Índice de contenidos
Número 137-138
Serie XIV
- Textos Pontificios
- Estudios
- Monográficos
- Actas
- Aniversarios
- Ilustraciones con recortes de periódicos
- Información bibliográfica
Autores
1975
La organización municipal
LA ORG-ANIZACION MUNICIPAL
POR
M. C. ROVIIL
En España, tras una abundante legislación acerca del Municipio,
nos enoontramos ahora ante un
proyecto de
ley por el que se aprue
ban las Bases del Estatuta del Régimen Local. Este proyecto, remiti
do
por el Consejo de Ministros a la Presidencia
de las
Cortes, nece
sita,
para convertirse en ley, ser aprobado por el Pleno de las Cortes.
Conozco
el texta de dicho proyecta por la publicación que del mismo
hizo el Boletín de las Cortes Españolas, núm. 1.351, de 31 de mayo de 197 4. Es mi intención comentar algunos de
los puntas más llamativos
de este
proyecta.
m concepta de Municipio y sus funciones está tan suficientemente
elaborado en su vertiente histórica y
doettinal para
que no
tenga que
ocuparme
de él. Es casi
unánime la doettina, tanto en España como
en otros países (1), al afirmar que las organizaciones jurídico-locales
tienen qru, formularse
de modo que se revitalice esta institución
tan
maltratada en los últimos ciento cincuenta años.
En lo que respecta a nuestro país, la organi>ación del municipio
de Aragón no fue igual a la de un municipio de
Castilla, como tam
poco fue igual la regulación de un municipio burgués que la de un
municipio rural; sin embargo,
hay en ellos unas notas comunes por
las que, a primera vista, podemos decir que estamos ante una orga
nización jurídica destinada a desempeñar funciones propias en or
den a: regulación de la convivencia; satisfacción de
intereses eco
nómicos
y políticos; determinación de unos límites territariales; de-
(1) La base doctrinal del presente comentario puede encontrarse en el
vol. El
municipio en la organización de la 1oriedad, Speiro,
Madrid, 1971,
y en Contriburión al estudio de los cuerpos intermedios, Speiro, Madrid, 1968.
Dejando de lado las publicaciones específicamente dedicadas al estudio del
municipio son dos
las publicaciones
periódicas en las que este
_tema se
toca
con gran frecuencia: la Revista «Verbo» y la «Revista del Instituto de Cien
cias Sociales» (Diputación Provincial de
Barcelona.).
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M.C. ROVIRA
signación de unos representantes de la comunidad; y relación de estas
instituciones con otras, con .organizaciones de mayor o menor grado
o con organizaciones dedicadas á · otras finalidades.
Lo importante es que la regulación de cada municipio fue pecu
liar y no cabe decir que el municipio de Logroño tenía la misma re
gulación:
que otros de la Rioja, o que el fuero de Sevilla es igual al
de Toledo. Materialmente el aserto es cierro, pero formalmente, no,
ya que la individualidad viene dada porque es cada grupo de hom bres el que determina sus leyes municipales,
las fija y las cumple,
acogiendo
para ello disposiciones emanadas de sus propios habitan
tes, o disposiciones ·que con vigencia en otros territorios pueden serles
útiles. Y para
determinar esta peculiaridad no hay sino un camino:
declarar la autonomía y /o reconocerla jurídicamente en aras a la
seguridad de las interrelaciones
humanas.
iln suma, la reg,rl,,ción jurídica del municipio puede producirse,
como ha
sefialado F. PUY, por
cuatro sistemas:
a) el Estado dicta una
ley general
y uniforme a la que tienen que someterse todos los mu
nicipios para su vida jurídica;
b) el Estado dicta una ley _de bases
general,
dejando paso para que en
cadá municipio
se pueda producir
una aurorregulación;
e) el Estado y el municipio conciertan una re
gulación,
carta o fuero; d) el municipio dicta su propio derecho con
toda
libertad, ateniéndose
a las normas generales del ordenamiento
jurídico general (2).
El sistema usual en el ordenamiento
histórico español ha sido el
tercero, siempre que
entend'llllOs el
término "Estado" en el sentido
amplio del "antiguo régimen". Pero
¿cuál de estos cuatro
sistemas
ha sido el utilizado por la ley de bases que ahora discutimos? Por otra
parte, la autonomía jurídica
que debe pretenderse tiene
que manifestarse en aspectOs concretas, de los cuales, creo, tienen
importancia la aurogestión política y la aurogestión económica. Esto
no significa, de modo alguno, aislacionismo frente a otras comunida
des sociales, políticas
o económicas, ni frente al Estado. Entonces cabe
(2) F. Puy. El municipio y la orianización iurJdica, en: El municipio
en la organizaci6n de la .rociedml, cit., especialmente, págs. 96 a 99.
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LA ORGANIZACION MUNICIPAL
preguntarse, ¿se reconoce autonomía a la gestión política y a la
gestión económica en el
actual proyecto?
Establecidas así las ideas que me
guían en este comentario,
la
pre
gunta genérica a
la que trato de dar respuesta es la siguiente: ¿son
adecuadas
las Bases del Estatuto de Régimen Local para que sobre
ellas
. pueda
darse un
rexto articulado?
Comencemos a exponer el análisis que conduzca a responder a
las preguntas esbozadas.
Sistema de regula,:ión jurídwa.
En el apartado II de· la introducción al proyecto de Ley de Bases
de Régimen Local de 1972 (3) se decía
taírativamente: "las
estruc
turas locales
no pueden seguir
rigiéndose, al
menos en los términos
absolutos hasta ahora conocidos,
por el principio de uniformidad".
Frente a esta afirmación
tan clara, la Ley de .Bases que nos ocupa
en el apartado IV de la introducción es mucho menos precisa,
pero
sostiene la misma idea; dice: "Las entidades locales pueden conce
birse con un criterio. uniformista o no ...
Este (primer)
criterio está
prácticamente abandonado en el mundo acrual
y también sucede lo
mismo con el de absoluta variedad. Por ello, la tendencia es a esta
blecer unos principios de uniformidad con reconocimiento de pecu
liaridades concretas". También reconoce el último párrafo de
este
apartado
IV "la posibilidad de que los municipios puedan dotarse
de un régimen peculiar por razones
específicas (régimen
de
carta) y
la posibilidad de constituir mancomunidades o agrupaciones de de
terminados servicios". -
Ahora bien, hay que mirru: cómo estos principios se plasman en
las bases. El apartado 4.0 de la Base l.' dice: Los municipios y las
provincias.,. gozan de personalidad jurídica
y plena capacidad para
el cumplimiento de su pluralidad de fines. Su posición en el ordena
miento y su
actuación se
inspiran en los principios de descentraliza
ción y autonomía dentro de los límites de
la Ley. Estos términos son
preciosos; hay personalidad de obrar, no como una autorización del
(3) Boletfn de las Cortes Espaflolas, n,Q 1.178 de. 19 de enero de 1972,
págs. 28705 y sigs.
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poder central, sino por propio derecho, y, posibilidad de ejercer una gestión sobre
la que no cabe fiscalización, sino por responsabilidad
judicial, como
ocwre con otros sujetos de derecho. Pero hay un Jí.
mite que puede llegar a dejar sin valor la independencia de ese ente
jurídico, y es
la frase: "dentro de los límites de la ley". ¿Qué es lo
que hay que entender en
esta frase?;
puede ser, bien
dentro de
los
límites de
la propia Ley de Bases, o bien dentro de los límites del
ordenamiento jurídico. Si
la respuesta es, límites del ordenamiento
jurídico, no hay nada que decir, es correcto, pero si ha de entenderse
límites de esta Ley, no, porque por su base corrarfamos toda auto
nomía futura.
Para que los términos municipales ( 4) puedan alterarse precisan
un expediente que resolverá el Consejo de Ministros, a no ser que exista alguna oposición entre los municipios afectados, en cuyo caso
será preciso dictamen (nada dice
la Base si ha de ser favorable o no)
del Consejo de
Estado (5).
Frente a esto encontramos el número 4.
0
de la Base 3.' con unas precisiones que reproduzco: "Se estimulará
la incorporación, fusión y agregación de municipios y se preverán
los supuestos en que pued,m llevarse a cabo de oficio por el Go
bierno". Pero aún más, también el Consejo de Ministros podrá obli
gar
(6) al establecimiento de mancomunidades y agrupaciones mu
nicipales con determinadas finalidades (7). Estos ejemplos aludidos creo dejan muy en entredicho el deseo
de una descentralización y de una autonomía; aunque en el mejor
de los casos se considere que esta posibilidad de actuación del Con
sejo de Ministros se efectúa sólo por vía de
alzada, creo que en este
sentido no puede admitirse que se cumplan los dos puntos directivos
contenidos en
la Base l.'.
A pesar de lo dicho, se establecen en la ley tres sisteroas que
escapan, según parece, a
la uniformidad: el de las entidades munici-
(4) Base 3,ª, n.2 1.2: «La totalidad del territorio nacional se divide en
términos municipales. Cada término municipal constituirá, en lo posible, un
todo continuo».
(5) Números 2.2 y 3.2 de la Base 3/.
( 6) Las cursivas son mías.
(7) Base 12,'.
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LA ORGANIZACION MUNICIPAL
pales metropolitanas (Base 9.'), el de los municipios con población
menor a 5.000 habitantes (Base 10') y los específicos
regúnenes mu
nicipales
especiales
(Base 11.') (8).
Los
dos regúnenes primeros se hacen con arreglo a la ley general,
mientras que el tercero puede hacerse con arreglo a carra
pactada,
aunque
no podrán dejar de cumplir la
ley general en la forma de
designar Alcalde
y Concejales (9) (núm. 2 de la misma Base 11.'), es
decir,
el régimen
peculiar sólo
afecta al
aspecto orgánico-funcional
o
económico.
Creo que de los casos aducidos no es exagerado sostener que, a
pesar de
lo dicho en la ley, el sistema seguido no es otro que el de
que el
Estado dicta
una ley general
y uniforme a la que tienen que
someterse todos los municipios
para su vida jurídica. Pero aún más,
el
propio proyecto podría abrir cauce
para la
descentralización y vemos
que, en última instancia, es el propio Gobierno el que dice lo
. que
quiere
acerca de algo ran extraordinariamente importante
para la
vida municipal como es fijar la territori.alidad municipal.
Hay algo sintomático acerca de esra descentralización. La iutro
ducción dice en su número III que "se suprime
la utilización del tér
mino "tutela", con su sentido peyorativo, por estimar que las En
tidades Locales han alcanzado mayoría de edad y suficiente madurez".
Esto es cierto; el término "tutela" no se utiliza ni una sola vez en
(8) Esta Base 11/' tiene que ser _puesta en relación con la. disposición
final segunda en
1a que se establece: 1.º) Respetar íntegramente el régimen
de la provincia de Navarra; 2.2) Limitar la aplicación de la ley en Alava a
~untos que
no se
refieran a
aspectos económicos
y administrativos; 3.2) res
petar el sistema del archipiélago Canario y la especialidad éconómico-admi
nistrativa de C-euta y Melilla; y 4.2) admitir la posibilidad de que .se acuerde
para Baleares .una organización acorde con su carácter-insular.
· En cuanto al sistema a seguir con los Municipios de Madrid y Barcelona,
¡l.demás de lo estableddo en la Base 5/ n.2 4.2, hay que tener en cuenta la
disposición transitoria segunda según la cual el gobierno deberá adaptar a los
principios de esta ley los
regímenes especiales
de que diSfrutan.
Esto creo
puede llegar a
significar la supresión de _su régimen especial.
(9) Aquí hay que señ9:W otra excepción: la designación de alcalde en
los Municipios de Madrid y Barcelona la reafü:a di:tectameD.te el Jefe del
Estado.
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M. C.ROVIRA
el proyecro, pero ¿la supresión de este término significa que se su
prima
la tutela? Dejaré este interrogante abierto para más adelante,
no sin
hacer constar lo poco feliz del razonamiento por el que dicen
se suprime la tutela.
Decir que han alcanzado mayoría de edad y ma
dur~
muoicipios -como tantos
en nuestro
país-con más de mil
años de
existencia y
uoa organización interna cuasi
perfecta es
desco
nocer la historia de la organización
municipal espalíola. Ahora, des
pués
de uoos años
· de centtalización se
intenta volver al antiguo
sistema de
descentralización cuando,
dejando de lado
las "entidades
locales menores"
en
las que contra legem existe aún descentralización,
y
el régimen
navarro que
es
autónomo, se
ha intentado por
parte
del Gobierno hacer perder todo espíritu descentralizador.
La autonomía munkipaJ.
Que la autonomía muoicipal es principio que proclama este pro
yecta está claro; pero ahora necesitamos saber si esta autonomía es
sólo un
deseo o está
perfectamente reconocida
y regulada.
Adelante,
mos
que éste es un problema complejo, no
sólo porque
la solución
al mismo que da el proyecto es poco
clara, sino porqne el mismo
concepto de autonomía en
abstracto, puede
ser
considerado positivo
o
negativo; habría que
considerar autonomía
frente a qué y autonomía
para qué. Cuestiones ambas qne escapan del marco del comentátio al
proyecto que estamos haciendo. Voy a exponer únicamente alguoos ejemplos de
cómo se
reconoce o no se reconoce
la autonomía, pri
mero
dentro del
propio municipio y luego en la relación del munici
pio con
otras entidades.
1)
Autonomla del municipio. Sólo voy a ocuparme de la auto
gesti6n política y de la autogestión económica, porque son los pun
tos en los que más incide el proyecto, aparte de la consideración ex
puesta anteriormente.
a) Autogestión política. Existe autonomía en cuanto a la desig
nación de Alcalde ( con
la excepción de Madrid y Barcelona, como
ya hemos visto). Según
el número 1.0 de la Base 5.' el Alcalde es ele-
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LA ORGANIZACION MUNICIPAL
gido por el respectivo Ayuntamiento (10), bien entre los miembros
de la propia Corporación, bien entre elecrores que tengan capacidad
para ser Concejales y
tengan, además, arralgo en la localidad. Por
tanto, en
la designación de Alcalde hay autonomía y más aún, descen
traliz;ición, ya
que sólo en
determinados casos
el Alcalde será
De
legado del Gobierno (11).
La autonomía es más problemática en cuanto a los Concejales.
Es cierto que para su designación se. siguen cauces democráticos, se
sigue
el sistema
actual pero
más perfeccionado (12),
pero en cuanto
a
la actividad a desarrollar por los concejales como representantes de
los cuerpos
elecrorales, está muy limitada.
La eficacia de su gestión
encuentra un dique en el cuerpo de funcionarios del Ayuntamiento;
se
quita a
los concejales, con
respecto a la reglamentación actual, ges
tión
directa en comisiones concretas, ya que se da a los funcionarios
no sólo responsabilidad
administrativa, sino
también responsabilidad
polltica. Ahora bien, hay
que tener
en cuenta, en este sentido, que
la
autonomía a que nos referirnos estlÍ dirigida, más que a la indepen
dencia de la autoridad
estatal, a
la posibilidad de que la gestión
mu
nicipal se realice teniendo en cuenta la democratización en la gestión.
Queda
claro que con respecto a la designación de Concejales hay
autonomía y puede
afirmarse que
con
respecro a
la designación de
funcionarios de Administración Local también hay autonomía, ya
que
el proyecto, con
las cautelas no,:males, pretende establecer un
{10) El Ayuntamiento expressis verbis no se define en el proyecto. Si
guiendo la Base 4l' debe considerarse Ayuntamiento la unión de la Corpo
ración
Municipal y la Comisión Administrativa presididas por el Alcalde
para el gobierno y _administración de la entidad municipal.
( 11) Ya. hice referencia a la designación de los Alcaldes de Madrid y
Barcelona, pero, además, hay una excepción en la designación de Presidentes
de mancomunidades municipales, como después veremos. El proyecto contempla
la posibilidad de que en determina.dos casos el Alcalde sea Delegado del
Gobierno, en el n.9 3.9 de la Base 5.!.
(12) En este sentido es útil recordar que para las elecciones munici
pales de Concejales se mantiene _vigente una regulación
jurídica compleja
repartida
en buen número de disposiciones .
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M, C. ROVIRA
cuerpo · de funcionarios administrativos que, · aun sometidos a las
normas generales de los
funaonarios civiles,
tengan una vinculación,
una relación
directa con
la Administración
Local (13). Lo que dudo
es que
la gestión municipal se efectúe teniendo en cuenta la opinión
de
los gobernados. Si bien esto puede realizarse ya que los conce
jales
son elegidos por los tercios
correspondientes, queda
limitado en
cuanto a
los funcionarios, porque éstos sólo
aportan su
propia opi
nión,
y es obvio que en la composición del Ayuntamiento es muy
fácil conseguir que
exista un
número de funcionarios mayor al de
Concejales.
Además de
esto, como los funcionarios tienen bajo su control
directo las gestiones
más inmediatas de la administración y la puesta
en marcha de acuerdos, aunan en manos de
la Comisión Administrativa
del Ayuntamiento una posibilidad de actuación muy superior a la que puede tener la propia Corporación municipal, si es que no la
anulan, cosa que veo bastante fácil de
realizar.
Por ello, sostengo que aullque existe autonomía frente al Estado
en estos ejemplos, Jo que no
existe es
garantía
para los habitantes del
Municipio de que se va a realizar por el Ayuntamiento una política
predeterminada.
En resumen, no hay democratización en la toma de
decisiones.
Una limitación, proveniente del Estado, en Jo que respecta a la
autonomía, se encuentra en la posibilidad de que el Gobierno, a pro
puesta del
Ministro de la Gobernación, pueda acordar la disolución
de la Corporación
municipal. Esta
limitación, que en principio
pa
rece 1'll20nable, debe mirarse con -la debida cautela, ya que no puede
dejarse a la gestión
política de
un gobierno determinado que di
suelva una Corporación.
Será preciso que se establezcan más neta
mente
los motivos por los que se puede acordar la disolución (14).
En el mismo sentido, toda la Base 42 presenta una declaración del
Gobierno para poder inmiscuirse en
la gestión municipal. Es de des-
( 13) Manifiesto mis dudas acerca de que se lleve a efecto. Serán los
funcionarios los que no querrán ser vinculados a una administración local
concreta.
( 14) Esta limitación está en el n.Q 9,2 de la Base 42.
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LA OR.GANIZACION MUNICIPAL
tacar el poder concedido al -Gobernador Civil para ejercer una serie
de controles; el
más importante -es -el de suspender todo acuerdo de
la Corporación municipal que considere contrario al orden público,
constituya delito, o infrinja
manifiestamente el· ordenamiento ju
rídico
.. Es decir, deja el proyecto en poder de los Gobernadores una
enotrne facultad
discreciónal, ya que él será quien 'dictamine si exis
ten
Ias· causas aludidas.
Esta determinación del
proyecto reconocida en
el núm. 7
.º de la
Base 42 tiene el mismo peligro de las reseñadas lineas más atriba: si
la
autoridad que ejerce el
Gobernalior se
adecúa a criterios
óbjetivos
es perfectamente correcta
la limitación, pero si se fija por criterios
de coyuntura politica es origen de nepotismo aunque se salve, como
hace el proyecto, con la obligación de
trasladar a la Sala de lo Con
tencioso-Administrativo de la correspondiente Audiencia
el auto sus
pendido. Sin
embargo,
para la disolución de la Corporación acordada
en Consejo de Ministros, el proyecto ·no arbitra ningún procedimien
to judicial.
b) Autogestión económica. Aunque . este es un tema en el que
los especialistas podrían exponer aspectos
m~ concretos,
presupone
la autonomía. En efecto, el proyecto establece una· serie de impues tos que pueden ser recaudados por el municipio
y exclusivamente
por él.
De la Base 19 a la Base 36 se expone el concepto, contenido
y límites de las Haciendas Locales. Se establecen
diez partidas
por
las que tienen que ser recaudados los ingresos de las Haciendas Lo cales.
De estas
partidas merece especial consideración la imposición
local autónoma que fija siete impuestos: residencia, solares, radica
ción de establecimientos, circulación de vehículos, incremento sobre
el valor de los terrenos, gastos suntuarios
y publicidad. La única sal
vedad a
la que cabe hacer referencia es que prácticamente no se fija
ningún
concepto nuevo a los ingresos que actualmente tiene el Mu
nicipio bajo la etiqueta de exacciones municipales,
y me pregunto:
¿es posible que un Ayuntamiento mediano pueda subsistir con estos
ingresos? ¿no se pretenderá que siempre tenga que estar supeditado
el Municipio a la participación en los impuestos estatales?
De la valoración positiva a una autonomía económica se escapan
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M, C. ROVIRA
dos puntos que creo atentatorios para esta autonomía; uno, los re
cursos jurídicos a
la gestión
financiera; otro,
la delegación
del Tri
bunal de
Cuentas del
Reino.
Dice el
núm. 5.0 de la Base 35: "Compete también a las Corpo
raciones Locales
la adopci6n de
acuerdos sobre imposici6n y orde
nación de exacciones. Las reclamaciones que contra ellas puedan
producirse serán
resueltas, previo informe de
los 6rganos competen
tes del Ministerio de la Gobernación, por los que Jo sean del Minis
terio
de Hacienda". Es decir, la vía administrativa tiene que seguit
su
curso ante la
Administración Central y me pregunto: para con
servar
adecuadamente la
autonomía
¿no sería más adecuado que estas
reclamaciones, una
vez acabada la
vía administrativa
Jocal, fueran
directamente
al Contencioso-Administrativo?
Por otra parte, la Base 36 en su núm. l.º dice: "La aprobación
previa
de
las cuentas de los presupuestos locales corresponderá a las
respectivas Corporaciones. El examen, r
por los organismos correspondientes del Ministerio de la
Gober
naci6n
que actualroente lo realizan". Es correcto que el Tribunal de
Cuentas del Reino realice el examen, censura y fallo de los presu
puestos,
pero ¿por qué el Tribunal de Cuentas tiene que delegar esta
función precis•roenro en
un
órgano de
la
Administración Central?
Con
estos
datos ya se puede dar respuesta al interrogante que
antes
dejé
abierto sobre
si hay o
no tutela de la Administración
Central en la Local. Creo que hay una tutela
real en
materia política
y en materia económica. En materia política porque el Gobernador
Civil tiene amplias facultades en el gobierno local.
En materia eco
nomica los dos ejemplos ahora aducidos dan fe de esta tutela. Bl
hecho de que se
tenga que acudir a la Administración Central y la
delegación que por ley hace
el Tribunal de Cuentas del Reino repre
sentan una auténtica
tutela,
no se permite una completa autonomía
a la vida local (15 ).
2) Relación del Municipio con otras entidades. Voy a describir
(1') Esta apreciación no se opone· a. lo manifestado en la Base 42,
n.2 3.Q, que dice: « ... tales autorizaciones o aprobaciones (por parte del Es
tado) ... se limitarán a los aspectos técnicos y de legalidad de acuerdos».
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la cuestión en tres vertientes. Una intermunicipal, otra de la relación
entre
el Municipio y la Diputación, y la tercera la de Municipio
Estado.
a) Relaciones intermunicipales. Antes de entrar en esta cuestión
quisiera hacer una
breve referencia al núm. S.º de la Base l.'. Dice:
"Integran también la Administración
Local las entidades Locales me
nores
y demás entes públicos no territoriales de
carácter local
reco
nocidos como tales en la presente ley". No quiero
entrar en
el pro
blema de las entidades locales menores
ni en lo que la ley establece
en la Base 10.' dedicada al régimen de los Municipios con población
inferior
a S .000
habitantes. Pero tengo que hacer
constar que estaS
entidades
locales menores son
prácticamente inexistentes para el
proyecto.
La regulación legal de las aldeas sigue desconociéndose, lo
mismo que ha ido
ocurriendo con
las leyes anteriores, y contra esto
no cabe la argumentación
de que eí campo se está despoblando y
que cada
día hay menos aldeas; a los que como yo hemos estado .vin
culados
a las aldeas se nos
hace difícil aceprar la
posición del pro
yecto y, por
otro lado, se nos hace difícil comprender cótno puede
aplicarse este proyecto en un territorio como Galicia, que tiene gran
número de Ayuntamientos sin capitalidad municipal y cuya agrupa
ción dista mucho de ser la que refleja este proyecto.
Se olvida la
división realista de lugares,
parroquias. y
comarcas, que es la que
verdaderamente puede
solucionar el conjunto de problemas que
afee-.
tan a un sistema de vida y de asentamiento.
Con
tristeza hemos
de
constatar que para el
sistema centralizador
y
tecnoct,l.tico tratar de
ver los problemas que afectan a una masa de
población, que
no por ser menor es menos
importante en
la com
posición de la
nación, el
sistema que aún
hoy tiene vigencia queda
olvidado. Tengo la
seguridad de que frente a .estaS disposiciones los
lugares
y las aldeas seguirán perviviendo aun frente a la regulación
legal general, lo mistno que
han pervivido con regulaciones legales
tan adversas como
las que hasta ahora hetnos tenido y
ello porque
lugares y aldeas son producto de la voluntad de sus habitantes y de
los medios de vida de los que
. se
sustentan.
En las relaciones
intermunicipales hay
dos cuestiones que tocar:
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las manromunidades municipales y las entidades municipales metro
politanas.
Las manromunidades murucipales están reguladas en la Base 12.',
que dice:
"Los municipios podrán manromunarse entre sí y ron las
Diputaciones
Provinciales respectivas para el desarrollo de obras y
servicios
determinados propios
de su comperencia
peculiar. El
Con
sejo de
MinisttOs podrá
imponer
la agrupación for20sa de munici
pios con la misma finalidad'".
Es correcta esta afirmación del pro
yecto, se abre una puerta para la cooperación de municipios
ron
finalidades
concretas y esto es un dato para la autonomía municipal,
pero entonces
¿cómo hay
que entender que el Consejo de
MinisttOS
pueda
obligar a la agrupación?, ¿bajo qué supuestos?, ¿qué
garantías
se
da a los municipios para que una vez llevado a cabo esto por el
Gobierno no se van a ir sacando de
la actividad propia de cada mu
nicipio parcelas que hagan aparecer un municipio s61o de nombre?
Contra esta
posibilidad
. manifiesto
una cautela. Por
ottO lado,
es un
camino que puede llevar a que
las municipios
poderosos se hagan de
hecho con la gestión de los municipios menos fuertes hasta produ
cirse la absorción de los mismos (muchas veces no querida por los
propios
habitantes, romo he tenido. ocasión
de romprobar).
La Base 9.' está dedicada a las entidades municipales metropolita
nas.
Su
regulación escapa a las
directrices generales
del
proyecto y no
está
muy
clara. Estas entidades tendrán un presidente que se nom
brará de
entre los
Alcaldes de los municipios mancomunados (por un
Decreto) (16), un Consejo
mett0politano y
una Comisión
administra
tiva,
además de un
territorio que
fijará el gobierno. Como vernos,
aquí la autonomía está ausente.
Ott0 problema
a exponer es el establecido en el núm. 4.
0 de la
Base 7.' y que dice: "Cuando se creen nuevas ciudades en ejecución
de planes aprobados, el Consejo de Ministros
podrá transferir tran
sitoriamente las competencias municipales que guarden relación ron
las mismas a Comisiones Gestoras que se establezcan con este objeto".
Esta es
otra excepción
a la autonomfa
y a la descentralización, aparte
(16) Vid. nota supra 11. ·1a 'designación es auténticamente autoritaria
sin dejar paso a fa democratizad6n -de la · designación.
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LA ORGANIZACION MUNICIPAL
de que deja un amplio cauce para que el Gobierno, cuando lo crea
oportuno, desglose de
un territorio una parte para hacer otra creación.
b) Relación Municipio-Provincia. La Organización Provincial
está tratada en el proyecto por
las Bases 13 a 18, ambas incluidas.
La
organización, gestión y atribuciones que el proyecto establece
están en
paralelismo aunque a
un nivel
territorial mayor
que las
establecidas
para la Administración Local y, en este sentido, creo que
la
directriz merece
una valoración
positiva, hay valoración
· negativa
en
el mismo sentido que
la he señalado para la Administración Local,
con una excepción. Si bien he manifestado alguna duda sobre las
mancomunidades municipales, no la manifiesto con respecto a las
mancomunidades provinciales por la siguiente razón.
En este proyecto no aparece contemplada la figura de la organi
zación regional
La región es desconocida y hay que tener en cuenta
que si bien la provincia es una creación arbitraria, o mejor
dicho, una
creación
sobre el papel, que con el transcurso del tiempo ha llegado
a tener
alguna eficacia
que sería difícil romper, la región, entendida
como núcleo geográfico-económico-cultutal, por mucho que se
la ha
querido hacer desaparecer, continúa teniendo una efectividad real
enorme. Recordemos Cataluña,
Navarra, Galicia,
el valle del Guadal
0
quivir, etc. Así, la posibilidad que hace el proyecto de establecer
mancomunidades provinciales puede ser el único cauce
para reco
nocer en sede jurídica
lo que el proyecto no contempla: la región.
Por ello, pese a
las prevenciones que razonablemente hay que
tener al contemplar esta figura y como
mal menor, considero que
debe
aceptarse. Pero, repito, esto mirado a la inversa es una crítica al
proyecto por no contemplar la figura de este ente territorial. En este sentido es en el que acepto la Base 18 en su núm.
1.0 y sugerirla que
en el núm. 2.
0 de la misma liase se sustituyera el término "mancomu
nidades
provinciales" por el de "Junta Regional" o "Consejo Regio
nal", ambos con amplia tradición histórica en nuestra patria. e) Relación Municipio-Estado.
Está contemplada
esta relación
principalmente en
las Bases 41, 42, 46 y 47. Creo que no merecen,
después de lo dicho hasta
ahora, un
comentario más
eXtenSO. Es
normal,
adecuado
y correcto que el Estado se sitúe sobre las entidades
locales
y sobre los demás entes territoriales; es la demarcación te-
1087
Fundaci\363n Speiro
M.C. ROVIRA
rritorial inayor dentro de la nación, pero me parece demasiado am
plia la función de tutela que el Gobierno, como la Administración
del Estado, ejerce. En este sentido debería dejarse un cauce más
amplio para la autogestión interna de los municipios extrayendo fa
cultades de entre las que ahora ejerce el Estado.
Y me limito simplemente a exponer esta constatación porque la
tesis que sobre este
punto mantengo necesitaría para su
exposición
un marco mucho más amplio que el
comentario al
proyecto que
ahora hago.
He tratado de responder a las preguntas que al inicio formulaba
y creo que es momento de responder a la pregunta genérica que fue
motor de este análisis y que formulé así: ¿Son
adecuadas las
bases
del Estatuto de Régimen
Local para que sobre ellas pueda dictarse
un
texto articulado? (17).
Desde luego,
parece posible afirmar que
en el presente
año no
se
promulgará el
texto articulado de la ley. En el momento que es
cribo estas
lineas aún
no se ha ocupado del proyecto la Comisión de
Cortes correspondiente. Pero esta es una cuestión menor.
Para que sobre esta Ley de Bases pueda hacerse un texto articu
lado sería necesario dilucidar antes las
muchas cuestiones
que deja
abiertas el proyecto. Esto independientemente de las críticas que
nos ha merecido el texto del proyecto. Por ello afirmo que es preciso
replantear de nuevo las directrices generales y,
más concretamente,
el modo de llevar a la práctica la descentralización y autonomía de
los entes locales. Es mi deseo que
estas modestas
apreciaciones sirvan para ayudar
a establecer un Estatuto del Régimen Local en el que se contemple la
función de los cuerpos sociales territoriales primarios, los municipios
no son otra cosá, ct>n un reconocimiento efeaivo de su función e im·
portancia dentro del conjunto nacional.
( 17) Esto es lo que señala la disposición final primera: «El texto ar
ticulado
de la
presente
ley será promulgad() por el Gobierno en el_ pla:zq
máximo
de un afio».
1088
Fundaci\363n Speiro
POR
M. C. ROVIIL
En España, tras una abundante legislación acerca del Municipio,
nos enoontramos ahora ante un
proyecto de
ley por el que se aprue
ban las Bases del Estatuta del Régimen Local. Este proyecto, remiti
do
por el Consejo de Ministros a la Presidencia
de las
Cortes, nece
sita,
para convertirse en ley, ser aprobado por el Pleno de las Cortes.
Conozco
el texta de dicho proyecta por la publicación que del mismo
hizo el Boletín de las Cortes Españolas, núm. 1.351, de 31 de mayo de 197 4. Es mi intención comentar algunos de
los puntas más llamativos
de este
proyecta.
m concepta de Municipio y sus funciones está tan suficientemente
elaborado en su vertiente histórica y
doettinal para
que no
tenga que
ocuparme
de él. Es casi
unánime la doettina, tanto en España como
en otros países (1), al afirmar que las organizaciones jurídico-locales
tienen qru, formularse
de modo que se revitalice esta institución
tan
maltratada en los últimos ciento cincuenta años.
En lo que respecta a nuestro país, la organi>ación del municipio
de Aragón no fue igual a la de un municipio de
Castilla, como tam
poco fue igual la regulación de un municipio burgués que la de un
municipio rural; sin embargo,
hay en ellos unas notas comunes por
las que, a primera vista, podemos decir que estamos ante una orga
nización jurídica destinada a desempeñar funciones propias en or
den a: regulación de la convivencia; satisfacción de
intereses eco
nómicos
y políticos; determinación de unos límites territariales; de-
(1) La base doctrinal del presente comentario puede encontrarse en el
vol. El
municipio en la organización de la 1oriedad, Speiro,
Madrid, 1971,
y en Contriburión al estudio de los cuerpos intermedios, Speiro, Madrid, 1968.
Dejando de lado las publicaciones específicamente dedicadas al estudio del
municipio son dos
las publicaciones
periódicas en las que este
_tema se
toca
con gran frecuencia: la Revista «Verbo» y la «Revista del Instituto de Cien
cias Sociales» (Diputación Provincial de
Barcelona.).
107'
Fundaci\363n Speiro
M.C. ROVIRA
signación de unos representantes de la comunidad; y relación de estas
instituciones con otras, con .organizaciones de mayor o menor grado
o con organizaciones dedicadas á · otras finalidades.
Lo importante es que la regulación de cada municipio fue pecu
liar y no cabe decir que el municipio de Logroño tenía la misma re
gulación:
que otros de la Rioja, o que el fuero de Sevilla es igual al
de Toledo. Materialmente el aserto es cierro, pero formalmente, no,
ya que la individualidad viene dada porque es cada grupo de hom bres el que determina sus leyes municipales,
las fija y las cumple,
acogiendo
para ello disposiciones emanadas de sus propios habitan
tes, o disposiciones ·que con vigencia en otros territorios pueden serles
útiles. Y para
determinar esta peculiaridad no hay sino un camino:
declarar la autonomía y /o reconocerla jurídicamente en aras a la
seguridad de las interrelaciones
humanas.
iln suma, la reg,rl,,ción jurídica del municipio puede producirse,
como ha
sefialado F. PUY, por
cuatro sistemas:
a) el Estado dicta una
ley general
y uniforme a la que tienen que someterse todos los mu
nicipios para su vida jurídica;
b) el Estado dicta una ley _de bases
general,
dejando paso para que en
cadá municipio
se pueda producir
una aurorregulación;
e) el Estado y el municipio conciertan una re
gulación,
carta o fuero; d) el municipio dicta su propio derecho con
toda
libertad, ateniéndose
a las normas generales del ordenamiento
jurídico general (2).
El sistema usual en el ordenamiento
histórico español ha sido el
tercero, siempre que
entend'llllOs el
término "Estado" en el sentido
amplio del "antiguo régimen". Pero
¿cuál de estos cuatro
sistemas
ha sido el utilizado por la ley de bases que ahora discutimos? Por otra
parte, la autonomía jurídica
que debe pretenderse tiene
que manifestarse en aspectOs concretas, de los cuales, creo, tienen
importancia la aurogestión política y la aurogestión económica. Esto
no significa, de modo alguno, aislacionismo frente a otras comunida
des sociales, políticas
o económicas, ni frente al Estado. Entonces cabe
(2) F. Puy. El municipio y la orianización iurJdica, en: El municipio
en la organizaci6n de la .rociedml, cit., especialmente, págs. 96 a 99.
1076
Fundaci\363n Speiro
LA ORGANIZACION MUNICIPAL
preguntarse, ¿se reconoce autonomía a la gestión política y a la
gestión económica en el
actual proyecto?
Establecidas así las ideas que me
guían en este comentario,
la
pre
gunta genérica a
la que trato de dar respuesta es la siguiente: ¿son
adecuadas
las Bases del Estatuto de Régimen Local para que sobre
ellas
. pueda
darse un
rexto articulado?
Comencemos a exponer el análisis que conduzca a responder a
las preguntas esbozadas.
Sistema de regula,:ión jurídwa.
En el apartado II de· la introducción al proyecto de Ley de Bases
de Régimen Local de 1972 (3) se decía
taírativamente: "las
estruc
turas locales
no pueden seguir
rigiéndose, al
menos en los términos
absolutos hasta ahora conocidos,
por el principio de uniformidad".
Frente a esta afirmación
tan clara, la Ley de .Bases que nos ocupa
en el apartado IV de la introducción es mucho menos precisa,
pero
sostiene la misma idea; dice: "Las entidades locales pueden conce
birse con un criterio. uniformista o no ...
Este (primer)
criterio está
prácticamente abandonado en el mundo acrual
y también sucede lo
mismo con el de absoluta variedad. Por ello, la tendencia es a esta
blecer unos principios de uniformidad con reconocimiento de pecu
liaridades concretas". También reconoce el último párrafo de
este
apartado
IV "la posibilidad de que los municipios puedan dotarse
de un régimen peculiar por razones
específicas (régimen
de
carta) y
la posibilidad de constituir mancomunidades o agrupaciones de de
terminados servicios". -
Ahora bien, hay que mirru: cómo estos principios se plasman en
las bases. El apartado 4.0 de la Base l.' dice: Los municipios y las
provincias.,. gozan de personalidad jurídica
y plena capacidad para
el cumplimiento de su pluralidad de fines. Su posición en el ordena
miento y su
actuación se
inspiran en los principios de descentraliza
ción y autonomía dentro de los límites de
la Ley. Estos términos son
preciosos; hay personalidad de obrar, no como una autorización del
(3) Boletfn de las Cortes Espaflolas, n,Q 1.178 de. 19 de enero de 1972,
págs. 28705 y sigs.
1077
Fundaci\363n Speiro
M.C. ROVIRA
poder central, sino por propio derecho, y, posibilidad de ejercer una gestión sobre
la que no cabe fiscalización, sino por responsabilidad
judicial, como
ocwre con otros sujetos de derecho. Pero hay un Jí.
mite que puede llegar a dejar sin valor la independencia de ese ente
jurídico, y es
la frase: "dentro de los límites de la ley". ¿Qué es lo
que hay que entender en
esta frase?;
puede ser, bien
dentro de
los
límites de
la propia Ley de Bases, o bien dentro de los límites del
ordenamiento jurídico. Si
la respuesta es, límites del ordenamiento
jurídico, no hay nada que decir, es correcto, pero si ha de entenderse
límites de esta Ley, no, porque por su base corrarfamos toda auto
nomía futura.
Para que los términos municipales ( 4) puedan alterarse precisan
un expediente que resolverá el Consejo de Ministros, a no ser que exista alguna oposición entre los municipios afectados, en cuyo caso
será preciso dictamen (nada dice
la Base si ha de ser favorable o no)
del Consejo de
Estado (5).
Frente a esto encontramos el número 4.
0
de la Base 3.' con unas precisiones que reproduzco: "Se estimulará
la incorporación, fusión y agregación de municipios y se preverán
los supuestos en que pued,m llevarse a cabo de oficio por el Go
bierno". Pero aún más, también el Consejo de Ministros podrá obli
gar
(6) al establecimiento de mancomunidades y agrupaciones mu
nicipales con determinadas finalidades (7). Estos ejemplos aludidos creo dejan muy en entredicho el deseo
de una descentralización y de una autonomía; aunque en el mejor
de los casos se considere que esta posibilidad de actuación del Con
sejo de Ministros se efectúa sólo por vía de
alzada, creo que en este
sentido no puede admitirse que se cumplan los dos puntos directivos
contenidos en
la Base l.'.
A pesar de lo dicho, se establecen en la ley tres sisteroas que
escapan, según parece, a
la uniformidad: el de las entidades munici-
(4) Base 3,ª, n.2 1.2: «La totalidad del territorio nacional se divide en
términos municipales. Cada término municipal constituirá, en lo posible, un
todo continuo».
(5) Números 2.2 y 3.2 de la Base 3/.
( 6) Las cursivas son mías.
(7) Base 12,'.
1078
Fundaci\363n Speiro
LA ORGANIZACION MUNICIPAL
pales metropolitanas (Base 9.'), el de los municipios con población
menor a 5.000 habitantes (Base 10') y los específicos
regúnenes mu
nicipales
especiales
(Base 11.') (8).
Los
dos regúnenes primeros se hacen con arreglo a la ley general,
mientras que el tercero puede hacerse con arreglo a carra
pactada,
aunque
no podrán dejar de cumplir la
ley general en la forma de
designar Alcalde
y Concejales (9) (núm. 2 de la misma Base 11.'), es
decir,
el régimen
peculiar sólo
afecta al
aspecto orgánico-funcional
o
económico.
Creo que de los casos aducidos no es exagerado sostener que, a
pesar de
lo dicho en la ley, el sistema seguido no es otro que el de
que el
Estado dicta
una ley general
y uniforme a la que tienen que
someterse todos los municipios
para su vida jurídica. Pero aún más,
el
propio proyecto podría abrir cauce
para la
descentralización y vemos
que, en última instancia, es el propio Gobierno el que dice lo
. que
quiere
acerca de algo ran extraordinariamente importante
para la
vida municipal como es fijar la territori.alidad municipal.
Hay algo sintomático acerca de esra descentralización. La iutro
ducción dice en su número III que "se suprime
la utilización del tér
mino "tutela", con su sentido peyorativo, por estimar que las En
tidades Locales han alcanzado mayoría de edad y suficiente madurez".
Esto es cierto; el término "tutela" no se utiliza ni una sola vez en
(8) Esta Base 11/' tiene que ser _puesta en relación con la. disposición
final segunda en
1a que se establece: 1.º) Respetar íntegramente el régimen
de la provincia de Navarra; 2.2) Limitar la aplicación de la ley en Alava a
~untos que
no se
refieran a
aspectos económicos
y administrativos; 3.2) res
petar el sistema del archipiélago Canario y la especialidad éconómico-admi
nistrativa de C-euta y Melilla; y 4.2) admitir la posibilidad de que .se acuerde
para Baleares .una organización acorde con su carácter-insular.
· En cuanto al sistema a seguir con los Municipios de Madrid y Barcelona,
¡l.demás de lo estableddo en la Base 5/ n.2 4.2, hay que tener en cuenta la
disposición transitoria segunda según la cual el gobierno deberá adaptar a los
principios de esta ley los
regímenes especiales
de que diSfrutan.
Esto creo
puede llegar a
significar la supresión de _su régimen especial.
(9) Aquí hay que señ9:W otra excepción: la designación de alcalde en
los Municipios de Madrid y Barcelona la reafü:a di:tectameD.te el Jefe del
Estado.
1079
Fundaci\363n Speiro
M. C.ROVIRA
el proyecro, pero ¿la supresión de este término significa que se su
prima
la tutela? Dejaré este interrogante abierto para más adelante,
no sin
hacer constar lo poco feliz del razonamiento por el que dicen
se suprime la tutela.
Decir que han alcanzado mayoría de edad y ma
dur~
muoicipios -como tantos
en nuestro
país-con más de mil
años de
existencia y
uoa organización interna cuasi
perfecta es
desco
nocer la historia de la organización
municipal espalíola. Ahora, des
pués
de uoos años
· de centtalización se
intenta volver al antiguo
sistema de
descentralización cuando,
dejando de lado
las "entidades
locales menores"
en
las que contra legem existe aún descentralización,
y
el régimen
navarro que
es
autónomo, se
ha intentado por
parte
del Gobierno hacer perder todo espíritu descentralizador.
La autonomía munkipaJ.
Que la autonomía muoicipal es principio que proclama este pro
yecta está claro; pero ahora necesitamos saber si esta autonomía es
sólo un
deseo o está
perfectamente reconocida
y regulada.
Adelante,
mos
que éste es un problema complejo, no
sólo porque
la solución
al mismo que da el proyecto es poco
clara, sino porqne el mismo
concepto de autonomía en
abstracto, puede
ser
considerado positivo
o
negativo; habría que
considerar autonomía
frente a qué y autonomía
para qué. Cuestiones ambas qne escapan del marco del comentátio al
proyecto que estamos haciendo. Voy a exponer únicamente alguoos ejemplos de
cómo se
reconoce o no se reconoce
la autonomía, pri
mero
dentro del
propio municipio y luego en la relación del munici
pio con
otras entidades.
1)
Autonomla del municipio. Sólo voy a ocuparme de la auto
gesti6n política y de la autogestión económica, porque son los pun
tos en los que más incide el proyecto, aparte de la consideración ex
puesta anteriormente.
a) Autogestión política. Existe autonomía en cuanto a la desig
nación de Alcalde ( con
la excepción de Madrid y Barcelona, como
ya hemos visto). Según
el número 1.0 de la Base 5.' el Alcalde es ele-
1080
Fundaci\363n Speiro
LA ORGANIZACION MUNICIPAL
gido por el respectivo Ayuntamiento (10), bien entre los miembros
de la propia Corporación, bien entre elecrores que tengan capacidad
para ser Concejales y
tengan, además, arralgo en la localidad. Por
tanto, en
la designación de Alcalde hay autonomía y más aún, descen
traliz;ición, ya
que sólo en
determinados casos
el Alcalde será
De
legado del Gobierno (11).
La autonomía es más problemática en cuanto a los Concejales.
Es cierto que para su designación se. siguen cauces democráticos, se
sigue
el sistema
actual pero
más perfeccionado (12),
pero en cuanto
a
la actividad a desarrollar por los concejales como representantes de
los cuerpos
elecrorales, está muy limitada.
La eficacia de su gestión
encuentra un dique en el cuerpo de funcionarios del Ayuntamiento;
se
quita a
los concejales, con
respecto a la reglamentación actual, ges
tión
directa en comisiones concretas, ya que se da a los funcionarios
no sólo responsabilidad
administrativa, sino
también responsabilidad
polltica. Ahora bien, hay
que tener
en cuenta, en este sentido, que
la
autonomía a que nos referirnos estlÍ dirigida, más que a la indepen
dencia de la autoridad
estatal, a
la posibilidad de que la gestión
mu
nicipal se realice teniendo en cuenta la democratización en la gestión.
Queda
claro que con respecto a la designación de Concejales hay
autonomía y puede
afirmarse que
con
respecro a
la designación de
funcionarios de Administración Local también hay autonomía, ya
que
el proyecto, con
las cautelas no,:males, pretende establecer un
{10) El Ayuntamiento expressis verbis no se define en el proyecto. Si
guiendo la Base 4l' debe considerarse Ayuntamiento la unión de la Corpo
ración
Municipal y la Comisión Administrativa presididas por el Alcalde
para el gobierno y _administración de la entidad municipal.
( 11) Ya. hice referencia a la designación de los Alcaldes de Madrid y
Barcelona, pero, además, hay una excepción en la designación de Presidentes
de mancomunidades municipales, como después veremos. El proyecto contempla
la posibilidad de que en determina.dos casos el Alcalde sea Delegado del
Gobierno, en el n.9 3.9 de la Base 5.!.
(12) En este sentido es útil recordar que para las elecciones munici
pales de Concejales se mantiene _vigente una regulación
jurídica compleja
repartida
en buen número de disposiciones .
• 1081
Fundaci\363n Speiro
M, C. ROVIRA
cuerpo · de funcionarios administrativos que, · aun sometidos a las
normas generales de los
funaonarios civiles,
tengan una vinculación,
una relación
directa con
la Administración
Local (13). Lo que dudo
es que
la gestión municipal se efectúe teniendo en cuenta la opinión
de
los gobernados. Si bien esto puede realizarse ya que los conce
jales
son elegidos por los tercios
correspondientes, queda
limitado en
cuanto a
los funcionarios, porque éstos sólo
aportan su
propia opi
nión,
y es obvio que en la composición del Ayuntamiento es muy
fácil conseguir que
exista un
número de funcionarios mayor al de
Concejales.
Además de
esto, como los funcionarios tienen bajo su control
directo las gestiones
más inmediatas de la administración y la puesta
en marcha de acuerdos, aunan en manos de
la Comisión Administrativa
del Ayuntamiento una posibilidad de actuación muy superior a la que puede tener la propia Corporación municipal, si es que no la
anulan, cosa que veo bastante fácil de
realizar.
Por ello, sostengo que aullque existe autonomía frente al Estado
en estos ejemplos, Jo que no
existe es
garantía
para los habitantes del
Municipio de que se va a realizar por el Ayuntamiento una política
predeterminada.
En resumen, no hay democratización en la toma de
decisiones.
Una limitación, proveniente del Estado, en Jo que respecta a la
autonomía, se encuentra en la posibilidad de que el Gobierno, a pro
puesta del
Ministro de la Gobernación, pueda acordar la disolución
de la Corporación
municipal. Esta
limitación, que en principio
pa
rece 1'll20nable, debe mirarse con -la debida cautela, ya que no puede
dejarse a la gestión
política de
un gobierno determinado que di
suelva una Corporación.
Será preciso que se establezcan más neta
mente
los motivos por los que se puede acordar la disolución (14).
En el mismo sentido, toda la Base 42 presenta una declaración del
Gobierno para poder inmiscuirse en
la gestión municipal. Es de des-
( 13) Manifiesto mis dudas acerca de que se lleve a efecto. Serán los
funcionarios los que no querrán ser vinculados a una administración local
concreta.
( 14) Esta limitación está en el n.Q 9,2 de la Base 42.
1082
Fundaci\363n Speiro
LA OR.GANIZACION MUNICIPAL
tacar el poder concedido al -Gobernador Civil para ejercer una serie
de controles; el
más importante -es -el de suspender todo acuerdo de
la Corporación municipal que considere contrario al orden público,
constituya delito, o infrinja
manifiestamente el· ordenamiento ju
rídico
.. Es decir, deja el proyecto en poder de los Gobernadores una
enotrne facultad
discreciónal, ya que él será quien 'dictamine si exis
ten
Ias· causas aludidas.
Esta determinación del
proyecto reconocida en
el núm. 7
.º de la
Base 42 tiene el mismo peligro de las reseñadas lineas más atriba: si
la
autoridad que ejerce el
Gobernalior se
adecúa a criterios
óbjetivos
es perfectamente correcta
la limitación, pero si se fija por criterios
de coyuntura politica es origen de nepotismo aunque se salve, como
hace el proyecto, con la obligación de
trasladar a la Sala de lo Con
tencioso-Administrativo de la correspondiente Audiencia
el auto sus
pendido. Sin
embargo,
para la disolución de la Corporación acordada
en Consejo de Ministros, el proyecto ·no arbitra ningún procedimien
to judicial.
b) Autogestión económica. Aunque . este es un tema en el que
los especialistas podrían exponer aspectos
m~ concretos,
presupone
la autonomía. En efecto, el proyecto establece una· serie de impues tos que pueden ser recaudados por el municipio
y exclusivamente
por él.
De la Base 19 a la Base 36 se expone el concepto, contenido
y límites de las Haciendas Locales. Se establecen
diez partidas
por
las que tienen que ser recaudados los ingresos de las Haciendas Lo cales.
De estas
partidas merece especial consideración la imposición
local autónoma que fija siete impuestos: residencia, solares, radica
ción de establecimientos, circulación de vehículos, incremento sobre
el valor de los terrenos, gastos suntuarios
y publicidad. La única sal
vedad a
la que cabe hacer referencia es que prácticamente no se fija
ningún
concepto nuevo a los ingresos que actualmente tiene el Mu
nicipio bajo la etiqueta de exacciones municipales,
y me pregunto:
¿es posible que un Ayuntamiento mediano pueda subsistir con estos
ingresos? ¿no se pretenderá que siempre tenga que estar supeditado
el Municipio a la participación en los impuestos estatales?
De la valoración positiva a una autonomía económica se escapan
1083
Fundaci\363n Speiro
M, C. ROVIRA
dos puntos que creo atentatorios para esta autonomía; uno, los re
cursos jurídicos a
la gestión
financiera; otro,
la delegación
del Tri
bunal de
Cuentas del
Reino.
Dice el
núm. 5.0 de la Base 35: "Compete también a las Corpo
raciones Locales
la adopci6n de
acuerdos sobre imposici6n y orde
nación de exacciones. Las reclamaciones que contra ellas puedan
producirse serán
resueltas, previo informe de
los 6rganos competen
tes del Ministerio de la Gobernación, por los que Jo sean del Minis
terio
de Hacienda". Es decir, la vía administrativa tiene que seguit
su
curso ante la
Administración Central y me pregunto: para con
servar
adecuadamente la
autonomía
¿no sería más adecuado que estas
reclamaciones, una
vez acabada la
vía administrativa
Jocal, fueran
directamente
al Contencioso-Administrativo?
Por otra parte, la Base 36 en su núm. l.º dice: "La aprobación
previa
de
las cuentas de los presupuestos locales corresponderá a las
respectivas Corporaciones. El examen, r
por los organismos correspondientes del Ministerio de la
Gober
naci6n
que actualroente lo realizan". Es correcto que el Tribunal de
Cuentas del Reino realice el examen, censura y fallo de los presu
puestos,
pero ¿por qué el Tribunal de Cuentas tiene que delegar esta
función precis•roenro en
un
órgano de
la
Administración Central?
Con
estos
datos ya se puede dar respuesta al interrogante que
antes
dejé
abierto sobre
si hay o
no tutela de la Administración
Central en la Local. Creo que hay una tutela
real en
materia política
y en materia económica. En materia política porque el Gobernador
Civil tiene amplias facultades en el gobierno local.
En materia eco
nomica los dos ejemplos ahora aducidos dan fe de esta tutela. Bl
hecho de que se
tenga que acudir a la Administración Central y la
delegación que por ley hace
el Tribunal de Cuentas del Reino repre
sentan una auténtica
tutela,
no se permite una completa autonomía
a la vida local (15 ).
2) Relación del Municipio con otras entidades. Voy a describir
(1') Esta apreciación no se opone· a. lo manifestado en la Base 42,
n.2 3.Q, que dice: « ... tales autorizaciones o aprobaciones (por parte del Es
tado) ... se limitarán a los aspectos técnicos y de legalidad de acuerdos».
1084
Fundaci\363n Speiro
LA ORGANIZACION MUNICIPAL
la cuestión en tres vertientes. Una intermunicipal, otra de la relación
entre
el Municipio y la Diputación, y la tercera la de Municipio
Estado.
a) Relaciones intermunicipales. Antes de entrar en esta cuestión
quisiera hacer una
breve referencia al núm. S.º de la Base l.'. Dice:
"Integran también la Administración
Local las entidades Locales me
nores
y demás entes públicos no territoriales de
carácter local
reco
nocidos como tales en la presente ley". No quiero
entrar en
el pro
blema de las entidades locales menores
ni en lo que la ley establece
en la Base 10.' dedicada al régimen de los Municipios con población
inferior
a S .000
habitantes. Pero tengo que hacer
constar que estaS
entidades
locales menores son
prácticamente inexistentes para el
proyecto.
La regulación legal de las aldeas sigue desconociéndose, lo
mismo que ha ido
ocurriendo con
las leyes anteriores, y contra esto
no cabe la argumentación
de que eí campo se está despoblando y
que cada
día hay menos aldeas; a los que como yo hemos estado .vin
culados
a las aldeas se nos
hace difícil aceprar la
posición del pro
yecto y, por
otro lado, se nos hace difícil comprender cótno puede
aplicarse este proyecto en un territorio como Galicia, que tiene gran
número de Ayuntamientos sin capitalidad municipal y cuya agrupa
ción dista mucho de ser la que refleja este proyecto.
Se olvida la
división realista de lugares,
parroquias. y
comarcas, que es la que
verdaderamente puede
solucionar el conjunto de problemas que
afee-.
tan a un sistema de vida y de asentamiento.
Con
tristeza hemos
de
constatar que para el
sistema centralizador
y
tecnoct,l.tico tratar de
ver los problemas que afectan a una masa de
población, que
no por ser menor es menos
importante en
la com
posición de la
nación, el
sistema que aún
hoy tiene vigencia queda
olvidado. Tengo la
seguridad de que frente a .estaS disposiciones los
lugares
y las aldeas seguirán perviviendo aun frente a la regulación
legal general, lo mistno que
han pervivido con regulaciones legales
tan adversas como
las que hasta ahora hetnos tenido y
ello porque
lugares y aldeas son producto de la voluntad de sus habitantes y de
los medios de vida de los que
. se
sustentan.
En las relaciones
intermunicipales hay
dos cuestiones que tocar:
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Fundaci\363n Speiro
M.C. ROVIRA
las manromunidades municipales y las entidades municipales metro
politanas.
Las manromunidades murucipales están reguladas en la Base 12.',
que dice:
"Los municipios podrán manromunarse entre sí y ron las
Diputaciones
Provinciales respectivas para el desarrollo de obras y
servicios
determinados propios
de su comperencia
peculiar. El
Con
sejo de
MinisttOs podrá
imponer
la agrupación for20sa de munici
pios con la misma finalidad'".
Es correcta esta afirmación del pro
yecto, se abre una puerta para la cooperación de municipios
ron
finalidades
concretas y esto es un dato para la autonomía municipal,
pero entonces
¿cómo hay
que entender que el Consejo de
MinisttOS
pueda
obligar a la agrupación?, ¿bajo qué supuestos?, ¿qué
garantías
se
da a los municipios para que una vez llevado a cabo esto por el
Gobierno no se van a ir sacando de
la actividad propia de cada mu
nicipio parcelas que hagan aparecer un municipio s61o de nombre?
Contra esta
posibilidad
. manifiesto
una cautela. Por
ottO lado,
es un
camino que puede llevar a que
las municipios
poderosos se hagan de
hecho con la gestión de los municipios menos fuertes hasta produ
cirse la absorción de los mismos (muchas veces no querida por los
propios
habitantes, romo he tenido. ocasión
de romprobar).
La Base 9.' está dedicada a las entidades municipales metropolita
nas.
Su
regulación escapa a las
directrices generales
del
proyecto y no
está
muy
clara. Estas entidades tendrán un presidente que se nom
brará de
entre los
Alcaldes de los municipios mancomunados (por un
Decreto) (16), un Consejo
mett0politano y
una Comisión
administra
tiva,
además de un
territorio que
fijará el gobierno. Como vernos,
aquí la autonomía está ausente.
Ott0 problema
a exponer es el establecido en el núm. 4.
0 de la
Base 7.' y que dice: "Cuando se creen nuevas ciudades en ejecución
de planes aprobados, el Consejo de Ministros
podrá transferir tran
sitoriamente las competencias municipales que guarden relación ron
las mismas a Comisiones Gestoras que se establezcan con este objeto".
Esta es
otra excepción
a la autonomfa
y a la descentralización, aparte
(16) Vid. nota supra 11. ·1a 'designación es auténticamente autoritaria
sin dejar paso a fa democratizad6n -de la · designación.
1086
Fundaci\363n Speiro
LA ORGANIZACION MUNICIPAL
de que deja un amplio cauce para que el Gobierno, cuando lo crea
oportuno, desglose de
un territorio una parte para hacer otra creación.
b) Relación Municipio-Provincia. La Organización Provincial
está tratada en el proyecto por
las Bases 13 a 18, ambas incluidas.
La
organización, gestión y atribuciones que el proyecto establece
están en
paralelismo aunque a
un nivel
territorial mayor
que las
establecidas
para la Administración Local y, en este sentido, creo que
la
directriz merece
una valoración
positiva, hay valoración
· negativa
en
el mismo sentido que
la he señalado para la Administración Local,
con una excepción. Si bien he manifestado alguna duda sobre las
mancomunidades municipales, no la manifiesto con respecto a las
mancomunidades provinciales por la siguiente razón.
En este proyecto no aparece contemplada la figura de la organi
zación regional
La región es desconocida y hay que tener en cuenta
que si bien la provincia es una creación arbitraria, o mejor
dicho, una
creación
sobre el papel, que con el transcurso del tiempo ha llegado
a tener
alguna eficacia
que sería difícil romper, la región, entendida
como núcleo geográfico-económico-cultutal, por mucho que se
la ha
querido hacer desaparecer, continúa teniendo una efectividad real
enorme. Recordemos Cataluña,
Navarra, Galicia,
el valle del Guadal
0
quivir, etc. Así, la posibilidad que hace el proyecto de establecer
mancomunidades provinciales puede ser el único cauce
para reco
nocer en sede jurídica
lo que el proyecto no contempla: la región.
Por ello, pese a
las prevenciones que razonablemente hay que
tener al contemplar esta figura y como
mal menor, considero que
debe
aceptarse. Pero, repito, esto mirado a la inversa es una crítica al
proyecto por no contemplar la figura de este ente territorial. En este sentido es en el que acepto la Base 18 en su núm.
1.0 y sugerirla que
en el núm. 2.
0 de la misma liase se sustituyera el término "mancomu
nidades
provinciales" por el de "Junta Regional" o "Consejo Regio
nal", ambos con amplia tradición histórica en nuestra patria. e) Relación Municipio-Estado.
Está contemplada
esta relación
principalmente en
las Bases 41, 42, 46 y 47. Creo que no merecen,
después de lo dicho hasta
ahora, un
comentario más
eXtenSO. Es
normal,
adecuado
y correcto que el Estado se sitúe sobre las entidades
locales
y sobre los demás entes territoriales; es la demarcación te-
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M.C. ROVIRA
rritorial inayor dentro de la nación, pero me parece demasiado am
plia la función de tutela que el Gobierno, como la Administración
del Estado, ejerce. En este sentido debería dejarse un cauce más
amplio para la autogestión interna de los municipios extrayendo fa
cultades de entre las que ahora ejerce el Estado.
Y me limito simplemente a exponer esta constatación porque la
tesis que sobre este
punto mantengo necesitaría para su
exposición
un marco mucho más amplio que el
comentario al
proyecto que
ahora hago.
He tratado de responder a las preguntas que al inicio formulaba
y creo que es momento de responder a la pregunta genérica que fue
motor de este análisis y que formulé así: ¿Son
adecuadas las
bases
del Estatuto de Régimen
Local para que sobre ellas pueda dictarse
un
texto articulado? (17).
Desde luego,
parece posible afirmar que
en el presente
año no
se
promulgará el
texto articulado de la ley. En el momento que es
cribo estas
lineas aún
no se ha ocupado del proyecto la Comisión de
Cortes correspondiente. Pero esta es una cuestión menor.
Para que sobre esta Ley de Bases pueda hacerse un texto articu
lado sería necesario dilucidar antes las
muchas cuestiones
que deja
abiertas el proyecto. Esto independientemente de las críticas que
nos ha merecido el texto del proyecto. Por ello afirmo que es preciso
replantear de nuevo las directrices generales y,
más concretamente,
el modo de llevar a la práctica la descentralización y autonomía de
los entes locales. Es mi deseo que
estas modestas
apreciaciones sirvan para ayudar
a establecer un Estatuto del Régimen Local en el que se contemple la
función de los cuerpos sociales territoriales primarios, los municipios
no son otra cosá, ct>n un reconocimiento efeaivo de su función e im·
portancia dentro del conjunto nacional.
( 17) Esto es lo que señala la disposición final primera: «El texto ar
ticulado
de la
presente
ley será promulgad() por el Gobierno en el_ pla:zq
máximo
de un afio».
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