando también la injerencia de intereses ajenos a la
región que avivan la desunión. Así, todos los intentos de una
organización que permita una gestión global están marcados por
el fracaso. Recientemente, el proyecto del MER C O S U R
(Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) se ha estancado por la
imposibilidad de superar trabas económicas nacionales que impi-
den siquiera una unificación económica mínima de la región (42).
Como otras experiencias de integración regional practicadas con
anterioridad, marcha hacia un previsible fracaso. El panorama es inmensamente desigual y, si se le compara con
la Unión E u ropea, muy lejos estamos de presentar una organiza-
ción supranacional que pueda aspirar a fijar reglas de gobernanza
global para la región. Al contrario, las dir e c t i vas de la gobernanza
no provienen de los Estados nacionales o de la comunidad de ellos
sino de organismos financieros internacionales (Banco M u n d i a l ,
Banco Interamericano de De s a r rollo, Fondo Monetario In t e r -
nacional, etc.), que no condicionan únicamente el carácter demo-
crático del proceso sino que hacen girar las reformas propuestas hacia
una forma de tecnocracia que se ha llamado «bancocracia» (43). Y
G O B E R N A N Z A GL O BAL Y DEMOCRACIA: UNA PE R S PE C T I VA CRÍTICA HISP A N O A M E R I C A N A
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(41) Cf. E velyne Huber; Dietrich R ueschemeyer; J ohn D. Stephens, “The
Parado xes of contemporar y democracy: Formal, Participatory , and Social Dimensions ”,
Comparativ e Politics , Vol. 29, N o. 3 (Apr., 1997), págs. 323-342. Se trata de un análi-
sis tridimensional de la democracia, con especial énfasis en América Latina. (42) N o obstante, se siguen depositando esperanzas en una experiencia frustrada.
Cf . Gerónimo de S ierra y Manuel Bernales Alvarado (comp .), Gober nanza y desarrollo
en el MERC OSUR. Hacia un pr oyecto propio en el siglo XXI, U ruguay, 2004.
(43) Claudio Finizi, “Dalla tecnocrazia alla bancocrazia: le banche al potere!”, en
Miguel Ayuso T o r res (ed.), De la geometría legal-estatal al redescubrimiento del derecho y la
política. Estudios en honor a Francesco G e n t i l e, Ma d r i d - Ba rcelona, 2006, págs. 263-274.
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c u yos resultados, por otra parte, tanto en términos económicos
como políticos, parecen ser deficientes (44). Algo más: la influencia del modelo europeo de una gobernanza
global despierta en Hispanoamérica la esperanza de imitación –cons-
tantemente frustrada en estos suelos, según se dijo–, pero el sueño
cumple una función de distracción, porque aleja la atención de los
defectos y taras de nuestras democracias locales. En este sentido me
a t r e v o a decir que es funcional al actual estado de cosas, una suerte de
« g a t o p a r dismo» de entre casa, utopía vanidosa que algunos r e m o n t a n
e v ocando a nuestros «Lib ert a d o res», para que nada cambie.
12. Además, a los hechos antes apuntados viene anudado a
o t ro: en la América hispana hay todavía un cierto apego al Estado
como forma de organización política; tal vez por que su nove d a d
aún no acaba de agotarse y sus promesas quedan todavía incum-
plidas; tal vez por temor a un incierto futuro de reglas desconoci-
das que sumirá en desamparo a poblaciones ya pobres que vive n
sólo a expensas del asistencialismo; tal vez porque no podemos
encontrar en el pasado –que nuestras r e voluciones independentis-
tas negaron de plano– las experiencias de gobierno que puedan
alimentar una forma de convivencia no estatal; tal vez por todo
ello y muchas otras razones que sería fatigoso enumerar. El panorama es enmarañado y confuso; nuestros Estados son
débiles, pero la mentalidad estatista es muy fuerte. De modo que
la superación del Estado suele presentarse como receta ideológica
que conduce a la anarquía. En buen romance: la evaporación de
la agencia estatal, que en E u ropa es entendida como acicate de la
gobernanza, en Hispanoamérica se presenta como inevitable
caos; lo que allá se dice que es parte de la solución, aquí se inter-
p r eta como parte del problema. El hispanoamericano es un hom-
b r e desarraigado que le teme al desamparo, al espacio libre no
o r g a n i z a d o . Preferimos el jardín artificial del Estado en el que
todos nos agolpamos, aunque sus flores estén m arc h i t a s .
J UA N F E R NA N DO SE G O V I A
798
––––––––––––
(44) Como la izquierda progr esista no deja de notar, acertadamente. Cf. Luis
E nrique Concepción Montiel, “Globalización, democracia y gobernanza global: un
enfoque latinoamericano ”, Politika. R evista de Ciencias Sociales , País Vasco, N.º 2
(Diciembr e 2006), págs. 69-89.
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Es cierto que Hispanoamérica ha recogido la crítica al Estado
de partidos que, en otros lugares, impulsa la gobernanza en el sen-
tido de un proceso de gestión de los negocios públicos de carácter
ciudadano (45). P e ro, por lo ya dicho, en nuestro caso, l a re a c c i ó n
civil se parece más a una constante queja que rechaza el desgobier-
no de los profesionales de la política y a una presión sin di re c c i ó n
ante la incompetencia de de las elites, que a una instancia cívica
de resolución de los problemas al estilo de l a g ove r n a n c e . A la vista
de los análisis hechos en suelo europeo, en la América hispana no
se añora ni apetece (al menos, hasta donde puedo saberlo) (46) el
poder en manos de los técnicos, que han estado asociados a la cor-
poración de los políticos desde el siglo anterior. Ni se advierte una
abdicación de las elites que dejan vacante el poder del Estado,
como sugirió Bauman; antes bien, aquéllas se han aferrado a sus
cargos y prebendas a pesar del disgusto popular, como aconteció
en Argentina luego de la crisis de diciembre de 2001.
I V .- Go b e r nanza y razón práctica
13. Recapitulando, me parece que hay, en el concepto de
gobernanza democrática global, una contradicción interna. Pu e s
ni la democracia tiene a estas alturas una dimensión global, ni las
c i rcunstancias que parecieran impulsar la gobernanza se cumplen
necesariamente: el Estado no se ha evaporado y permanece como
p rem isa ineludible a la hora de avanzar hacia la gobernanza; las
sociedades civiles no revisten el carácter de vigor y dinamicidad
requerido para cambiar la situación, pues son más bien re a c t i va s
que pr o a c t i vas; la cultura liberal y socialdemócrata no colabora a
la transformación, pues conserva arraigo suficiente para seguir
pensando en soluciones técnicas y planificadas, en lugar de pro-
m o ver una ciudadanía comprometida. En Hispanoamérica, como
G O B E R N A N Z A GL O BAL Y DEMOCRACIA: UNA PE R S PE C T I VA CRÍTICA HISP A N O A M E R I C A N A
799
––––––––––––
(45) M iguel Ayuso, “Las aporías de la democracia como forma de Estado ”, en
Ayuso Torres (ed.), De la geometría legal-estatal al r edescubrimiento del derecho y la polí-
tica..., cit., pág. 139. (46) P odría poner como excepción solamente a Chile que lleva casi cuatro déca-
das de gobierno tecnocrático con independencia de las formas autoritarias o democrá-
tico-constitucionales.
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se ha visto, el panorama es todavía más complejo y gravoso para
el ideal de la gobernanza.La situación es, cuando menos, ambivalente. Se dice, Ma y n t z
en este caso, que allí donde se desarrollan redes de políticas, “ e l
gobierno deja de ser el centro director de la sociedad” (47). Este
contexto, que parecería favorable al fortalecimiento de la sociedad
misma, puede también juzgarse como la rendición de la política
al economicismo, pues bajo la cobertura de demandas de eficien-
cia, “se trataría no tanto de la volatilización del Estado como de
una vanificación del gobierno, sometido a las sedicentes leyes del
m e rcado global” (48). En todo caso, una tercera opinión posterga
el balance para el futuro, pues para que la innovación que supone
la global go ve rn a n c e pueda ser valorada es necesario que las re f o r-
mas impulsadas por las elites encuentren eco “en las orientaciones
va l o r a t i v as p reviamente re f o rm a d a s de sus pueblos”, es decir, hasta
que los pueblos desarrollen “una conciencia cosmopolita de soli-
daridad obligatoria” (49).
14. La gobernanza, además, no pierde su vinculación con la
tecnocracia, aunque se la revista de no estatalidad. En 1959 Bre c h t
resumía la teoría técnica de la política en el popular modo de decir
inglés trial and err o r, esto es, ensayo y er ro r, donde «ensayo» es
práctica y «error» (es decir, saber) vale por teoría. “Si una teoría fra-
casa en ensayos prácticos, es que hay que c orre g i r l a”, añadía, por-
que en la teoría procedemos por medio de la corrección, “y n o vo l-
vemos a obrar por segunda vez según la teoría errónea” (50). En el
concepto de Brecht los fines son superfluos, carecen de interés;
han sido reemplazados por la lógica de los medios acomodada a
los hechos; y en la tecnocracia, “el funcionamiento del sistema de
J U A N F E R NA N DO SE G O V I A
800
––––––––––––
(47) Renate Mayntz, “El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna ”,
Revista del C LA D, Caracas n.º 21 (octubre 2001), http://www . c l a d . o r g . ve / re v 2 1 / m a y n t z .
pdf. (48) Ayuso, “Las aporías de la democracia como forma de Estado ”, cit., págs. 140-
141. D el mismo, ¿Ocaso o eclipse del E stado? Las transformaciones del der echo público en
la er a de la globalización?, cit., págs. 89-95.
(49) Habermas, “La constelación nacional y el futuro de la democracia”, cit., pág. 145.
(50) Arnold Brecht, Teoría política, B uenos Aires-Barcelona, 1963, pág. 16.
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los medios es el fin supre m o”, explica Spaemann (51). Esta lógica
de los medios, afirma por su parte Hermann Lübbe, que es pro-
pia de la tecnocracia, se dirige al dominio del hombre sobre las
cosas, a través de la planificación y la organización, es una forma
de dominio basada en informaciones científicas (objetivas, cor re c-
tas) que desprecia las convicciones humanas no cuantificables, no
formuladas metódicamente (52). En cierto modo, la gobernanza remeda modalidades del poder
tecnocrático (53). Los fines son superfluos en tanto y cuanto son
desplazados por objetivos concretos en torno a cuestiones par t i c u-
l a res, consecuencia de mantener una dimensión de poder en la
que se desplaza el ámbito de su ejercicio: todo (es decir: todos los
fragmentos del todo antes estatal) puede ser sometido a las re g l a s
de la gobernanza. La lógica de los medios se conserva impecable
pues participación, transparencia, descentralización, eficiencia o
eficacia, etc., son prescripciones instrumentales, referidas a formas
de gobernación y no a fines que las especifican como con ve n i e n-
tes a su prosecución (54). Además, si hay algún fin, éste no tras-
ciende el dominio de situaciones materiales cuya complejidad ya
no es abordable por grandes estructuras; de ahí la fragmentación
de las políticas para el gobierno de ámbitos concretos. Es cier t o
que la gobernanza afirma una prescindencia de privilegios para
con el poder técnico en tanto que tal, aunque presumo que, en los
hechos, es esta competencia la que se impone por sobre el p are c e r
del público no perito.
15. Lo que está fallando en la idea de una gobernanza demo-
crática global es la concepción de lo social y en un doble sentido.
En el primero, porque no se puede gobernar abstracciones socia-
les (como la del ciudadano cosmopolita) con ideas igualmente
G O B E R N A N Z A GL O BAL Y DEMOCRACIA: UNA PE R S PE C T I VA CRÍTICA HISP A N O A M E R I C A N A
801
––––––––––––
(51) R obert S paemann, Crítica de las utopías políticas , Pamplona, 1980, pág. 66.
(52) H ermann Lübbe, Filosofía política y teoría de la historia, B arcelona, 1983,
págs. 31-50.
(53) Cf . Juan Vallet de G oytisolo, “ Tecnocracia ”, en Más sobre temas de ho y,
Madrid, 1979, págs. 333-361. (54) En la filosofía tradicional “el fin es la causa de las causas ”(S anto Tomás de
Aquino, De principiis natur ale, c. 4.) y, siendo la causalidad de todas las causas, especi -
fica los medios, es la razón de ser de los medios y su criterio de ver dad práctica.
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abstractas (como la de un derecho y un gobierno democráticos
cosmopolitas); lo que aquí se olvida es el carácter concreto histó-
rico de la existencia humana, que se formula en términos de per-
tenencia, habitación y arraigo. En el segundo, pues tampoco se
puede gobernar fragmentos dispersos y públicos parciales, virt u a-
les, sin entrelazarlos a un orden real unitivo, porque sería lo
mismo que dividir las personas en secciones según los objet ivo s
del poder. En este caso lo que se omite es que aquella existencia
histórica concreta de la sociedad humana se adscribe a varias for-
mas sociales (una pluralidad social) unidas por su finalidad de ser-
vicio a la vida humana plena. En el primer caso, falla la inteligencia práctica política por
una incorrección que la vuelve prioritariamente especulativa, en el
sentido de utópica, porque lo social se describe como deducción
y proyección de un sistema racionalmente construido, por lo
tanto ideológico. En el segundo caso, el fallo de la inteligencia
práctica política se produce por una acentuación exagerada de lo
técnico, es decir tecnocracia, porque lo social se entiende como
elaboración metódica de ámbitos reconducibles a la voluntad de
dominio, según la lógica de los medios. Por tanto, la primera tarea de una gobernanza a escala huma-
na, si es que ella es posible, debe recuperar el sentido práctico de
la política, esto es, ni ideología ni tecnocracia, sino prudencia ilu-
minada por la concepción del bien humano político (55). De ahí
que no pueda haber gobernanza política sin la intelección y la
volición del fin político, el bien común en términos de la filoso-
fía tradicional (56); es decir, un bien específico de la comunidad
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(55) Aquí puedo únicamente mencionar el problema de la ausencia \
de un sentido
práctico, en sentido clásico, de la política. Cf . Wilhelm Hennis, Política y filosofía prác -
tica , Buenos Aires, 1973. La razón práctica política, sin embargo, no es la razón prác -
tica comunicativa que se orienta al entendimiento, (como la entiende Jürgen
H abermas, Teoría de la acción comunicativ a, 2 t., Madrid, 1999), sino que es la razón
que, tras la intelección del fin, ordena la voluntad a la operación a través de la pruden -
cia. Cf . Leopoldo E ulogio Palacios, La prudencia política, 4ª ed., M adrid, 1978.
(56) Tampoco me detendré en este punto crucial. Remito, entre tantos textos
valiosos, a Carlos Cardona, La metafísica del bien común , Madrid, 1956; H einrich A.
R ommen, El Estado en el pensamiento católico , Madrid, 1956, cap. XIII y XVI; y Arthur
F ridolin U tz, Ética Social , t. I, 2.ª ed., Bar celona, 1964, págs. 153-212.
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política, en el que se ordenan y jerarquizan todos los bienes del
h o m b re, un bien participable, participado, comunicable, difus ivo ,
realizable en común, abierto a la trascendencia de la persona
humana, al que se tiende prudentemente.
El restablecimiento del recto sentido de la razón práctica polí-
tica, afincado en la comprensión del bien común político, re c l a-
ma un a re c reac ión de la sociedad humana con el auxilio de la sub-
sidiariedad. De lo que se trata es de “recuperar mediante el com-
p romiso y la domesticación el universo existencial de grupos y de
i n s t i t u c i o n e s ”, que confieren “sentido histórico, cordial, a la vida
c o l e c t i va de los hombr e s”, como dijese Rafael Ga m b r a( 5 7 ) ,
defendiéndola tanto del Estado racionalista planificador como del
m e rca do anónimo irresponsable. Y no puede ser de otra manera, por-
que el bien común “pide la conservación de la armonía social”, de la
sociedad como un ser orgánicamente constituido o creado (58);
armonía que únicamente puede conservarse –y en su caso r e c re a r-
se– siguiendo el principio de subsidiariedad.
16. Concluiré con una última re f e rencia al principio de sub-
sidiariedad en la Comunidad E u ropea. No desconozco que en el
p roceso de unificación de E u ropa se ha alabado el Tratado de
Mastrique (1992) porque incorpora en el preámbulo y en su ar t i-
culado la subsidiariedad, viéndose en ello una posibilidad de
re c o n s t r ucción de lo social y del gobierno aquende el Estado y el
m e rc a d o . Aunque no estoy informado de las formas conc re t a s
como se le ha instrumentado, me permito notar que tal como se
le formula en el Tratado, se trata de un principio de subsidiarie-
dad deformado por una concepción centralista. Así es: el ar t í c u l o
3 b se re f i e re primero, implícitamente, a las competencias exc l u-
s i vas de la Comunidad, que antes ha precisado, y que sólo ella
debe llenar, estableciendo de este modo un «coto vedado» a los
Estados, los gobiernos, las asociaciones y las redes ciudadanas;
luego señala que en las materias que no son de exc l u s i va compe-
tencia de la Unión, ésta intervendrá cuando “los objetivos de la
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(57) Rafael Gambra, El silencio de Dios, 3.ª ed., B uenos Aires, 1981, pág. 41.
(58) J uan Vallet de G oytislo, Algo sobr e temas de ho y, Madrid, 1972, pág. 106.
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acción pre v i s t a” rebasen las posibilidades de los Estados miemb ro s
y, “por su dimensión o por los efectos de la acción en cuestión
pueden ser realizados mejor a nivel comunitario ” .
Tal como entiendo el artículo, este no define una forma de
subsidiariedad sino un criterio de distribución de competencias
e n t r e la Comunidad y los demás agentes. En todo caso, la subsi-
diariedad aparece formulada en sentido inverso: no se re f i e re a lo
que las comunidades menores pueden hacer por sí porque cor re s-
ponde a sus fines, sino a lo que es de competencia de la Unión. La
regla es de distribución, no de subsidiariedad; como si dijese: «lo
que no hace la Comunidad, hacedlo vo s o t ros». Lo que el gobier-
no comunitario deja, porque no lo ha creído de su ex c l u s i va com-
petencia, puede entonces tomarlo los Estados miembros y re a l i-
zarlo con la participación comunitaria o cívica. Y esto no es sub-
sidiariedad. O lo es con mucho esfuerzo y buena vo l u n t a d .
La subsidiariedad es el principio de atribución y de r e c o n o c i-
miento de campos de acción (libertades sociales) según fines per-
sonales y sociales que no son específicamente políticos. De acuer-
do a los fines propios de la persona y de los grupos sociales –que
son los primeros en ser contemplados por su carácter natural y/o
histórico–, y, finalmente, de las instancias comunitarias políticas
(desde las familias hasta los gobiernos), pueden precisarse los
campos de acción o libertad de cada uno, sin excluir los de cola-
boración y, en su caso, de suplencia (59). En la Unión Eu ropea no
se habla de fines propios y diversos sino de competencias confor-
me a objetivos, exc l u s i vos o no, enmarcadas en la «soberanía»,
incompatible con la subsidiariedad rectamente entendida (60);
luego, se desvirtúa el principio de atribución y r e c o n o c i m i e n t o
c o n ve r tido en norma de distribución siguiendo un criterio que
podría llamarse de «derrame»: todo lo que escapa de las manos de
la Comunidad soberana, será distribuido entre los otros agentes
tendiendo a una realización en niveles comunitarios para el cum-
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(59) Es la formulación clásica de Pío XI en Quadragesimo A nno, 1931, §35. Cf.,
entr e otros, J uan Vallet de G oytisolo, “Liber tad y principio de subsidiariedad ”, en Tres
ensay os, M adrid, 1981, págs. 109-154.
(60) Comparto la crítica de Ayuso, ¿Ocaso o eclipse del Estado? Las transformacio -
nes del derecho público en la er a de la globalización?, cit., págs. 84-89.
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plimiento de objetivos. Se sigue el modelo de los Estados federa-
les funcionalistas, con el agregado «comunitario» que alimenta
falsas esperanzas de subsidiariedad.Es cierto que en el Tratado de Mastrique se introduce una
pluralidad de fuentes del derecho, rompiendo con la hegemonía
del estatal; es cierto también que esa norma puede usarse contra
toda tentativa de absorber a la persona y los grupos sociales en el
Estado o la Unión (61). Y esto no es poco (62). P e ro para re s t a u-
rar un gobierno político atendiendo al recto orden social es nece-
sario pr e s e rvar primero los fines de la persona y de los gr u p o s
m e n o res, porque así se re s g u a rdan sus libertades, no según la téc-
nica del derrame y desprendimiento desde arriba, sino a través del
reconocimiento de lo que les es propio (lo debido), es decir, desde
abajo, desde la misma raíz de lo social, como una demanda de jus-
t i c i a .
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(61) Así, F rancesco G entile, “El principio de subsidiariedad como r eapertura de
una pedagogía del derecho natural ”, en Miguel Ayuso (ed.), El derecho natur al hispáni-
co: pasado y pr esente, Córdoba, 2001, especialmente págs. 290-296, y Gian P ietro
Calabró, “I l principio di sussidiarietá, tra crisi del positivismo guiridico e l’imposssibi -
le ritorno del diritto naturale ”, en Ayuso Torres (ed.), De la geometría legal-estatal al
r edescubrimiento del derecho y la política… , cit., págs. 177-186.
(62) I ncluso hay quienes afirman que la subsidiariedad europea provee de legi-
timidad democrática a la Comunidad, pues está garantizada en cuatro niveles: la sub-
sidiariedad de mercado, la subsidiariedad comunal, la subsidiariedad en la legislación y
r epresentación, pr ogresando hacia una subsidiariedad compr ehensiva, que incluiría
prácticas y ámbitos de deliberación. Cf . Neil M cCormick, “Democracy , subsidiarity
and citizenship in the ‘E uropean Commonwealth ’”, Law and Philosophy ,vol. 16, Nº 4
(J ul., 1997), págs. 331-356. La conclusión me parece exagerada.
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