Europa y el retorno del principio de subsidiariedad

EUROPA Y EL RETORNO DEL PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD
POR
Jost FERMfN GARRALDA AruzCUN "'
SUMARIO: INTRODUCCIÓN.-PARTE I: l. Cuerpos intermedios y subsidiariedad;
2. La vivencia del principio de subsidiariedad; 3. La quiebra de las aplica­
ciones; 4. La defensa del principio de subsidiariedad: 4.1. Las diflcuftades,
4.2. El Magisterio de la Iglesia, 4.3. La reacción social y Donoso CorMs,
4.4. La actual necesidad del principio de subsldiariedad.-PARTE 11:
5. Significado de la subsidiariedad en las instituciones europeas: 5.1. El
"equilibrio" de poder, 5.2. La subsidiariedad en los textos legales, 5.3. La CJG
96 y los informes de la Comisión: 5.3.1. Las modificaciones planteadas para
la CIG-96, 5.3.2. Los esfuerzos por respetar y potenciar la subsidiariedad. Los
informes de la Comisión en 1994 y 1995; 6. Conclusiones.
[NfRODUCCIÓN
Es posible que hoy no sea tan dificil, a diferencia de los si­
glos
XIX y buena parte del xx, recurrir al principio de subsidiarie­
dad,
toda vez que, de alguna manera, ha sido recogido en un
documento del derecho positivo internacional como es el Tratado
de Mastrique. Además, desde el punto de vista del Derecho
Natural, la experiencia muestra que, a
la larga, la naturaleza de
las cosas reclama sus derechos. En este último caso, lo
peor que
puede ocurrir es que se empañe o tergiverse un principio funda­
mental del Derecho Natural objetivo y del Derecho Público cris­
tiano como es el
principio de subsidiariedad.
• Comunicación a las Jornadas ªSubsidiariedad: Historia y aplicación",
Universidad de Navarra, Pamplona, del 14 a 15 de abril de 1997. El presente texto
corrige diferentes aspectos formales de la comunicación original, pero no se ha
extendido a lo ocurrido con posterioridad a su redacción (N. de lar.).
Verbo, núm. 387-388 (2000), 593-!í29. 593
Fundaci\363n Speiro

JOSÉ FERMÍN GARRALDA ARIZCUN
Por otra parte, el que dicho principio de subsidiariedad sea
una de las realidades más enraizadas
en la historia de nuestro
viejo continente muestra su significación y relevancia.
En su acepción clásica la subsidiariedad expresa
un principio
constitutivo de la sociedad organizada, autárquica y jerárquica, y
un procedimiento adecuado a la naturaleza de las cosas. Ambos
aspectos se compendian como expresión de las libertades civiles
y políticas.
Como principio básico de
la constitución social fundamental
de Derecho Natural objetivo,
el principio de subsidiariedad ha
sido recogido por la doctrina social de la Iglesia católica.
Sin embargo, no es necesariamente lo mismo el término que
el contenido y práctica de dicho principio. Nuestra pregunta
inicial es ésta: la subsidiariedad proclamada hoy
en la Unión
Europea,
¿es una vuelta al principio de subsidiariedad de
Derecho Natural objetivo y
al Derecho Público de la Iglesia cató­
lica? Además del nombre, ¿se mantiene "la cosa"? Porque el con­
tenido
del principio de subsidiarledad es lo esencial y el vocablo
lo accidental, creemos que sólo este y no aquel ha sido recogido
en el Tratado de Mastrique.
La consideración que recibe el principio de subsidlariedad en
las actuales instituciones comunitarias es muy diferente a la inter­
pretación clásica o tradicional del mismo, así como a su vivencia
durante siglos
de civilización tradicional y cristiana.
La ambigua redacción y el carácter impreciso de este principio
en el tratado de Mastrique ha desencadenado debates que conti­
núan hoy. Para algunos
-v. gr., Juan Manuel Rozas Valdés (1)-,
la utilización del vocablo subsidiariedad en el Tratado no significa
que se haya adoptado
un principio básico de la doctrina social de
la Iglesia Católica, ya que "detrás del nombre no está la cosa" aun­
que sí tenga algo que
ver. Esta es la postura que vamos a desarro­
llar
en esta comunicación.
(1) RoZAS VALDF.S, Juan Manuel, "El principio de subsidiariedad en el Trat.ado
de Mastrique y la doctrina social de la Iglesia", Madrid, Revista Verbo, núm. 313-
314 (marzo-mayo 1993), págs. 255-281.
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EUROPA Y EL RETORNO DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIAR/EDAD
Una declaración pública sobre el principio de subsidiarledad da
carta de ciudadanía al término, indica una dirección de desarrollo
ulterior, y ofreoe
un modelo. En este sentido, la declaración del
prindpio de subsidiariedad en la Unión Europea es interesante y,
aunque después 1945 muchas veoes las declaraciones de derechos
han sido un gesto sin proyección efectiva práctica, las instituciones
de la Unión Europea se han propuesto desarrollar dicho principio.
Sin embargo
-repito-una cosa es el término subsidiarledad y
otra
"la cosa" entendida conforme al Derecho Natural objetivo y al
Derecho Público cristiano. Hoy el
término y la cosa no coinciden.
El regreso al verdadero principio de subsidiariedad facilitarla
que la verdadera Europa se reencontrase consigo misma. Así, la
libertad teórica y abstracta darla paso a las libertades reales y
concretas, y
el Derecho Natural objetivo pasarla a desarrollar sus
potencialidades
(2).
Esta aportación reviste una naturaleza humanística (3). Su
primera parte recuerda la significación, vivencia y defensa del
principio de subsidiarledad en Europa durante otros siglos. Tam­
bién advierte lo que dicho principio ha supuesto en nuestra civi­
lización.
La segunda parte analiza la naturaleza y actual praxis del
principio de subsidiariedad recogido en la normativa comunita­
ria, y si ésta coincide
con el principio de subsidiaredad tradicio­
nal
de Derecho Natural objetivo y el Derecho Público cristiano.
PARTE I:
l. Cuerpos intermedios y subsidiarledad
¿En qué consiste el conoepto de Derecho natural y cristiano,
que llamamos clásico o tradicional, expresado como principio de
subsidiadiedad?
(2) RANDLE, Patricio H., «Tendencias hacia la desconstrucción de la ciudad con­
temporánea",
Madrid, Revista Verb0 núm. 301-302 (enero-feb. 1992), págs. 93-107.
(3) Supone profundi7.ar lo expuesto por GARRALDA AruzcuN, José Fermín,
"Ideas para Europa: Configurar y revitalizar Europa", Jornadas "Ideas para
Europa" del
16-XI-1995, Universidad de Navarra, Servicio de Documentación
Europea.
De próxima publicación.
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JOSÉ FERMÍN GARRALDA ARIZCUN
El verdadero principio de subsidiariedad exige una sociedad
organizada en cuerpos intermedios sociales autárquicos con sus
propias jurisdicciones y competencias específicas, diferentes al
poder civil.
La configuración y desarrollo de los cuerpos intermedios
expresó una concepción orgánica de la sociedad diferente,
en
cuanto tal, al organicismo de raíz hegeliana y totalitaria (4), así
como
al actual intento neoconstructivista, nominalista y funcional.
Los cuerpos intermedios gozan de una naturaleza, dinamismo
y derechos propios inalienables, surgen de las entrañas de la
misma vida social y, sobre todo, se desarrollan prioritariamente
en las instancias inmediatas a la persona y la familia, así como en
los acuerdos sociales originados de las actividades humanas. Su
actuación se extiende a toda la complejidad social.
El principio desubsidiariedad exige a todas las instituciones
y jurisdicciones superiores, de carácter social y político el reco­
nocimiento y respeto a la naturaleza, jurisdicción y competencias
de los cuerpos sociales intermedios inferiores, así como su orga­
nización, medios y ulterior desarrollo (5). No
en vano las com­
petencias de los cuerpos intermedios, diferentes, anteriores y de
alguna manera inferiores a las del poder civil supremo, expresan
la realidad social y la rica vida de las comunidades humanas.
El recto orden de las cosas exige que cada cuerpo interme­
dio sea reconocido como parte integrante del bien común, previa
( 4) Para Michel Creuzet "Los cuerpos intermedios son los grupos sociales
que corresponden a las diversas libertades, autoridades, competencias, y les per­
mite actuar por ser conformes con el orden natural querido por Dios. El orden
social debe, por tanto, respetar y favorecer los cuerpos intermedios, sus liberta­
des y sus dere::hos correspondientes" en CREUZET, MicheJ, Los cuerpos interme­
dios, Madrid, Ed. Speiro, 1977, 234 págs., pág. 70.
(5) CREUZET, Michel, op. cit.; CANI'ERo Númz, Estanislao, Educadón y ense­
ñanza. Estatismo o llbertad, Madrid, Ed. Speiro, 1980, 334 págs.; W .AA., Contrí­
bución
al estudio de los cuerpos intermedios, Madrid, Ed. Speiro, 1968, 256 págs.;
WAA, El prlndpio de subsidiariedad, Madrid, Ecl. Speiro, 1982, 240 págs.; AYUSO,
Miguel, ªIdeología y realidad en la construcción de Europa", en Actas del IJº
Congreso de "Cultura Europea~ Pamplona, Ed. Aranzadi, 1994, 483 págs., págs.
137-144. Otros trabajos
de interés de carácter filosófico y jurídico publicados en
la revista Verbo y la editorial Speiro pertenecen a Miguel Ayuso, Julián Gil de
Sagredo, Enrique Zuleta Puceiro y Rafael Gambra, entre otros.
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EUROPA Y EL RETORNO DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD
declaración de sus derechos originarios -y no delegados o con­
cedidos
por el Estado-. Implica el respeto más exquisito y leal
a' las legítimas libertades de las personas y de los cuerpos o ins­
tituciones sociales. Estas últimas reflejan una naturaleza múltiple:
familiar, educativa, profesional, cultural, recreativa, vecinal, local,
regional, etc. Expresan la vida misma. En el ámbito religioso era
así
-no como regalismo-como se entendía el Patronato Regio
concedido
por el Papa a los Reyes Católicos.
Para señalar las diferencias respecto
al principio de subsidia­
riedad
recogido en Mastrique, es importante destacar que, en la
doctrina clásica o tradicional,
si los cuerpos intermedios carecían
de medios para llevar a término su finalidad específica,
la insti­
tución inmediata superior debía ayudarles de forma desinteresa­
da para
que pudiesen cumplir sus objetivos y, sólo en caso de
inoperancia, debía sustituirles en la medida de su necesidad. Este
respeto y deber de colaboración correspondía al
poder político
municipal, regional y a la instancia política superior, sea nacional
o supranacional, estatal o supraestatal.
Además de respetar el
prindpio de subsidiariedad, la juris­
dicción civil suprema configura las instituciones sociales como
una unidad o sociedad perfecta en base al principio de totalidad.
Ambos principios configuran el bien común.
La constitución social y política va más allá de la mera dele­
gación, descentralización y autonomía.
Si la subsidiariedad se
expresa
en el Fuero y supone derechos propios, la descentraliza­
ción y
autonomía suponen un derecho delegado y una concesión
del Estado moderno o bien de los organismos delegados del
mismo. Por decirlo
de manera gráfica, si en el Fuero las faculta­
des
van de abajo (la sociedad organizada) hacia arriba (el poder
civil supremo), en la descentralización la dirección de las facul­
tades es inversa.
Es decir, la subsidiariedad y el Fuero hacen referencia a rea­
lidades configuradas
en base a un derecho propio e inalienable y
no a una mera delegad6n (y menos del Estado moderno). El
Fuero tiene una naturaleza preconstitucional, y exige su desarro­
llo en todos los ámbitos sociales, empezando desde la persona y
la familia.
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JOSÉ FERMÍN GARRALDA ARIZCUN
Por otra parte, el principio de subsldlariedad no se formuló
en sus orígenes para disciplinar u ordenar un reparto de compe­
tencias, "ni para ordenar el ejercicio de esas competencias cuah:
do son compartidas por varios de esos organismos". Aunque su
formulación pontificia data del siglo xx (Pio XI, en su enciclica
Quadragesfmo anno, núm. 35), su contenido se vivía en los
siglos anteriores a las revoluciones liberales, centralistas
y unifor­
madoras.
El liberalismo y después los socialismos hicieron nece­
saria la formulación
de la subsidiariedad, efectuada sobre todo
por las élites culturales no liberales y, sobre todo, por el
Magisterio
de la Iglesia Católica.
En relación
con el principio de sublsldiarfedad aplicado al
Derecho nos remitimos a los modernos trabajos de Michel Creuzet,
Juan Valle! de Goytisolo, Estanislao Cantero, Francisco Canals, José
M.' Petit Sullá, Vladimiro Larnsdorff-Galagane
y Miguel Ayuso entre
otros (6).
2. La vivencia del principio de subsidiarledad
El principio de subsidiariedad fue uno de los pilares que con­
formaron la vida del continente europeo, ajeno a la llamada
"modernidad" racionalista, iniciada esta
en el conflictivo siglo xvr.
Fue uno de los fundamentos de la civilización cristiana del Me­
dievo
y de la sociedad posterior que mantuvo un fundamento
católico. Ello fue posible
porque la monarquía feudal y la poste­
rior monarquía efectiva
(no absoluta sino preeminente y autori­
taria frente a
la nobleza) carecieron de un Estado en el sentido
de "unidad de dominación".
(6) Como señala Messner, debe distinguirse la concepción orgánica -es la
que defendemos-de la organicista. Esta última "objetiviza el organismo social
o,
al menos, lo convierte en un ser respecto al cual los individuos son entendi­
dos como partes exclusivamente", y considera el "todo parcial" social como sim­
ple articulación del "todo" social, sobrevalorando así el todo social hasta permitir
e incluso conducir al totalitarismo. MEssNER, Johannes, Ética soda/, po/ftica y
econdmica a la luz del Derecho natural, Madrid, Ed. Rialp, 1967, 1575 págs.,
págs. 192-195.
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EUROPA Y El RETORNO DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIAR/EDAD
• De referimos a las culturas de los Reinos hispánicos medie-
vales, el ejemplo de Cataluña reververa por relativa semejanza
en
todos los ámbitos territoriales. Varios autores han mostrado el
verdadero rostro y configuración de Cataluña, enraizada
en la
costumbre,
en el pactismo tradicional -no voluntarista o rous­
soniano-, en aquel derecho privado y público imbricado de
cotidianeidad y libertad
civil, en los cuerpos intermedios, en los
diferentes tipos
de Fueros, en la costumbre de hacer prevalecer
lo
jurídico sobre lo político, etc ... Todo ello expresaba lo que des­
pués se llamará
principio de subsldlariedad (7),
En el ápice o cenit medieval del siglo XIII la variedad y rele­
vancia de los cuerpos intermedios quedó fortalecida
por el desa­
rrollo de las ciudades y los grandes ámbitos de comercio a dis­
tancia.
Las ciudades, además de mejorar su organización territo­
rial, de ser centros de agrupaciones comerciales
-guildas y her­
mandades--, originar capitales a préstamo e inversión; además
de convertirse
en polos de desarrollo cultural -universidades--,
en centros espirituales -cabildos catedralicios, ordenes mendi­
cantes
... -, en grandes núcleos de diseño artístico -catedrales y
edificios
civiles--, en núcleos de activa vida laboral -gremios
artesanales y cofradías--... , las ciudades -decimos--dieron ori­
gen y pujanza a una multitud de cuerpos intermedios sociales.
Puede decirse que las ciudades y municipios de la socieda­
des medievales
-como en su día el municipio romano-amplia­
ron y fortalecieron las libertades civiles
que después se formula­
ron en el principio de subsldiartedad. Incluso, de alguna mane­
ra, las primeras Cortes y Parlamentos del siglo XIII proyectaron
políticamente de alguna manera dicho principio. Sabemos que
(J) V AllET DE GoYTISOLO, Juan Berchmans, Reflexiones sobre Catalu!ia. Reli­
gadón, Jnteracd6n y dialéctica en su historia y en su derecho, Barcelona,
Fundación Caja Barcelona, 1989, 321 págs. Desde una perspectiva menos juñdi­
ca y más propia de la historia de las mentalidades, de la filosofía y la teología en
la Cataluña histórica, puede utilizarse: CANAI.S V1DAL, Francisco, La tradicJ6n cata­
lana en el siglo XV1ll. Ante el absolutismo y la Jlustrací6n, Madrid, Ed. Fundación
Elías de Tejada, 1995, m págs. Por su parte, el historiador ilustrado Antonio de
Capmany (1742-1813) estudió, en sus Memorias 1$t6ricas (1779), cómo era la
sociedad en C.ataluña y Barcelona anterior a la revolución liberal.
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JOSÉ FERMÍN GARRALDA ARIZCUN
los monarcas se apoyaron en las libertades cívicas expresadas en
las ciudades para contrarrestar el empuje de la nobleza turbulen­
ta
en la crisis bajomedieval expresada, por ejemplo, en las Coplas
manriqueñas.
El principio de subsidiarledad también tuvo su expresión en
los siglos posteriores, estando vigente la citada de monarquía
autoritaria, efectiva o preeminencial, que
no absoluta. En realidad,
la monarquía
absoluta en Europa surgió y se mantuvo de una
forma antitradicional, y fue más una praxis, justificada por algunos
teóricos (Badina, Jacobo
1, Bossuet...), que un soporte legal. Si en
la práctica los monarcas absolutos fueron acaparando cada vez
más
poder al identificarse con un Estado creciente, en si mismo su
poder absoluto significaba más "poder absuelto" y no sometido a
jurisdicción humana, que
poder limitado y/o arbitrario.
La monarquía feudal del Medievo, y sobre todo las monar­
quias moderadas o efectivas
de la Edad Moderna (v. gr., España
en los siglos XVI y XVII), estaba:
"( ... ) muy teñida de coiporativismo, que permitía al mismo
tiempo la unidad de gobierno y el respeto a las libertades, más
de las estamentales
que de las individuales, pero también de
éstas. Aunque, hay que señalarlo, el hombre del Antiguo
Régimen era muy poco individualista. Vivía inmerso e integrado
-gozosamente integrado, podríamos decir-en una serie de
ámbitos que se entrelazaban y que tenía la gran virtud de no des­
garrarle sino que le protegían" (8).
Son estas palabras de un pensador refrendadas por las con­
clusiones obtenidas desde el conocimiento histórico.
3. La quiebra de las aplicaciones
La vivencia y vertebración social de los cuerpos intermedios
hizo que los monarcas
absolutos -nada tradicionales, por cier­
to-de hecho se viesen obligados a respetarlos al menos par-
(8) FERNÁNDEZ DE LA C100~. Francisco; CANTERO NúA'EZ, Estanislao, Antonio
de Capmany (1742-1813). Pensamiento, obra histórica, po/ftica y jurídica,
Madrid, Ed. Fundación Francisco Elías de Tejada, 1993, 446 págs., pág. 40. Este
mismo sentido tienen las explicaciones de Federico D. WII.HELMSEN, El problema
de occidente y los cristianos, Sevilla, ECESA, 1964, 228 págs.
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EUROPA Y EL RETORNO DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD
cialmente. Aunque en los países católicos los gobernantes no se
plantearon ideológicamente instituir el
poder regio y del Estado
en todos los ámbitos de la vida comunitaria, en la práctica el des­
potismo ilustrado posterior tendió a ello.
Paulatinamente, el poder civil supremo
-el Estado absoluto,
más el de origen protestante que el posterior absolutismo "católi­
co"-fue relegando la defensa social de los "pequeños" frente a
los "grandes", así como relegando
la ayuda, estímulo, orientación
e integración de los cuerpos sociales autárquicos. Cada vez con
más habilidad,
el Estado o monarquía absoluta en la clave del des­
potismo ilustrado, comenzó a absorber de
facto y con una finali­
dad utilitaria y a su modo educadora, las funciones que corres­
pondían a las comunidades sociales. Estamos
en la segunda mitad
del siglo
XVIII, que anunciaba el liberalismo. Los ejemplos, referi­
dos a
buena parte de los aspectos de la vida, serían innumerables.
La supresión de Jure de los cuerpos intermedios será uno de
los frutos de la Revolución liberal, anunciado con éxito por el
despotismo ilustrado ministerial, su predecesor. Desde mediados
del siglo
XVIII, y según los países, el Estado irá sucesivamente a
la conquista y remodelación
de la sociedad.
La Revolución francesa supuso un ataque frontal al principio
de subsidiariedad.
Los ejemplos serían numerosos. Tomamos
uno de ellos, extendido también al caso español. Se trata de la
ley Chapelier del 14-VI-1791, que prohibía definitivamente las
asociaciones obreras y las "coaliciones" laborales. Esta ley supo­
nía
una defensa de las bases de la Constitución francesa de 1791
(véanse
arts. 1 y 4). La supresión de la Iglesia y la nobleza como
estamentos fue seguida del ataque a las corporaciones laborales,
gremios, guildas, hermandades, etc.
Lo mismo ocurrió en España,
cuando las Cortes
de Cádiz anularon la realidad sodolaboral
existente y generalizada
de los gremios, en los que la jurisdicción
gremial radicaba
en manos de los propios agremiados con el
visto bueno de sus ayuntamientos (9).
(9) FERNÁNDEZ DE LA CIGORA, Francisco, op. cit., nota 8, págs. 41 y 49. No cabe
duda que la labor de Capmany como historiador ha sido reconocida por los espe­
cialistas en la materia, por ejemplo Pierre Villar. El Capmany liberal mostró una
fuerte añoranza por los gremios que defendió, con un entusiasmo muy propio de
él, en las Cortes de 1812.
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JOSÉ FERMIN GARRALDA ARIZCUN
La oposición del socialismo teórico a la subsidiariedad fue tan
radical o más
que la del liberalismo, debido a su naturaleza y
caracteres propios de orientación materialista y totalitaria.
4. La defensa del principio de subsidlariedad
4.1. Las dificultades
Durante el siglo xrx y buena parte del xx, las ideologías racio­
nalistas dominantes
-liberalismos y socialismos--- hicieron muy
dificil el mantenimiento teórico y sobre todo práctico del
prind­
pio de subsidiariedad. El individualismo burgués y los socialis­
mos más o me·nos proletarios se enfrentaron, muchas veces
demagógicamente, a las sociedades tradicionales y cristianas.
Como el
principio de subsidiariedad no estaba "bien visto" entre
dichas élites e ideologias, partidos y sindicatos revolucionarios
dominantes, dicho principio carecía lógicamente de
carta de ciu­
dadanía.
Por diversas razones la aplicación del principio de subsidia­
riedad
era rechazada. En primer lugar, y ante el empuje del indi­
vidualismo y
el estatismo, la realidad de los cuerpos intermedios
existentes y la pluralidad institucional y social molestaban
mucho más al Estado moderno
que las ideas y la formulación
teórica de
un principio sociopolítico como era la subsidiariedad.
En segundo lugar, porque la subsidiariedad negaba el carácter
absoluto y
monista de cualq1;1ier poder, Estado o clase, voluntad,
tendencia o partido. Tercero, porque la subsidiariedad considera­
ba al hombre sociable por naturaleza, sin subordinarlo absoluta­
mente a la clase, sociedad o voluntad mayoritaria. Afirmaba tam­
bién que las comunidades se configuraban desde abajo
Oa base
social, esto es, la persona y la familia como núcleo fundamental)
hacia arriba hasta llegar al
poder civil supremo. Y, en quinto
lugar, la subsidiariedad defendía las libertades del hombre con­
creto para realizar sus propias obras y originar sus propias crea­
ciones a beneficio propio,
de la comunidad inmediata en la que
vivía inserto y, en consecuencia, del bien común y el todo social.
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EUROPA Y EL RETORNO DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIAR/EDAD
4.2. El Magisterio de la Iglesia
A medida que
transcurrían los siglos XIX y xx el Derecho
Natural objetivo
y el orden social cristiano fueron vulnerados y
desplazados ante el avance del individualismo, el socialismo, el
estatismo
y la secularización. La persona concreta quedaba pau­
latinamente asfixiada,
y la sociedad desvertebrada. Ello hizo que
la Iglesia Católica se sintiese obligada a recordar y enseñar los
principios sociopolfticos
de Derecho Natural y Cristiano. En cada
época el énfasis del Magisterio eclesiástico
ha sido algo diferen­
te conforme a la variedad de circunstancias,
por Jo mismo que no
es Jo mismo el liberalismo individualista que los totalitarismos
nacionalistas o proletarios posteriores.
Sin embargo, en este caso,
la subsidiriariedad fue una respuesta personalista a todas estas
ideologlas
y modas.
Por ejemplo, León
XIII en su Remm novamm (1891) afirma­
ba la subsidiariedad al señalar que:
"El siglo pasado destruyó, sin sustituirlas por ninguna cosa,
las corporaciones profesionales, que eran para los operarios una
protección, los principios y el sentimiento religioso desaparecie­
ron de las leyes y de las instituciones públicas, y así, poco a
poco, los trabajadores, aislados y sin defensa, se vieron, al trans-:
currir el tiempo, entregados a merced de señores in.humanos y a
la
codicia de una competencia desenfrenada" ("La condición de
los obreros") (10).
(10) El Magisterio Pontificio insiste en el principio de subsidiariedad aplica­
do a todos los ámbitos sociales y políticos. Así ocurre en las encíclicas Divini Jllius
Magistri y Quadragesstmo anno de Pío XI, La elevatezza de Pío XII, Mater et
Magistra y Pacem in terris de Juan XXIII, Populorum progressio de Pablo VI,
Centesimus annusy Sollidtudo reí sodalls de Juan Pablo II, entre otras. También
figura
este principio en el Catedsmo de la Iglesia catdlica (1992).
Por ejemplo,
vid. PmIBZ ARoos, Baltasar, "Los cuatro pilares fundamentales del
orden social y económico, segün la doctrina social de la Iglesia", Madrid, Verbo,
núm. 29)-294 (marzo-abril 1991), págs. 315-382.
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Fundaci\363n Speiro

JOSÉ FERMfN GARRALDA ARIZCUN
4.3. La reacción social y Donoso Cortés
Anteriormente al propio Magisterio de la Iglesia, un amplio
sector social reaccionó contra
la supresión de los cuerpos inter­
medios y la pérdida de
lo que luego significará el principio de
subsidiariedad.
Hubo numerosos sectores en Europa (desde pueblo hasta
élites, desde los tradicionalistas
-políticos antiabsolutistas en
España-como el pensador pionero catalán Vicente Pou, hasta el
más amplio catolicismo social
en Europa en el que los tradiciona­
listas se insertaban) opuestos al individualismo, a la desvertebra­
ci6n social y al centralismo, y más tarde al totalitarismo, es decir,
en ambos casos a la desaparición del principio de subsidiariedad
y de la verdadera naturaleza de las libertades civiles y políticas, ya
sea como principio parcial o generalmente admitido,
ya como
argumentación política, práctica social y política cotidiana.
El principio de subsidiariedad lo defendió el complejo y vasto
movimiento social católico en Europa occidental. Lo hizo frente a
los excesos del
poder económico que oprimían a los sectores labo­
rales, frente al individualismo y la secularización sóciopolítica del
liberalismo (radical o moderado, incluido
el mal llamado catolicis­
mo-liberal), y después también frente al socialismo. Entre muchos
publicistas, organizadores
y políticos podemos citar a Ketteler en
Alemania, a Albert De Mun y el marqués La Tour du Pin en
Francia, a Aparisi Guijarro y Vázquez de Mella en España, a
Toniolo
en Italia y un largo etcétera (11). Otros fueron empresa­
rios, profesores preocupados
por la cuestión social, fundadores y
militantes de sindicatos católicos, etc.
(11) GARRALDA AruzcuN, José Fermín, "La recepción de la Rerum NÓvarum en
Europa y España", págs. 887-902, en el estudio monográfico titulado CuestirJn
social y doctrina católica, Madrid, Rev. Verbo, Ed. Speiro, núm. 297-298 (agosto­
octubre 1991), págs. 861-1155. Diferentes especialistas analizan los diversos
aspectos históricos, filosóficos y teológicos de la cuestión en W.AA., Un siglo de
catollclsmo social en Europa (1891-1991), Pamplona, EUNSA, 1993, 268 págs.
Coloquio internacional en la Universidad de Navarra.
604
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EUROPA Y EL RETORNO DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD
Los movimientos de oposición al liberalismo mantenían que
uno de los fundamentos del nuevo absolutismo propio de la falsa
concepción de la Libertad, era la destrucción del régimen corpora­
tivo,
de la organización social, de las diferencias humanas y gru­
pales y
de la jerarquía natural. Según ellos, el citado régimen cor­
porativo
se fundaba en el prlndpio de subsidiartedad, en los dere­
chos de cada persona a desarrollar su sociabilidad
y sus legítimas
libertades,
en los diferentes derechos adquiridos, en la autarquía
de las comunidades que origina la actividad humana, y en la nece­
saria limitación al
poder político sea del Estado, sea de las oligar­
quías sociopolíticas, o bien de los oligopolios económicos.
Tomamos
como ejemplo, en plena consolidación del libe­
ralismo doctrinario, a
JUAN DoNoso CoRTÉs. Este fue uno de los
pensadores caracterizados como pioneros en la defensa los cuer­
pos intermedios, aunque se advierta en su exposición insuficien­
cias
en relación con la cuestión social, todavía poco planteada en
España. Para él, los cuerpos intermedios quedaban vulnerados
tanto
por el liberalismo individualista como por el socialismo
negador la pluralidad social (12). Por ejemplo, así Jo defenderá
en 1852 ante el director de la Revue des Deux Mondes (13).
(12) DoNOSO CoRIBS, Juan, Ensayo sobre el catollcismo ... , op. cit, págs. 640
y sigs., y 667.
(13) "La Monarquía absoluta tuvo de bueno que conservó la unidad y la
perpetuidad del Poder, tuvo de malo que suprimió o despreció las resistencias y las
jerarquías, y con esto la ley de Dios fué violada. Un Poder sin límites es un Poder
esencialmente anticristiano y un ultraje a un tiempo mismo contra la majestad de
Dios y contra la dignidad del hombre. Un Poder sin límites no puede ser nunca ni
un ministerio ni un servicio, y el Poder político, bajo el imperio de la civilización
cristiana, no es otra cosa. Un Poder sin límites es, por otro lado, una idolatría (. .. )".
Y refll'iéndose al liberalismo continúa: "Por último, el parlamentarismo, que
niega la Monarquía cristiana en todas las condiciones de su unidad, la niega tam­
bién
en su variedad y en todas sus condiciones por la supresión de las jerar­
quías sociales.
Esta supresión, en primer lugar, es un hecho; allí donde el parla­
mentarismo prevalece, luego al punto van desapareciendo todas las corporacio­
nes y todas las jerarquías, sin dejar
de si ni rastro ni memoria (. .. )".
DONOSO CoR'IBS, Juan, Obras completas, Madrid, BAC, 1970, 2. vals. v. II: 1018
págs., págs.
769-770. Juan Vázquez de Mella anunciará y denunciará en el
Parlamento el 27 de febrero de 1908: "'Nosotros queremos cercar el Estado de cor­
poraciones y
de clases organizadas, y vosotros las habéis destruido. Es necesario
cercenar, reducir, disminuir
el Estado y aumentar las sociedades y aumentar las
corporaciones, porque este Estado
vive de toda la sangre y de todas las atribu­
ciones
que ha sustraído al cuerpo social".
605
Fundaci\363n Speiro

JOSF FERMÍN GARRALDA ARIZCUN
Cuando Donoso defiende los organismos, cuerpos o institucio­
nes sociales intermedias, lo hace
en base al principio de variedad y
libertad, es decir,
en la subsidiariedad, que él completaba a su vez
con el principio de solidaridad, o bien de totalidad.
Al considerar
que
la ley de la solidaridad propia de las asociaciones humanas le
parecía inexorable, nos remite
al derecho natural. Y añade:
"Y, sin embargo, siendo (el hombre) responsable por tantos
conceptos, conserva íntegra, intacta su responsabilidad personal,
que ninguna otra disminuye, que ninguna otra restringe, que nin­
guna otra absorbe".
En su sociologfa, como en la de otros pensadores tradiciona­
listas, Donoso vincula los principios de libertad y solidaridad,
por
lo mismo que en política aúna -no opone-libertad y autoridad.
En realidad,
el principio de subsidiariedad -término por
entonces todavía no utilizado-parecía ser una necesidad para
remediar los males inherentes al individualismo liberal, la masifi­
cación, y ·el dirigismo racionalistas. También lo era para evitar el
aumento
in crescendo del poder civil y político, efectuado a costa
de
la personalidad y a u tarquia de los cuerpos intermedios sociales.
4.4. La actual necesidad del principio de subsidlariedad
A la problemática herencia que hoy hemos recibido se le
suman diversos peligros. Por
una parte, el paulatino aumento del
poder estatal ha culminado
con el estatismo liberal y los diversos
totalitarismos nacionalistas o proletarios del siglo
xx. Afortuna­
damente, dichos totalitarismos parecen estar hoy en retroceso,
aunque perviven viejos moldes de apariencia moderada: el poder
del Estado moderno plasmado en el imperio de la ley, la ampli­
tud de la burocracia dependiente del
poder civil, la excesiva
regulación normativa, la elevada carga fiscal, la conversión del
Estado o la administración pública
en la primera instancia del
planteamiento y solución
de los problemas, la sustitución de la
iniciativa social
por la pública, la conversión de la iniciativa social
en subsidiaria de la administración pública en vez de realizarse al
revés -tal en el ámbito de la educación-, etc.
606
Fundaci\363n Speiro

EUROPA Y EL RETORNO DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD
A esta herencia se le suma una excesiva y no digerida tecni­
ficación, la acumulación de macroorganismos, el
poder anónimo
de los diferentes ámbitos politicos y administrativos, el creciente
gasto público,
una excesiva concentración empresarial y finan­
ciera, los modernos
medios informáticos aplicados al control
social, el control de las nuevas tecnologías de la información, las
oligarquías y la plutocracia. También es preciso evitar
que algu­
nos considerados nominalmente cuerpos intermedios
-Lobby-­
se extralimiten, que absorban la vida social y politica, y que sean
más fuertes que el
poder politico supremo.
Hoy el principio de totalidad se ha extendido con exceso
-por lo que ha sido distorsionado--en detrimento y olvido de
la personalidad y las libertades concretas tanto
de las comunida­
des humanas reducidas como, sobre todo, de las personas. Es el
estatismo. Pero también asombra que algunos poderes sociales
lleguen a controlar el Estado, máxime si lo hacen desde la som­
bra permitiendo una apariencia de participación cuidadana. En
realidad, los principios de pluralidad y totalidad son las dos caras
de una misma moneda,
no ya monedas diferentes con las que se
pueda jugar variando simplemente la dosis.
Por todo ello es necesario incidir en el principio de subsidia­
riedad,
que supone la pluralidad social de instituciones y la plu­
ralidad
jurídica de leyes reguladoras. Es preciso compaginar los
principios de pluralidad y de totalidad y descubrir su verdadera
naturaleza. No
es una esperanza para la verdadera subsidiariedad el
modelo propuesto
por el inglés Tony Blair y el alemán Gerhard
Schróder
en junio de 1999, en el sentido de una economfa mixta
que olvide el "paternalismo estatal", y opte por la liberalización
del mercado de trabajo, una rebaja
en los impuestos de las
empresas, y el recorte del gasto público.
En su manifiesto ambos politicos decían:
"El Estado debe diri­
gir, no remar; no controlar, sino estimular". Los citados términos
dirigir y estimular necesitan una mayor clarificación. En ello, y
sin duda, la subsidiariedad tiene sus exigencias. En realidad
dichas ideas suponen únicamente un giro -por otra parte suge­
rente-de la socialdemocracia europea hacia el neocapitalismo
607
Fundaci\363n Speiro

]OSE FERMfN GARRALDA ARIZCUN
liberal, una vez que, según el ministro británico Blair, "las rece­
tas de la vieja izquierda
han quedado obsoletas y el constante
aumento del gasto público
no es la solución para los problemas
de desigualdad social que siguen existiendo" (26-VI-1999).
Este giro a la iniciativa social y a la aparente disminución del
Estado
no significa subsidiariedad, aunque refleje alguno de los
derechos
que esta reclama. Mucho tienen que cambiar todavía las
cosas.
La verdadera subsidiariedad supondría algo que los
Estados, y sobre todo las ideologfas liberales y socialistas,
no
están dispuestas a conceder: la desaparición de la forma del
Estado moderno, el aumento y el predominio real
de la actividad
originada
por la sociedad en relación con la generada por el
poder o administración civil (siguiendo el principio de que lo que
pueda hacer aquella no lo haga este), y la ordenación y coordi­
nación de jurisdicciones entre la sociedad y
el poder cívico.
El principio de subsidiariedad aplicado hoy retomarla entre
nosotros las mejores tradiciones de España e importantes elemen­
tos civilizadores de
la vieja Europa. Debería aplicarse a una plura­
lidad interreladonada de ámbitos como el familiar, social, econó­
mico, cultural y educativo, jurídico, político, y a una multiplicidad
y pluralidad de instituciones profesionales, territoriales, etc.
Afirmar los
cuerpos intermedios sería reconocer que buena
parte de la realidad social humana es inmediatamente indepen­
diente del poder o administración civil, que
no toda actividad
social debe quedar regulada
por y desde la administración públi­
ca, y que
no todo aspecto social es política en sentido estricto,
por lo mismo que la política no debe abarcar todo. No nos refe­
rimos a la política de Aristóteles, sino a propia de los racionalis­
mos tan extendidos desde el falso iluminismo del siglo
XVIII y una
falsa "modernidadu.
Por lo que respecta a las instituciones educativas, una de las
habituales extralimitaciones del
poder político en todos los ámbi­
tos consiste
hoy en vincular el poder político a la cultura y edu­
cación, ignorando que
si el poder político corresponde al Estado,
lo segundo es primordiahnente facultad
de la sociedad (14).
(14) 'Wd. nota 5: CANTERO, op. dt., págs. 181 y sigs.
608
Fundaci\363n Speiro

EUROPA Y EL RETORNO DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD
Si miramos al futuro, ¿cómo podríamos resolver esa asignatu­
ra pendiente que
es el principio de subsidiarledad? La primera
reflexión del profesor Wilhelmsen sobre este principio incide
en
la familia:
"Volviendo a la familia, podemos aplicar el principio de sub­
sidiariedad de esta manera: Todo lo que pertenece por naturale­
za a la familia Jo debe ejecutar la familia. Todo lo que no puede
hacer la familia por sí misma -o por alguna incapacidad o por
naturaleza- lo deben asumir las sociedades superiores a ella.
Esta es una aplicación del principio. La segunda puede formular­
se de esta manera: lo que pertenece a un bien común que absor­
be el de la familia, mientras que lo trasciende a la vez, debe per­
tenecer a
unos organismos dentro de los cuales la familia encuen­
tra una representación política" (15).
Las instituciones en las que la familia interviene directamen­
te son numerosas;
no es preciso hacer ahora un elenco de ellas.
Por extensión, el
principio de subsidiariedad se aplica a la rela­
ción que existe entre cualquier institución, incluido el municipio
y la Región,
con su inmediata superior.
Así, la independencia de la Región es parcial y no total, y sig­
nillca más bien autarquía o autogobierno, enmarcado este en
una comunidad más amplia constituida por muchos factores a lo
largo del tiempo, esto es,
en la historia. Además, las facultades de
la Región surgen de abajo hacia arriba.
Se origina así, en el ámbito Regional, un federalismo tradi­
cional,
muy diferente al federalismo de inspiración racionalista.
En efecto, no hay semejanza entre una jurisdicción propia inser­
ta
en un compl'!}o jurisdiccional dirigido y coronado por -pon­
gamos el caso-una familia real de una parte, y la soberarua que
implica el Estado moderno -federado o no-de otra. Tampoco
hay semejanza entre el Fuero (realidad juridica, autarquía o dere­
cho propio) y el Estatuto (realidad política, delegación del Estado,
(15) WlumLMSEN, ap. cit., pág. 181. Véase también CANTERO, op. dt, pág. 9.
Por otra parte, "más que derecho a enseñar, de lo que hay que hablar es de la
misión del Estado en este campo" de la educación (pág. 45). Sobre los cuerpos
intermedios,
vid. págs. 52-57, 87-113, 303-308. La conclusión de este autor es: "la
restauración de los cuerpos intenne:lios, garantía de las libertades".
609
Fundaci\363n Speiro

JOSÉ FERM[N GARRALDA ARlZCl!N
descentralización pero con la creación de nuevos centros dele­
gados). En este sentido recordamos las siguientes palabras de
Alvaro d'Ors: "la perfección del derecho
no está en la unidad,
sino
en la más flexible acomodación a la razón especifica de cada
función, de las conveniencias sociales,
de las particularidades
locales, etc." (16).
Reconocer, retomar, y revitalizar el
principio de subsidiarie­
dad supone hoy abandonar la forma política del Estado moder­
no,
nacido en el siglo XVI y potenciado por los diferentes esta­
tismos hasta extremos
que se muestran prácticamente insosteni­
bles (17). También
supone relegar toda tentación de reproducir
dicho Estado
en instituciones supraestatales, europeas o no.
En realidad
no es suficiente recuperar o retomar algunas de
las características del
principio de subsidiariedad. Es necesario
reconocer su naturaleza y proyección con amplitud y radicalidad,
sin medianías, y
con la máxima honradez social, jurídica y politi­
ca. En efecto, el verdadero principio de subsidiariedad es una
parte de un todo. Desligado de otros principios fundamentales se
vuelve ineficaz e incluso contraproducente, porque
puede ser
manipulado e interpretado como tendencia disgregadora. O bien
engañar con la apariencia.
PARTE II
5. Significado de la subsidlarledad en las
instituciones europeas
5.1. El "equilibrio" de poder
Reiteramos nuestro interrogante. El principio de subsidiarie­
dad del Tratado de Mastrique, ¿es una continuación del principio
clásico, tradicional y católico, de subsidiariedad. Según nuestro
(16) D'ORS, Álvaro, Papeles del oflcfo universitario, Madrid, Ed. Rialp, 1961,
356 págs. sobre el "Regionalismo funcional", pág. 338.
(17) AYUSO ToRRF.S, Miguel, ¿Despu~s del leviathan? Sobre el Estado y su
signo, Madrid, Ed. Speiro, 1996.
610
Fundaci\363n Speiro

EUROPA Y EL RETORNO DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD
criterio, hoy día la subsidiariedad de la Unión Europea no expre­
sa el principio clásico y católico de subsidiariedad, aunque
en
aquella existan algunos elementos de esta última.
Debido a la imprecisión, ambigüedad
y complejidad del prin­
cipio de subsidiariedad
en los textos del Tratado de Mastrique,
fiuto al parecer del compromiso entre Reino Unido, Alemania y
la Comisión, continúan hoy las discrepancias de los especialistas
sobre el verdadero sentido
de dicho principio positivo. Muchos
consideran que el nuevo precepto era innecesario, ambiguo, e
incluso contrario a la coherencia del derecho comunitario.
También discrepan entre sí diferentes políticos de diversas
tendencias europeas
(v. gr. en la preparación de la CIG 96). Se
trata de las doctrinas democristiana y socialista, del posiciona­
miento de los conservadores británicos,
y de los partidarios de la
doctrina
de los Llinder alemanes (18).
Es interesante el informe provisional que Giscard D'Estaing,
en nombre de la Comisión de Asuntos Institucionales, presentó
al Parlamento Europeo el 4-VII-1990, favorable a la
subsidiarie­
dad y a una Europa federal (19). Giscard concebía la subsidia­
riedad
en función del criterio de eficacia y del criterio transna­
cional de las funciones, de la independencia y libertad de los
Estados miembros, de la transparencia
en el reparto de compe­
tencias, del desarrollo dinámico de la integración federal lejos
de
la centralización. La proyección de dicho principio implicaría
una enumeración de competencias que repartir hasta llegar a un
equilibrio entre las competencias de la Unión y las de los
Estados miembros.
(18) CI.OSA MoN'I'Ello, Garlos, Sistema polftico de la Uníón Europea, Madrid, Ed.
Complutense, 1997, 205 págs., págs. 2~26. Sobre subsidiariedad, vid. págs. 23-29.
(19) Comunidades Europeas. Parlamento Europeo. Documentos de Sesión.
Serie A Doc. A3-163/90 (22-Vl-1990), Sede A Doc. A3-163/90/Parte B (4-VII-1990),
Doc. A3--0267/1990 (31-X-1990), Doc. A3--0267/90/Anexo (9-X-1990). Véase tam­
bién, Diario Oficial de las Comunidades Europeas, (17-IX-1990), Resolución sobre
el principio de subsidiariedad del jueves 12-7-1990, núm. C 23V163-165, (24-XII-
1990)¡ miércoles 21-XI-1990, núm. e 324/167-168, (24-XII-1990). Resolución
sobre
la aplicación del principio de subsidiariedad, miércoles 18-XI-1992, núm.
C 337/116-117 (21-XII-1992).
611
Fundaci\363n Speiro

JOSÉ FERMÍN GARRALDA ARJZCUN
Aunque después efectuemos una critica a este planteanúento,
advirtamos que para Giscard
la subsidiariedad es simplemente el
recurso que
pernútirá alcanzar un sistema de poderes y contrapo­
deres
con los que garantizar el reparto de competencias entre la
Unión
y los Estados, y de esta manera lograr el ansiado equilibrio
de poderes,
diñamos que aparentemente inspirados en la división
de poderes
de Montesquieu. El verdadero objetivo de esta con­
cepción de la subsidiariedad sería
la eficacia en la gestión del
poder.
Así, la distinción, efectuada por Giscard, entre subsidiarie­
dad vertical
y horizontal, quedaría en un plano anecdótico.
Aunque
la opinión de Giscard sea significativa al haber sido
adoptada
por las Instituciones comunitarias, los estudiosos conti­
núan sus discusiones e investigaciones.
5.2. La subsidiarledad en los textos legales
En el lenguaje comunitario, el concepto moderno de subsi­
diariedad nace
en el Informe de la Conúsión sobre la Unión
Europea de
1975. No obstante, el Tratado de Mastrique (TUE o
Tratado de Maastricht de 1993) (20) es el principal texto
que
expresa la subsidiariedad en dicha Unión Europea (21).
(20) No vamos a reproducir los textos de Tratado de Mastríque (Maastricht,
7 febrero 1992) relativos al-prindpio de subsidiariedad Basta señalar los consi­
derandos del Preámbulo del Tratado; el 1ítulo I relativo a las Disposiciones comu­
nes Art. A; el Tít. 1, Art. B. segundo párrafo; y el Art. 3 B de los Principios del
Texto del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea,
BERMEJO GARciA, Romualdo, Textos de Derecho Jnternadonal Público y Tratado
de la Unión Europea, Pamplona, EUNSA, 2.ª ed., 1996, 768 págs., págs. 472-496.
Sobre la interpretación de la subsidiariedad existe una abundante bibliogra­
f'ia: ]. Barnés Vázquez, A Boixareu Carrera, A Carro Martmez, etc. Véase LóPEZ­
CHAVES Y CAsTRo, Ignacio, "El principio de subsidiariedad. La Unión Europea y la
Administración Única",
en Ideas para Europa, Universidad de Navarra, 1995.
(21) A
mi parecer no pueden seiíalarse como antecedentes los artículos 4 y
235 del tratado de la Comunidad Europea, ni el artículo 203 del tratado del
Euratom, ni el artículo 94 del Tratado del Carbón y Acero, porque en dichos artí­
culos
no se menciona expresamente la subsidiariedad, aunque haya elementos
que encajen con el actual principio comunitario. No lo considera así Giscard
E'staing, fols. 3 y 4 del informe inserto en nota 19, ni la comunicación de la
Comisión
Europea referida en la nota 22.
612
Fundaci\363n Speiro

EUROPA Y EL RETORNO DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIAR/EDAD
Debido a las discusiones entre los autores con ocasión de la
interpretación de
la subdidiariedad en dicho Tratado, vamos a
destacar la
comunicación adaratorfa que la Comisión presentó
al Cons,go y Parlamento Europeo (22).
La Comisión entiende por subsidiariedad lo siguiente:
"Que un Estado o una Federación de Estados disponga, en
aras del interés común, únicamente de las competencias que las
personas, familias, empresas y colectividades locales o regionales
no pueden asumk aisladamente. Este principio de sentido común
debe garantizar que se limiten las acciones de los niveles más
altos de la clase política y se tomen las decisiones lo más cerca
posible de los ciudadanos".
Existen algunas interesantes similitudes entre este concepto de
subsidiariedad
-de formulación" incompleta-y el tradicional. En
efecto -y según la Unión Europea-la competencia de los Estados
sería la regla
y la excepción sería la competencia comunitaria.
En segundo lugar, y
en relación al criterio de intensidad,
cuando actúan las instituciones comunitarias "las modalidades de
la intervención
no resultan excesivas con relación al objetivo per­
seguido".
Se trata del llamado principio de proporcionalidad, por
el cual "si una acción resulta necesaria para alcanzar los objetivos
del tratado,
no debe ser desproporcionada".
Por último, la subsidiariedad
en la Unión Europea exige un
examen caso por caso, supone una falta de uniformidad favore­
cida
por un notable grado de imprecisión, y prefiere las directi­
vas generales a las reglamentaciones.
Todo esto parece satisfactorio. Sin embargo, más que los
cri­
terios generales lo importante son las definiciones y los aspectos
concretos.
Así, la citada Comisión interpreta la subsidiariedad del
Tratado de Mastrique (art. 3b)
en este sentido:
"En el primer párrafo se establece que el Tratado atribuye
las competencias y que, respetando los límites de las mismas, la
Comurudad tiene la obligación de lograr los objetivos que dicho
Tratado le asigna.
(22) Boletín de las Comunidades Europeas. Comísidn, núm. 10 (1992), págs.
118-128.
613
Fundaci\363n Speiro

JOSÉ FERM[N GARRALDA ARIZCUN
En el segundo párrafo se abordan los ámbitos en los que la
Comurudad no tiene competencia exclusiva y se da respuesta a
la cuestión de saber si la Comunidad ha de actuar en un caso
concreto. Según esta disposición, la Comunidad debe intervenir
sólo en la medida en que los objetivos de ·la acción pretendida
no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados
miembros. Hay que ver, por tanto, si los Estados miembros dis­
ponen de otros medios tales como, por ejemplo, un texto· 1ega1,
instrucciones administrativas o un código de conducta que per­
mitan alcanzar los objetivos de manera suficiente. Se trata de la
prueba de la teflcacia comparativa, entre la acción comunitaria
y la de los Estados miembros'.
( ... ) "En concreto, la subsidiariedad significa que, a la hora
de aplicar una competencia, si la Comunidad puede elegir entre
varios modos de acción, debe escoger, a eficacia igual, aquel que
deje más libertad a los Estados miembros, a los particulares y a
las
empresasn.
"Pero el principio de subsidiariedad, como criterio de itlten­
sidad, va más allá de esta linea directriZ; supone, además, que si
una acción vinculante resulta indispensable, su contenido no
debe dar pie a un exceso de reglamentación".
En efecto:
"El principio de subsidiariedad implica que la Unión inter­
vendrá sólo en la medida en que los objetivos de la acción pre­
vista no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los
Estados miembros y, por consiguiente, puedan lograrse mejor a
nivel
de la Unión, debido a la dimensión o a los efectos de la
acción prevista" (23).
El análisis efectuado en 1993 -el año anterior al citado
texto-por Juan Manuel Rozas Valdés (24), sobre la significación
del
principio de subsfdiariedad en el Tratado de Mastrique, es
muy útil para valorar la anterior interpretación. También lo son
las propuestas de los Estados miembros en la Conferencia Inter­
gubernamental
de 1996.
Según dicho autor, el cada vez más frecuente empleo de la
voz subsidiariedad no implica que dicho principio en el Tratado
(23) Diario OfJcJal de las Comunidades Europeas, jueves 10-febrero-1994,
nOm. e 61/155-159 (28-II-1994), pág. 159, art. 10.
(24) Vid. nota 1: art. cit.
614
Fundaci\363n Speiro

EUROPA Y EL RETORNO DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIAEIEDAD
de Mastrique se encuentre definido o bien que sea claro e ine­
quívoco. Por el contrario,
Ro~as Valdés concluye que:
"( ... ) la mayoña de los comentarios académicos son hasta la
fecha desfavorables al nuevo precepto, por considerarlo innece­
sario, ambiguo, o incluso contrario a la coherencia del derecho
comunitario y por tanto perturbador" (escribe en 1993).
Resumimos algunos criterios de Rozas Valdés, según el cual
el principio de subsidiartedad de la Unión Europea no es fiel al
concepto clásico de la subsidiariedad, además supone
una "des­
naturalización adrninistrativista" del verdadero principio:
l.º "( ... ) no se trata aquí (nota: la subdidiariedad en Mastrique) de
garantiZar en su conjunto la legitima espontaneidad de los cuer­
pos intermedios, y de los propios individuos, frente a la inter­
vención de los organismo públicos, sino de dar prioridad, en la
medida de lo posible, a la intervención de aquellos organismos
públicos que estén más próximos a los ciudadanos, y en concre­
to a la intervención de los Estados miembrosn (25).
2.0 Según el principio clásico de subsidiariedad, esta no es aplicable
-aunque lo parezca formalmente-a la política exterior y la
seguridad común, pues ambos aspectos son un ejemplo paradig­
mático de competencia exclusiva, por pertenecer a la esenda de
la unidad polltica. En consecuencia: "A qué instancia correspon­
da el poder político, a los Estados aisladamente o a nuevas for­
mas de unidad política, como eventualmente la Unión Europea,
no es cuestión que pueda resolverse por el principio de subsi­
diariedad".
Lo mismo puede decirse, con algunos matices, de los
ámbitos de la justicia y asuntos de interior (26).
(25) No en vano los británicos han-preferido hablar de "proximidad" en vez
de "subsidiariedad". "Sobre esta trascendental cuestión, sobre las limitaciones que,
según la naturaleza de las cosas, representan los cuerpos intermedios para la
acción
de los organismos públicos, nada dice el tratado de Mastrique". Es decir,
la subsidiariedad
"( ... ) sólo tiene virtualidad ( ... ) en cuanto a la opción entre la
Unión (o Comunidad) y los Estados, pero no en favor de los organismos inferio­
res".
Se limita al nivel de las Administraciones centrales de los Estados. Así, este
principio
es ú:nicamente "reguladOr de la actividad administrativa en sí misma, en
cuya virtud, en la medida de lo posible, se da prioridad a los Estados miembros
sobre la Unión". Vid nota 1, art. cit., págs. 266, 268-269.
(26) Vid. nota 1, art. cit., pág. 271.
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JOSÉ FERMÍN GARRALDA ARIZCUN
3. 0 El articulo 3b que define el principio de subsidiariedad "encierra
una tensión permanente (¿contradicción insalvable?) entre la efi­
cacia tecnocrática,
que puede reclamar sistemáticamente la ac­
ción de la Comunidad, y la exigencia de una dimensión supra­
nacional
para justificar dicha acción. Es por ello un principio
equívoco".
De hecho "rio garantiZa que la Unión Europea deba
limitar su actividad administrativa a fomentar, estimular, suplir y
completar la acción
de los individuos y de los cuerpos sociales
intermedios" (27).
5.3. La CIG 96 y los informes de la Comisión
5.3.1. Las modificaciones planteadas para la CIG 96
Tres años después del Tratado de Mastrique, los Estados
miembros se plantearon estudiar modificaciones parciales
en la
Conferencia Intergubernamental de 1996 (CIG 96) relativas al
principio de subsidiarledad
(28). La necesidad de reforzar en la
CIG 96 la recta aplicación práctica de dicho principio se había
fraguado
en la Declaración interinstitucional sobre la democracia,
la transparencia y la subsidiariedad fechada el
25-X-1993, y en el
Grupo de Reflexión de diciembre de
1995.
En la CIG 96 siete de los quince Estados miembros redacta­
ron sus
propuestas para modificar o precisar el principio de sub­
sidiarledad
Alemania (propuso una defensa y ampliación de la
subsidiariedad), Dinamarca (optó
por una mayor definición),
Austria y Pafses Bajos (plantearon la defensa del principio), y
España, Italia y Suecia
(defep.dieron el mantenimiento de las fór­
mulas existentes acordadas
en Mastrique).
Los países que más apoyaron la subsidiariedad en la CIG 96
-Alemania, Dinamarca, y Países Bajos-solicitaron su cabal
desarrollo e incluso la elaboración de una lista de competencias.
(27) Vid. nota 1, art. cit., págs'. 277 y 279.
(28) Nota sobre las posidones de los Estados miembros de la Unión Europea
ante la Conferencia lntergubernamental de 1996, Segunda actualización, Luxem­
burgo 31-VII-1995, 87 págs. Véase pág. 9 (Dinamarca), págs. 12-13, 15, 21-22
(Alemania), págs. 33-34 (España), págs. 52-53 (Italia), págs. 69-70 (Paf.ses Bajos),
pág.
75 (Austria), y pág. 83 (Suecia).
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EUROPA Y EL RETORNO DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIAR/EDAD
Por su parte, Alemania y Austria extendieron el principio al
ámbito de las Reglones pero no a la acción de los individuos y
cuerpos sociales intermedios. Otros paises como Italia reconocie­
ron
en la subsidiariedad la capacidad de acercarse a los ciudada­
nos, afirmación esta que por su generalidad
ha resultado poco
eficaz
en la práctica (29). En una sociedad cada vez más pasiva,
masificada, y cuyos miembros se recluyen
en su intimidad,
(29) ¿En qué sentido se formularon las propuestas de dichos países en la CIG
96? Af.EMANlA abogó por una estricta aplicación de la subsidiariedad y una clara
distinción
entre las competencia de la UE y las de los Estados miembros. Ello es
coherente con el hecho de que el principio de subsidiariedad de Mastrique tenga
como claro antecedente el artículo 72 de la Ley Fundamental de la República
Federal de Alemania, que ha dado un carácter puramente administrativo al prin­
cipio de subsidJarledad del Tratado de la Unión (TUE). Así, el Gobierno Federal
alemán solicitó la aplicación del principio señalado en Mastrique, la ampliación
de la lista de asuntos a los que debia aplicarse dicho principio, la neia distinción
y separación entre ---;espectivamente-las competencias de la Unión Europea,
los Estados miembros
y las Regiones. Dicho principio y separación incluía la
transferencia de competencias de las instituciones europeas a beneficio del nivel
nacional.
DINAMARCA propuso una mayor definición del prlndpio de subsldiariedad y la
necesidad
de introducir un catálogo de competencias en el que los respectivos
papeles de los Estados miembros y de la Unión fuesen detallados por áreas.
Por su parte, EsPARA, que en su día juzgó innecesaria y contraproducente la
inclusión
del prindpio de subsldiariedad en el Tratado de Mastrique, no fue par­
tidaria de concretrar un catálogo de competencias comunitarias, ni de la limita­
ción de las competencias ya transferidas a la Unión, ni de la utili7.ación de la sub­
sidiariedad para aumentar dichas competencias. Consideró este principio tan sólo
como un instrumento para conocer, en cada caso concreto y relativo a las com­
petencias compartidas y no claramente delimitadas, quién debe hacer las cosas.
Para
ITALIA la subsidiariedad debió definirse mejor evitando un exceso de
reglamentaciones no· sólo para la Unión sino para los Estados, y sin que fuese
conveniente formalizar un listado de competencias exclusivas. Según su criterio,
este principio significa que las decisiones deben ser adoptadas al un nivel más
próximo a los ciudadanos.
Los
PAÍSES BAJOS (Holanda) consideraron que la Unión Europea debería dotar­
se de los instrumentos necesarios para los casos en que un problema pudiese ser
abordado únicamente en el ámbito europeo. Subsidiariedad también significa que
la Comisión explique por qué son necesarias normas a nivel europeo en el
momento de presentar una propuesta.
AUSTRIA mantuvo la aplicación estricta del principio de subsidiariedad como
instrumento que permita perfeccionar la distribución de tareas entre los niveles
europeos, nacionales
y regionales.
617
Fundaci\363n Speiro

JOSÉ FERM[N GARRALDA ARIZCUN
desencantados de las utopías ideológicas, es interesante el recur­
so al principio de subsidiariedad con el objeto de acercar las ins­
tituciones a los ciudadanos; aunque esto no refleje la verdadera
dimensión de dicho principio.
En conclusión, sólo siete de los Estados miembros de
la
Unión Europea destacaron sus planteamientos de reforma del
prindpio de subsidiariedad
del Tratado de Mastrique, dejando los
ocho restantes dicho principio
en la ambigüedad, la equivocidad
y el carácter administrativo, como tal desnaturalizador
de este
principio, cuyo recto entendimiento pertenece al ámbito del De­
recho Natural objetivo y
no al positivismo jurídico y normativo.
Por su parte,
la minoría de Estados que plantearon la refor­
ma de la subsidiariedad en la CIG 96 lo hicieron de una manera
muy desigual
y, en general, no lo hicieron en el sentido de atri­
buirse o repartir competencias entre la Unión Europea y los
Estados miembros, sino
de regular el ejercicio de algunas de las
competencias previamente
estipuladas.
5.3.2. Los esfuerzos por respetar y potenciar la subsi­
diariedad.
Los Informes de la Comisión en 1994
y
1995
La legislación recogió el contenido de la invitación que el
Consejo Europeo presentó a la Comisión
en su reunión de los
días
11 y 12 de diciembre de 1993, para que esta le entregase
Informes periódicos sobre la aplicación de los principios
de sub­
sidiariedad
y proporcionalidad (30).
Estos Informes no tienen la capacidad de precisar la indefini­
ción o vaguedad del
principio de subsidiariedad señalado en
Mastrique. Tan sólo informan sobre el respeto a dicho principio
y recomiendan la adecuación de la legislación a él, con el grave
(30) Así se recoge en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, núm.
C 329/135-136 (6-XII-1993), Proyecto del Acuerdo Interinstitucional, miércoles 17-
XI-1993: "La Comisión elaborará un informe anual dirigido al Parlamento Europeo
y al Consejo acerca del cumplimiento del principio de subsidiariedad. El
Parlamento Europeo organizará un debate público sobre dicho informe, con la
participación del Consejo y de la Comisión".
618
Fundaci\363n Speiro

EUROPA Y EL RETORNO DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD
hándicap de que la interpretación del mismo pueda variar según
el legislador en una Europa donde casi todo es negociable, espe­
cialmente
en el ámbito de las aplicaciones.
Los Informes de diciembre de 1994 y 1995 relativos a la aplica­
ción de dichos principios y a
la simplificación y codificación, exa­
minan y realizan
un balance de lo actuado durante dicho año (31).
El Informe de 1995 también marca las prioridades para 1996.
Según ambos Informes, lo legislado hasta entonces para per­
filar
el contenido de la subsidiariedad había sido observado con
exactitud. No obstante, y a
pesar de los esfuerzos realizados, el
Informe de 1995 reconoce que todavía quedaba mucho pendien­
te
en el camino de la clarificación.
Ambos Informes
son similares entre sf. En ellos la subsidia­
riedad es la tendencia
de legislar y actuar menos para así actuar
mejor, con el objeto de lograr una legislación simple, clara, y más
cercana a
la sociedad (32). Ambos Informes responden también
a los aspectos señalados
en la legislación y en los comentarios
institucionales a esta última, explican cómo
se han mantenido la
subsidiariedad y la proporcionalidad, y reflejan
un esfuerzo por
parte de las Instituciones comunitarias a favor de la descentrali­
zación, de la sencillez y simplificación legislativa, de la agiliza­
ción y accesibilidad de las leyes,
en resumen, de la apertura de
(31) El Informe de 1994 expresa que la acción directa de la UE ha sido nece­
saria en aquellos aspectos en los que la UE tiene facultades exclusivas, es decir, que
no plantean la subsidiariedad sino más bien la proporcionalidad. En otras materias,
las correspondientes a las facultades compartidas, la UE ha ofrecido orientaciones,
recomendaciones,
apoyos y complementos, garantías, reconocimientos mutuos, uti­
lizándose para ello la infraestructura propia de los Estados miembros.
(32) En este sentido el libro Blanco de la política social europea de 1994
afirma: "( ... ) el progreso social sólo puede lograrse a través de una asociación
cooperativa entre la Unión Europea, los Estados miembros, los interlocutores
sociales y los ciudadanos europeos, cuya clave
debe ser un concepto positivo y
activo
de subsidiariedad. Esto significa que la Unión sólo emprenderá una acción
si los objetivos
no pueden ser alcanzados suficientemente por (o dentro de) los
propios Estados miembros
en la medida en que puedan, por lo tanto, en virtud
de la envergadura o los efectos de la acción propuesta, lograrse mejor por la
Unión" (Infonne
de la Comisión al Consejo Europeo, Bruselas 25-Xl-1994).
Lógicamente
no podia ser menos en materia de política social.
619
Fundaci\363n Speiro

JOSS FERM[N CARRALDA ARIZCUN
las Instituciones a los Estados y a los llamados grupos de presión.
Valga para ello lo comentado anteriormente.
Según dichos Informes, durante el curso del proceso legislati­
vo cada iniciativa fue previamente examinada a la luz de la subsi­
diariedad (nivel óptimo de intervención) (33) y proporcionalidad
(adaptación de
la legislación a los objetivos perseguidos). En varios
casos se estimó la retirada
de las propuestas y su posterior vuelta
a examen, y se acordó que cada propuesta debla
ir precedida de
una motivación que la justificase a
la luz de ambos principios.
La competencia de ambos Informes se extendió a la legisla­
ción antigua y nueva.
En relación con la legislación ya existente
se optó por la simplificación y la refundición, así como por un
esfuerzo de adaptación y codificación legislativa. En relación con
la nueva legislación se optó por una mayor selección de las ini­
ciativas legislativas, una reducción de su número y contenidos,
la
obtención de varios enfoques alternativos (34), y la práctica del
(33) En este marco, la subsidiarledad en la UE significa un nivel óptimo de
intervención, afirmación esta que de hecho no resuelve la imprecisión de este
importante principio. La expresión de "nivel óptimo de intervención" se formula
desde la perspectiva de legislar mejor o bien de la tendencia al centralismo pro­
pia de la UE. Definida desde las instituciones sociales y políticas intermedias,
parece que dicha expresión debiera de ser sustituida por otra que reflejase direc­
tamente el nivel de libertad y autarquía sociales.
Según
el informe de 1995 y referente al prlndpio de subsidiariedad interpre­
tado por la UE, se han realizado muchas cosas. La enumeración es larga pero sig­
nificativa: reducir el número de propuestas de legislación "nueva", seleccionar
más las iniciativas legislativas, comenzar a buscar soluciones alternativas como
son los acuerdos negociados con los interlocutores sociales, plantear la retirada
de propuestas pendientes, iniciar la práctica de proyectos-recomendación, y pro­
poner directivas-marco. En realidad, estos aspectos reflejan que la subsidiariedad
de los textos de la UE no responden al principio clásico o tradicional de subsi­
diariedad,
aunque tengan en común el deseo de limitar de alguna manera los
poderes legislativo y ejecutivo en las instituciones supremas de la UE.
(34) En diferentes casos se ha buscado soludones alternativas a la legisla­
ción,
optando así por la descentralización, evaluaciones conjuntas y diálogo bila­
teral
entre la Comisión y los Estados miembros, cooperación, consultas mediante
los "libros verdes" o "libros blancos" (política social, sector audiovisual, comuni­
caciones móviles
y personales, liberalización de las infraestrucruras de telecomu­
nicaciones,
entre otros), etc.
El informe hace una detallada relación de las propuestas pendientes retiradas
o
bien sometidas a revisión, y del amplio programa de supresión y clarificación
legislativa,
de refundición y simplificación, que abarca once grandes aspectos.
620
Fundaci\363n Speiro

EUROPA Y El RETORNO DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD
diálogo y de la consulta con los Estados e incluso los llamados
grupos de presión.
Como última
aportación importante para la puesta al dia

del
principio de subsidiarledad,
se encuentra el Proyecto del Tratado
de Amsterdam (1997),
que sigue el camino indicado y no añade
nada diferente a
Jo ya explicado (35). Tampoco la Comisión
Europea aporta nada nuevo
ni trata el tema de forma especifica
en la "Agenda 2000" (1997) (36).
Hasta
aquí lo que la Unión Europea entiende como principio
de subsidiariedad.
6. Conclusiones
El principio de subsidiariedad de la Unión Europea es un
principio nuevo. No coincide con el ya explicado principio clási­
co o tradicional
por las razones siguientes (37):
(35) Primera versión de la "Conference des representants des Gouverne­
ment.s des Etats membres" (Bruxelles, le 19 juin 1997). CONF 4001/97, 145 págs.
El Protocolo sobre la aplicación de la subsldlariedad y proporcionalidad, vid.
págs. 87-91, y la transparencia, págs. 92-93. Se trata de definir 101:1 criterios y fijar
las
condiciones de la aplicación de ambos principios.
(36)
CoMMISSION EUROPÉENNE, "Agenda 2000. Pour une union plus forte et plus
large", vol. !: 102 págs., vol. !!: 69 págs., vol. l!l: 56 págs., COM (37) 2000,
Bruselas, 15-VII-97
(37) Formulado
de manera negativa, el principio de subsidiariedad verdadera:.
No significa reservarse cada Estado miembro parcelas de soberanía política;
como tampoco la mayor o menor limitación de la cesión de soberanía de los
Estados a las instituciones comunitarias.
No
son las parcelas del ejercido de la soberanía que los Estados ven recono­
cidos
por las instituciones de la UE siempre que tengan medios para dicho ejer­
cicio. Tampoco lo es la delegación de facultades que los Estados reali7.an a las
instituciones comunitarias
en tanto que aquellos carecen de p:>sibiliclades para lle­
varlas a cumplimiento.
No
es que disminuya el recelo que las instituciones europeas pueden tener
ante la afirmación y fortaleza del Estado moderno o nacional. Tampoco lo es
el
mayor o menor recelo de los Estados miembros hacia un posible y excesivo
poder de las instituciones europeas.
No se trata de la negodaddn entre los Estados miembros y las instituciones
de la UE para mantener un equilibrio en el reparto del ejercicio de ciertas dispo-
621
Fundaci\363n Speiro

JOSÉ FEKMÍN GAKKALDA AKIZCUN
1.0 EL CONCEPTO.-El verdadero principio de subsidiariedad
no significa una cesión de soberania social o política. Trátese de
la cesión de soberanía de un Estado en asuntos tnterguberna­
mentales,
o bien -lo que seria diferente-de la cesión de sobe­
ranía
realizada en los asuntos comunitarios por los Estados
miembros de la Unión Europea.
La subsidiariedad en la Unión Europea tan sólo es un prin­
cipio regulador del ejercicio de competencias
y no de atribución
de las mismas. Este principio
no se propone regular las abun­
dantes competencias
exciusivas de la Unión Europea (se llaman
así cuando la Unión Europea
es la única responsable, privando a
los Estados miembros del derecho a intervenir unilateralmente),
sino legislar,
de una forma compartida entre la Unión Europea y
los Estados, aquellos aspectos señalados o por señalar al efecto.
El principio tradicional de la subsidiariedad implica más una
condición previa que un elemento de decisión, y no se reduce a
la distribución de competencias, compartidas en nuestro caso
entre la Unión Europea
y los Estados miembros.
2. º OLVIDO IUSNATURALISTA.-Es patente el déficit iusnaturalis­
ta
en el planteamiento de la Unión Europea, aunque esta caren­
cia de fundamento doctrinal pudiera quedar interina
y parcial­
mente suplida mediante la praxis legislativa a discreción del
siciones, salvo en aquellas competencias que los Estados definitivamente han
conferido a la UE. La subsidiariedad Tampoco debe ser fruto de la vaguedad deri­
vada de una tendencia a la complejidad, patente durante los últimos años.
Ni siquiera es subsidiariedad el posible y comprensible reparo de las institu­
ciones
de la UE a que los ciudadanos e incluso los Estados miembros rechacen
la configuración de un macro-Estado moderna.
Tampoco es la subsidiariedad una forma de englobar, en un desarrollo comu­
nitario, materias en las que los Estados miembros no han cedido su soberanía, y
cuyo ejercicio de facultades no cedidas incluso desean mantener. Materias estas
que las instituciones europeas desean poner bajo un marco común y así de algu­
na manera intervenir.
No significa verdadera subsidiariedad que las instituciones de la UE deban
decidir las directrices generales de todo y que, en aquellas materias en las que los
Estados no han cedido su soberanía en la UE, deje a estos su desarrollo y apli­
cación
administrativa.
622
Fundaci\363n Speiro

EUROPA Y EL RETORNO DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIAR/EDAD
poder político, en una situación siempre problemática, coyuntu­
ral,
y de decisión politica.
La subsidiariedad en la Unión Europea no responde al prin­
cipio clásico
en relación con el qué y a quién. Respecto al qué,
más que haberse optado -como concepto y limitación-por un
principio regulador del ejercicio de competencias y una desnatu­
ralización administrativista, se
deberla haber reconocido la natu­
raleza especifica y las facultades
preexil'tentel' y preconstituciona­
les
de los cuerpos e instituciones sociales. En relación con el
quién, no sólo se deberla mencionar a los Estados y Regiones
sino, también
y sobre todo, a las personas individuales y cuerpos
intermedios originados
en la libre actividad personal.
3.º
CARACTER.-El prlndpio de subsidiariedad de la Unión
Europea
es orientativo y se aplica cuando las circunstancias lo
exigen y permiten. No es un principio preceptivo o imperativo
conforme al
principio de subsidiariedad recogido en el Derecho
Natural objetivo.
4.0 REDUCCIÓN ADMINISTRATMSTA.-En el principio de subsi­
diariedad comunitario
predomina una proyección práctica y uti­
litaria,
quizás para evitar que se pueda acusar a las instituciones
de la Unión Europea
de centralización, de macroestado, y de la
más mínima apariencia de un nuevo totalitarismo de carácter
burocrático
y administrativo -en el fondo político e ideológico-.
En efecto, entre los imperativos de la subsidiariedad de la
Unión Europea figura
el "actuar menos para asi actuar mejor". La
finalidad propuesta con ello es, primero, optimizar y lograr una
mayor eficacia legislativa en favor de la Unión Europea, es decir,
de los Estados miembros. En
segundo lugar se trata de evitar que
la Comisión pretenda inmiscuirse en todo, transformar las buenas
intenciones en obligaciones, y salvaguardar el equilibrio y -en
especial-el derecho de iniciativa de la Comisión Europea.
5.0 Mediante la subsidiariedad la Unión Europea no sólo se
propone atender lo que los Estados no pueden llevar a cabo
(subsidiariedad negativa), sino también lo que puede lograrse
623
Fundaci\363n Speiro

JOSÉ FERMÍN GARRALDA ARIZCUN
mejor y de forma más eflcaz a nivel comunitario (subsidiariedad
positiva).
Esto sería correcto si
_:_,,n primer Jugar-la Unión Europea
facilitase a los Estados (mejor sería decir a los cuerpos sociales)
las
posibilidades materiales para que estos alcanzasen por sí lo
que
no pueden por falta de medios, todo ello antes que efectuar
una mayor intetvención comunitaria. En segundo lugar, sería lo
correcto si dicha mayor eficacia se refiriese a los aspectos más
necesarios de la sociedad y no simplemente a la vaguedad y
excesiva amplitud del hacerlo "mejor", óptima para pretender jus­
tificar intromisiones indebidas. Con esta última justificación de
lograr "lo mejor", las instituciones europeas, imbuidas del mito
del
progresismo y del Estado del máximo bienestar, pudieran
hacerse presentes
en todas las actividades humanas de lo que lla­
man -pues todavía no hay una Constitución europea-ciu­
dadanos comunitarios. Y así está ocurriendo. Por ejemplo, desde
hace años hay una normativa sobre los ascensores.
6. 0 DESCENTRAIJZACióN.-En el desarrollo de determinadas ac­
ciones comunitarias, la Unión Europea entiende hoy por aplicación
de la subsidiariedad la mera existencia de escalones
descentrali­
zados
en base a la delegad6n de poderes de ejecución (38).
Sin embargo, sabemos
que la verdadera subsidiariedad no
puede confundirse con la descentralización. Tampoco puede
limitarse al ámbito burocrático, a la mera simplificación legislati­
va y administrativa, y a la limitación del ámbito regulador y del
volumen legislativo. La razón es clara: estos elementos son con­
secuencias de la verdadera subsidiariedad pero no sus elementos
constitutivos.
(38) La UE entiende como subsidiariedad el propósito de resolver los pro­
blemas sin
ir más lejos de lo necesario en su relación con los Estados miembros.
Ahora bien, ¿supone la UE una ayuda desinteresada para que los Estados miem­
bros puedan desarrollar aquellos objetivos a los que tienden por naturaleza y que
por falta de medios no pueden alcanzar? ¿Colabora la UE con los Estados o las
C01:lJ.Unidades intermedias sólo en lo necesario, sin pedir nada a cambio, y les sus­
tituye sólo como último recurso, en caso de verdadera incapacidad y en la medi­
da de lo necesario?
624
Fundaci\363n Speiro

EUROPA Y EL RETORNO DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIAR/EDAD
7.0 POTENCIA EL ESTATISMO DE LOS ESTADOS MIEMBROS.-Si en la
mayor parte de los documentos comunitarios la subsidiariedad
encuentra su esfera principal de contacto
en los Estados miem­
bros, dichos documentos
poco o nada mencionan las Regiones y,
menos aún, salvo excepción, las instituciones y cuerpos interme­
dios sociales, es decir, los actuales componentes e interlocutores
sociales.
Tampoco es subsidiariedad la delegación -incluidos los
motivos
prácticos-de las instituciones europeas en los Estados
miembros de aquellas facultades atribuidas a la Unión Europea.
Asimismo, la subsidiariedad clásica
no se refiere a las rela­
ciones supranacionales, esto es, entre
un Estado y la comunidad
de Estados como es la Unión Europea.
Por último, resulta incoherente afirmar la subsidiariedad
en la
Unión Europea y
no exigirla en los Estados miembros, sobre
todo
en el caso de que estos últimos vulneren la subsidiariedad
en su politica interior, sea en la práctica y sobre todo en su
Constitución política. Esta incoherencia supone
una contradic­
ción política ya
que la Unión Europea sí exige inexcusablemen­
te a sus Estados miembros la opción política,
que significa la
aceptación del sistema democrático liberal. En este momento, ni
siquiera contradictoriamente
puede decirse que la subsidiariedad
sea
un principio de rango inferior ya que debe ser de rango supe­
rior o constitutivo. De cualquier manera, es comprensible
que si
el Estado moderno
no tutela, precisamente en nombre de su
innata y absoluta soberanía legal
que en la práctica diluye y des­
personaliza, el verdadero principio
de subsidiariedad, dicho Estado
moderno
no va a aceptar que unas instituciones supraestatales le
impongan
el ejercicio de la subsidiariedad en el ámbito de su
propia soberanía estatal.
¿Hacia donde debemos
ir? Hacia la verdadera concepción del
prindpio de subsidiariedad. Para ello es preciso reformar el con­
tenido del Tratado de Mastrique
y, en nuestro caso, de la
Constitución política de España. Por una parte, el verdadero prin­
cipio de subsidiariedad de la Unión Europea
debe imponer el
deber de evitar
la reproducción total o parcial del Estado moder­
no, centralista y uniformador, en las instituciones comunitarias.
625
Fundaci\363n Speiro

JOSÉ FERMÍN GARRALDA ARIZCUN
Por otra, la verdadera subsidiariedad no sólo debe ser un freno
al afianzamiento y al fortalecimiento de la soberanía estatal (y a
la orientación administrativista del Gobierno y de la política) que
vulnera el verdadero
conterudo de la subsidiariedad en su propio
ámbito interno, sino que
debe implicar la sustitución del Estado
moderno
por una justa y adecuada jurisdicción civil.
Por ejemplo, en vez de potenciar y afianzar los Estados
modernos, lo mejor sería que fuesen las instituciones sociales
quienes recibiesen, primero mediante delegación y después
mediante
reconocimiento -entrando asi sin duda en conflicto
con el Estado miembro, la Comunidad autónoma o administra­
ción centralista delegada del
Estado-, el ejercida de parte de las
competencias
exclusivas-no ya las compartidas-propias de la
Unión Europea. Estas competencias se añadirian al ejercicio de la
jurisdicción privativa de los cuerpos intermedios sociales una vez
reconocidos estos en cuanto tales.
Sin embargo -repito-dicha propuesta contradice los actua­
les Tratados de la Unión Europea y
la actual configuración de los
Estados miembros.
Sin duda -es un futurible-con la citada
propuesta los Estados miembros revisarian su pertenencia a
la
Unión Europea, al ver condicionada indirectamente su propia
politica interior, que según los actuales Tratados de la Unión
debe quedar al arbitrio de cada Estado miembro siempre que se
mantenga fiel al modelo
de democracia occidental.
8.º EXTENSIÓN DE LAS FACULTADES ATRIBUIDAS.-Las instituciones
de la Unión Europea tienen atribuidas un considerable número
de facultades, denominadas competencias exclusivas
y comparti­
das.
En este aspecto la Unión Europea coincide con el modelo
estatista moderno desarrollado tanto
en España (Comunidades
autónomas) como
en el resto de Europa. Sin embargo, y por dife­
rentes motivos, ello se ve atenuado
y limitada por el nuevo con­
cepto de subsidiariedad y de proporcionalidad mantenido
por la
Unión Europea (39). Otra cosa
es que el principia de subsidia-
(39) El principio de subsidiariedad tiene alguna relación con el de propor­
donaífdad que señala: "Ninguna acción de la Comunidad excederá de lo nece-
626
Fundaci\363n Speiro

EUROPA Y EL RETORNO DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIAR/EDAD
riedad en la Unión Europea responda al verdadero principio de
dicho nombre.
Por ejemplo, según los Informes de la Comisión Europea pre­
sentados al Consejo Europeo de diciembre de 1994
y 1995, las
instituciones comunitarias tienden a la limitación, la simplifica­
ción
y la clarificación en la legislación europea. Los motivos pare­
cen ser diversos. Puede tratarse de: a} Una exigencia de los diver­
sos Estados modernos que se resisten a perder parte de su sobe­
rarúa. b} La prudencia descentralizadora que renuncia a la crea­
ción de
un macroestado. e) La resistencia de las nuevas institu­
ciones europeas a quedar aisladas
y marginadas por unos ciu­
dadanos
en proceso de despolitización. d) Motivos propagandís­
ticos.
e) El propio convencimiento por parte de los políticos y
gestores de las instituciones comunitarias.
9.0 PROBLRMAS PRÁCTICOS.-La concepción comunitaria del
principio de subsidiariedad conlleva diferentes problemas prácti­
cos. ¿Aspirar a
Jo mejores un criterio moralmente suficiente para
legitimar
la ingerencia o suplir las competencias de los Estados
miembros?.
El Parlamento Europeo, ¿puede decidir unilateral­
mente
qué es y cómo se puede lograr Jo mejor para las partes
implicadas?
Ante la carencia de
un índice o catálogo de competencias de
carácter nacional exclusivas de
la Unión Europea, o bien com­
partidas entre la Unión Europea y los Estados miembros, ¿cuáles
son las fronteras de las atribuciones de la Unión Europea y de los
sario para alcanzar los objetivos ... " (Tratado de Mastrique, Art. 3B, CE, párrafo ter­
cero). Se trata de regular a nivel comunitario o nacional lo debido y no más.
Este impreciso principio
de propordonalJdad no es el principio clásico de
totalidad, según el cual cada parte debe colaborar con el todo social. En efecto,
el punto de vista
de la proporcionalidad es adaptar la legislaci6n a los objetivos
parciales perseguidos,
y no en el modo en que cada parte sirve al todo. La apli­
cación
de la proporcionalidad ha supuesto facilitar la utilización de normativas­
marco "que dejan mayor libertad posible a los Estados miembros para
fijar las
modalidades
de aplicación", el establecimiento de medidas mínimas o el recurso
al reconocimiento mutuo, y el evitar normativas promenorizadas hasta el último
detalle.
De todas maneras, todo esto último tiene una relación directa e incluso
coincidente,
con los aspectos citados relativos a la subsidiariedad.
627
Fundaci\363n Speiro

JOSÉ FERMÍN GARRALDA ARIZCUN
Estados miembros? ¿Qué ocurriria si los Estados miembros utili­
zasen la subsidiariedad para resistir o
no aplicar las decisiones de
la Unión Europea?
Para complicar más esta situación,
con el actual principio de
subsidiariedad
mantenido por la Unión Europea no existe segu­
ridad
juñdica, a pesar de ser este un principio justiciable por el
Tribunal europeo. Asimismo,
la verdadera subsidiariedad no
puede reducirse a un juego de eficacia comparativa, a un equi­
librio mecánico
entre los Estados miembros y las instituciones
comunitarias. Tampoco debe sustituir de la siguiente forma a
la
institución social o inferior incapaz de actuar: mediante una deci­
sión bilateral, sin justo motivo, sin
las debidas limitaciones y sin
una ayuda previa. En suma, el
principio de subsidiariedad no
debe quedar al arbitrio ni controlado por las propias instituciones
comunitarias, y menos por decisiones políticas.
10.0 REDUCCIÓN DEL PRINCIPIO A UN PROCEDIMIENTO PRÁCTICO.­
NO parece coherente que la subsidiariedad en la Unión Europea
quede rebajada de
la categoria de principio a un procedimiento
práctico para el ejercicio de competencias:
"(. .. ) sólo supone la aplicación de un procedimiento que per­
mita a las instituciones comunitarias regular el ejercicio de las
competencias reconocidas como suyas" ( 40). "Los procedimien­
tos para la aplicación del principio de subsidiariedad tienen por
objeto
fijar las modalidades de ejercicio de las competencias
reconocidas a
las instituciones comunitarias en los TratadOs, con
el fin de permitir la consecución de los objetivos establecidos en
los mismos" ( 41).
(40) Después de las conclusiones del Consejo Europeo de Binningham
(1992, Boletín de la UE. núm. 10-1992), Diario Dfidal de las Comunidades
Europeas, Resolución sobre la aplicación del principio de subsidiariedad, miérco­
les l&XI-1992, núm. e 337/116-117 (21-XII-1992).
(41) Tras el Consejo Europeo de Birmingham (16-X-1992), y el de
Edimburgo (12-XII-1992, Boletín de la UE, núm. 11-1992), véase el Diaria Ofldal
de las Comunidades Europeas, Proyecto de acuerdo interinstitucional para la apli­
cación del principio desubsidíariedad, miércoles 17-XI-1993, núm. C 329/135 (6-
XIII-1993). Véanse también las conclusiones del Consejo Europeo de Bruselas
(1993, Boletín de la UE, núm. 12-1993), el informe de la Comisión al Consejo
Europeo sobre subsidiariedad (Boletín de la UE, núm. 11-1995), etc.
628
Fundaci\363n Speiro

EUROPA Y El RETORNO DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD
El verdadero prindpio de substdtariedad tiene un fundamen­
to iusnaturalista y no funcional y practicista, descansa en el
Derecho y no en la discrecionalidad de los poderes políticos,
implica el reconocimiento del derecho preexistente
y preconsti­
tucional
de los cuerpos intermedios, y se extiende a todos los
ámbitos, dentro
y fuera de cada Estado. Esto último es evidente
de constituirse la comunidad de "abajo" hacia "arriba", de mane­
.ra que la jurisdicción superior -y sobre todo la suprema juris­
dicción
política-sea la más limitada.
Es deseable que en la Unión Europea la subsidiariedad no
caiga en el olvido o en la categoría de norma menor. También lo
es que la subsidiariedad de Mastrique se transforme en el verda­
dero prindpio de subsidiariedad.
En este sentido reformista se debe aspirar, en primer lugar, a
que dicho principio se defina y perfile con eficacia, a que se evite
su actual desnaturalización administrativista, y a que abarque
todos los ámbitos e instituciones sociales. En segundo lugar, ade­
más
de corregir la letra y el espíritu de Mastrique, la verdadera
subsidiariedad exige la reforma
de la configuración interna de los
actuales Estados modernos,
de manera que estos reconozcan la
jurisdicción privativa de las comunidades humanas o cuerpos
intermedios (soberanía social
la denominaba Vázquez de Mella),
que es en donde se configura el verdadero prindpio de subsi­
diariedad.
De esta manera, y en el sentido de "más sociedad y menos
Estado", podremos asistir a la recuperación por la sociedad de
aquellas facultades
que el Estado moderno, las instituciones por
él delegadas (en España los Parlamentos y Gobiernos autonómi­
cos)
y la administración pública en general, han ido absorbiendo
de
una actividad cotidiana y social que, además de reflejar las
libertades cívicas, sustenta o
debe sustentar la actividad política.
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