La invariante económica del tratado de Mastrique

LA INVARIANTE ECONOMICA DEL TRATADO
DE MASTRIQUE
POR
JUAN MANuBL ROZAS VALDÉS (*)
Introducción.
El objeto de estas reflexiones quiere ceñirse a la presencia de
una invariante de política económica en
el Tratado de Mastri­
que ( 1
), algo a mi juicio de gran interés en relación con los mrac­
teres esenciales de la democracia moderna o real, entre los cuales
se cuenta el rechazo de toda invariante moral (2). Sin embargo,
para enmarcar
el objeto de las mismas y hacerlas comprensibles,
es indispensable comenzar 'por exponer sucintamente algunas ideas
sobre esos caracteres
esebciales del sistema político dominante.
Son pocas
y a mi modo de ver fundamentales, sin ninguna pre­
tensión de elaboración profunda, y la única finalidad de su breve
exposición aquí
es la de servit de antecedente y apoyo para las
conclusiones que formularé
al final del estudio.
A estos
efectos, adjetivo como moderna o real a la democtacia
para intentar poner algunos límites a la agudísima equivocidad
(*) Profesor de Derecho Comunitario en la Universidad Pontificia Co­
millas (Madrid).
(1) Tratado de la Uni6n Europea, firmado en Mastrique (Países Bajos)
el 7 de febrero de 1992, y que entró en vigor el pasado 1 de noviembre de
1993,
una vez depositado el instrumento de ratificación del último signa­
tario (Alemania) que cumplió esta formalidad.
(2) CTr. JosÉ GUERRA CAMPOS., Obispo de Cuenca, La invariante mo­
ral del orden politico, conferencia dictada en el ·Qub Siglo XXI el 29 de
abril de 1982.
Verbo, núm. 321-322 (1994), 17-39
17
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JUAN MANUEL ROZAS VALDES
de este término. Democracia moderna, porque es la forma de
gobierno que se ha consagrado como ideal dominante en los tiem­
pos modernos, y como realidad efectiva en una parte creciente y
siempre poderosa del mundo actual, sin que
sus perfiles coincidan
exactamente con
lo que en otros tiempos pudo denominarse de­
mocracia por los autores políticos. Y democracia real, no porque
constituya
realmente una democracia ( el puebld no se gobierna
realmente a sí
núsmo ), sino porque es la democracia que realmente
existe, y no la exaltada por la mitología política, ni tampoco la
imaginada por la doctrina social de la Iglesia (
3 ).
La democracia moderna o real.
La democracia mdderna o real no puede describirse completa­
mente sin hacer referencia a
una doble vertiente. Por un lado,
desde la perspectiva de la legitimidad de origen, es aquella forma
de gobierno en que los gobernados tienen peri6dicamente la opor­
tunidad de confirmar o
destituir a sus gobernantes mediante la
expresión de
la voluntad de la mayoría, según algún procedimiento
electoral basado en el sufragio universal inorgánico. Quienes
legí­
timamente pueden gobernar son quienes han sido elegidos por la
mayoría con respeto del procedimiento electoral, y aceptan ser
eventualmente remplazados en las condiciones
y plazos previstos
por ese
procedinúento. Aunque se adnúte generalmente que esa
elección puede ser indirecta sin quiebra total del sistema,
el su­
fragio universal inorgánico y directo se considera su forma más
(3) A propósito de la sana democracia admitida por Pío XII en su
célebre radiomensaje de Navidad de 1944, ha escrito Luis MARÍA SANDOVAL:
«aún está por realizar la primera democracia que acepte constitutivamente
limitar la soberanía popular por la Ley de Dios» ( «Consideraciones sobre
la Contrarrevolución», en Verbo, núm. 281-282, enero-febrero 1990, pág. 262).
Lo mismo es aplicaWe a la democracia verdadera, objeto de constante de­
fensa en el magisterío de Juan Pablo II. Cabe debatir, por ejemplo, en
qué medida la República Islámica del Irán puede definirse de iure y des­
cribirse de facto, como una democracia limitada por la interpretación chifta
del Islam.
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LA INVARIANTE ECONOMICA DEL TRATADO DE MASTRIQUE
pura, y la elección indirecta, máxime cuando va más allá del pri­
mero o segundo grado, no se produce sin debilitar la legitimidad
democrática del elegido. En cualquier caso, no basta con ser elegido
democráticamente para revestirse de
esa legitimidad ( 4 ), sino que
es esencial aceptar ah initio la eventual sustitución, y tampoco
puede conservarse dicha legitimidad
sin renovarla, esto es, sin
someterse regnlarmente
al riesgo electoral.
En segundo lugar, desde la perspectiva de la legitimidad
de
ejercicio, es aquella forma de gobierno en que la voluntad mayo­
ritaria justifica suficientemente la adopción de cualesquiera deci­
siones públicas: los gobernantes legítimos por su origen, esto es,
designados y destituibles por
la mayoría según se ha dicho, pue­
den adoptar legítimamente cualquier decisión o su opuesta,
siem­
pre que la misma no sea contraria al consenso mayoritario. En
ese sentido, legitimidad y legalidad se confunden (5). Este sistema
no reconoce
límites a la voluntad de la mayoría, que es por ello
absoluta, y puede así justificar por
sí misma atrocidades como la
admisión social y legal del aborto voluntario, o cualesquiera otras
violaciones del orden natural.
Los propios derechos humanos, pre­
tendido
límite extrapositivo a la voluntad democrática, buscan
vanamente su imposible fundamento, según esta concepción, en
el mismo relativismo sociológico ( 6 ), de manera que no constitu­
yen una muralla permanente e infranqueable
para la voluntad de
la mayoría, sino tan solo una barrera móvil y siempre provisional
que modera el ritmo
de sus mutaciones. No hay pues verdadera
invariante moral que sirva de marco permanente para el amplio
espacio de
lo opinable (7).
( 4) De considerarse esto suficiente, se incurre en una aporía insupera~
ble en relación con la exaltaci6n plebiscitaria de gobernantes antidemó-
era tas.
(5) Cfr. ALVARO D'ORs, «Legitimidad» (1977), en Ensayos de teoria
politica,
ed. EUNSA, Pamplona, 1979, págs. 135 y sigs.
(6) Cfr. la acabada síntesis elaborada por EsTANISLAO CANTERO, La
concepción de los derechos humanos en Juan Pablo II, ed. Speiro, Madrid,
1990.
(7) Esta cuesti6n es central en la crítica cristiana del mundo moderno
(y postmoderno), y por ello ha sido reiteradamente tratada en las páginas
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JUAN MANUEL ROZAS VALDES
La voluntad mayoritaria es por definición cambiante, pero se
fija con cierta rigidez en las Constituciones escritas que casi todos
los
Estados modernos tienen como ley suprema. Esa fijación cons­
titucional de la voluntad mayoritaria tiene su fundamento en una
ficción, según la cual cada uno de
los artículos del texto consti­
tucional ha merecido, directa o indirectamente, el asentimiento
de la mayoría del censo electoral constituyente. Dentro de ese
texto constitucional, a su lado o
por encima de él, los llamados
derechos humanos son también expresión difusa y símbolo de ese
consensd mayoritario que todo gobernante democrático debe res­
petar, para conservar así la legitimidad de ejercicio. Por debajo
del canon supremo integrado por la Constitución escrita y los
derechos humanos, la voluntad mayoritaria se expresa en cada
momentd, bien mediante la celebración de
un referéndum o ple­
biscito, o bien, también
por ficción, en las decisiones de los pode­
res públicos, sean legislativas o ejecutivas, o incluso judiciales (8).
Y digo que también por ficción porque, si bien la teoría de
los
manifiestos o programas electorales itnplica que el voto de la ma­
yoría determina el sentido de la acción de gobierno, la experiencia
es aplastante respecto de Ja escasa influencia que, más allá de la
designación o destitución de los gobernantes,
tiene el voto del
elector moderno en
los contenidos dé dicha acción;'
En suma, con exoepción de la mayor rigidez de las Constitu­
ciones escritas, y. de _los derechos humanos expresivos de un con-
de Verbo, mucho más a fondo que en este· breve recordatorio. Baste citar
algunas de esas aportaciones: MIGUEL AYUSO, «El totalitarismo democráti­
co», núm. 219-220 (1983),
EsTANISLAO CANTERO, «Evolución del concepto
de
·democracia», núm. 221-222 (1984); FEDERICO CANTERO, «La democracia
y la doctrina pontificia», núm. 225-226 (1984); EunAl.Do FORMENT, «La re­
ligión democrática», núm. 291-292 (1991); JAVIER NAGORE, «Moralidad y
democracia», núm. 291-292 (1991).
(8) Respecto del caso especial de las decisiones judiciales, en relación
tanto con
la designación democrática de los jueces como con su someti­
miento
a -1a. legalidad positiva o convencional, vid. JUAN VALLET nE GoYTr­
soLO, «La independencia de la función judicial y la. pretendida separación
de poderes», en Verbo, núm. 309-310, noviembre-diciembre 1992, págs. 1.017
y sigs.
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senso mayoritario que al respecto evoluciona con ritmo más lento
que
el marcado por las convocatorias electorales, la soberanía ab­
soluta de la voluntad mayoritaria se traduce en la práctica, bási­
camente, en la facultad de designat o destituir peri6dicamente a
los gobernantes. Todavía menos, en las democracias
modernas
donde los partidos monopolizan de hecho la presentación de can­
didaturas (esto es, las partitocracias), «la posibilidad real que se
ofrece
al gobernado ... no es tanto designar a su hombre, cuanto
derribar al gobierno votando a
la oposición» (9).
La unión monetaria en el Tratado de Mastrique.
El proyecto de unión monetaria es el meollo del Tratado de
Mastrique, por el que
los doce Estados contratantes, entre ellos
Egpaña, han constituido una Unión Europea, que dene su funda­
mento en las tres Comunidades existentes (10), complementadas
con dos estructuras de cooperación de carácter intergubernamental,
en materia respectivamente de política exterior y seguridad común
y de justicia e interior. Las disposiciones relativas a la unión mo­
netaria tienen su sede ( 11) en el Tratado constitutivo de la Comu-
(9) GONZALO FERNÁNDEZ DE LA MoEA, «Contradicciones de la parti­
tocracia», en Verbo, núm. 291-292, enero-febrero 1991, pág. 57, donde se
dice que ésta ha sido la posición, imprecisa y ocasionalmente, ad.optada por
Karl Popper ( vid. el mismo G. FERNÁNDBZ DE LA MoEA, «Popper y la de­
mocracia mínima», en Razón Española, núm. 28, marzo de 1988, págs. 185
y sigs.). En general, la obra de FERNÁNDEZ DE LA MoRA es aquí de cita in­
dispensable: La partitocracia, ed. Instituto de Estudios Políúcos, Madrid,.
1977.
(10) Comunidad Econ6tnica Europea (CEE), Comonidad Europea del
Carbón y del
Actto (CECA), y Comunidad Europea de la Energía Atómica
(EURATOM). En virtud de las modificaciones introducidas por el Tratado
de Mastrique en el Traiado constitutivo de la CEE, ésta ha. pasado a denomi­
narse simplemente Comunidad Europea (CE), perdiendo pues el adjetivo
restrictivo de «económica».
(11) Para una rápida descripción de la estructura del Tratado de Mas­
trique, ver, por ejemplo, la cita de ARACELI MANGAS ( «El Tratado de la
Unión Europea», en Gaceta Juridica de la CE :Y de la competencia, serie D,
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nidad Europea, de manera que participan plenamente de su na·
turaleza supranacional. Como ha escrito Araceli Mangas (12),. esas
disposiciones contienen
el desarrollo más espectacular e innovador
logrado en Mastrique, con un extraordinario potencial unificador ;
además, las
disposiciones relativas a la unión monetaria están pla­
gadas «de actuaciones concretas, de referencias a datos o criterios
objetivos y
de un calendario preciso (con otra fecha mítica
-1999-que será otro revulsivo) con objetivos tangibles cuya
consecución lleva a nuevas
y definitivas etapas: a disponer en su
momento de una moneda única» ( 13
).
En efecto, al final del proceso previsto por el Tratado, existirá
en la Unión una moneda única,
el ecu ( 14 ), que sustituirá a las
actuales monedas nacionales (15). «De acuerdo con el Tratado, la
definición y ejecución de la
política monetaria pasa a ser una
competencia comunitaria, con el consiguiente desapoderamiento de
los Gobiernos y Parlamentos nacionales y, dentro de la propia
Comunidad,
se aísla y aparta de las demás Instituciones para
convertirse en competencia propia de una Institución nueva,
el
núm. D-17, septiembre 1992, págs. 21 a 23) reproducida en mi estudio
sobre «El p.rincipio de subsidiariedad en el Tratado de Mastrique y la doc­
trina social de la Iglesia», en Verbo, núm. 313-314, marzo.abril-mayo 1993,
pág. 265.
(12) 1utACELI MANGAS, loe. cit., págs. 30 y 31.
(13) Ibídem,
pág. 31.
(14)
«Término cuya paternidad debe atribuirse al Presidente Giscatd
d'Estaing, que sugirió con astucia para la nueva moneda un acrónimo en
inglés (european cu"ency unit: ECU} que correspondía al nombre de una
moneda francesa de oro originaria del siglo XIII, el «ecu o escudo» (MANuEL
CoNTHE, «La Unión Económica y Monetaria: la larga génesis de un Trata­
do», en Gaceta ]uridica de la CE y de la competencia, serie D, núm. D-17,
septiembre 1992, pág. 112).
( 15)
La sustitución por el ecu de todas y cada una de las monedas
nacionales puede no ser simultánea, sino -progresiva, y de hecho esto último
es con mucho lo más-probable, dando por supuesto que la unión monetaria
llegue a realizatse. El Reino Unido y Dinamarca se han reservado el dere­
cho de conservar sus monedas nacionales. Además no· sólo d Reino Unido
y Dinamarca, sino también .Francia. y los Países Bajos, conservarán el dere,.
cho de emitir moneda en relación con determinados. territorios de ultramar.
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LA INVARIANTE BCDNOMICA DEL TRATADO DE MASTRIQUB
Banco Central Europeo, que en el ejercicio de la misma no puede
recabar instrucciones, ni de los Estados miembros, que en virtud
del Tratado han hecho cesión de su soberanía a la Comunidad en
este punto, ni
de las propias Instituciones de la Comunidad» (16 ).
No hay duda pues sobre la excepcional relevancia histórica del
empeño, que no
es comparable con los escasos precedentes de
unión monetaria de carácter puramente internacional. Como se ha
escrito por
R. S. J. Martha (17), antiguo miembro del Servicio
jurídico
del Fondo Monetario Intetnacional, lo que el Tratado
prevé es
la abolición de facto y de iure de la soberanía monetaria
nacional, incluyendo
el derecho de emitir dineto de curso legal
(ius cundendae monetae ). La transferencia por los Estados miem­
bros, desde sus ordenamientos jurídicos nacionales al ordenamiento
jurídico comunitario, de los derechos
y obligaciones derivados del
Tratado, comporta una limitación permanente
de sus derechos
soberanos. No estamos aquí ante
el ejercicio ordinario por los
Estados contratantes de
su soberanía mediante la aceptación de
ciertas obligaciones internacionales. Lo que estamos presenciando
es
una renuncia de iure a la soberanía monetaria y entrega de la
misma a la Comunidad Europea ( 18}. De cumplirse estas preví·
siones, deberemos preguntarnos si el centro de gravedad del poder
politico
no habrá comenzado entonces a inclinarse, decididamente,
hacia
la Unión, en detrimento de los viejos Estados nacionales.
Nadie ignora
las muchas · incertidumbres que rodean a este
prdyecto a causa, entre otras razones, de los acontecimientos qué
se han sucedido desde el primer referéndum danés (19), hasta
(16) ToMÁS·RAMÓN FERNÁNDEZ, -«Reflexiones sobre la Unión Moneta·
ria Europea y el Sistema Europeo de Bancos Centrales• en Noticias/C.E.E.,
ea. CISS, núm. 100, mayo de 1993, pág. 39.
(17) RUTSEL SILVESTRE J. MAltTHA, «The Fund Agreement and the
surre:nder of tnonetaty sovereígnty to the European Cornmunity», en Common
Market Law · R,,view, vol. 30, núm. 4, agosto 1993, págs. 749 y sigs.
(18) R. S. J. MI.RTHA, loe. cit., págs, 757 y 765,
(19) El 2 de junio de 1992 los daneses rechazaron en referéndum, por
un estrechísimo mru::gen, la ratificación del Tratado de Mastrique. Después
de adoptarse algunas declaraciones y -acuerdos complementarios sin conte­
nido real {ver la clara y concisa demosttaci6n de EDWAIID MoR'tIMER, _((Same
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JUAN MANUEL ROZAS VALDES
llegar a los acuerdos de reforma y práctica congelación del vigente
Sistema M.onetario Europeo adoptados en la noche del 1 al 2 de
agosto de 199 3. No
es éste lugar adecuado para analizar esas in­
certidumbres (políticas, jurídicas .y económicas), ni para conjetu­
rar sobre las probabilidades de que la unión monetaria fracase sin
paliativos, o llegue a realizarse en la forma
y en los plazos previs­
tos por el Tratado de Mastrique, o en
forma, distinta y en plazos
más cortos d prolongados. Tampoco es mi propósito analizar a
fondo los méritos o deméritos del proyecto, desde
ningún punto
de vista,
ni económico, ni jurídico, ni político, comd católico y
como español. Lo que me importa destacar aquí es la presencia
de unas acusadas cautelas antidemocráticas en las cortespondien­
tes disposiciones del Tratado, cautelas que,
tOilladas en su con­
junto, equivalen a mi juicio a una verdadera invariante de política
económica.
Una invariante de política económica.
Una vez modificado por el Tratado de Mastrique, el Tratado
constitutivo de
la Comunidad Europea establece que ésta tiene
por misión promover, entre otros objetivos, «un crecimiento sos­
tenible y no inflacionista» (artículo 2). Para ello, según dispone
el artículo 3 A, la política económica «se llevará a cabo de con­
formidad con el respeto al principio de una economía de metcado
abietta
y de libre competencia» ; la política monetaria y de tipos
de cambio tendrá
COillo objetivo primordial «mantener la estabili­
dad de precios»;
y, cdn caráctet general, se respetarán por la Co­
munidad y por los Estados miembros «los siguientes principios
rectores: precios estables, finanzas públicas
y condiciones mone­
tarias sólidas y balanza de pagos estable».
El modelo económico de la
Comunidad se delimita pues jurí­
dicamente con notable precisión. La estabilidad de precios y el
deal as befare», en Financia/ Times, 27-I-1993), el 18 de mayo de 1993 los
daneses aprobaron, en un segundo referéndum y por ma:tgen algo menos
estrecho, la ratificación del mismo Tratado de Mastrique.
24
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LA INVARIANTE ECONOMICA DEL TRATADO DE MASTRIQUE
saneamiento de las finanzas públicas ocupan un lugar central entre
los objetivos fijados. La economía de mercado abierta y de libre
competencia
se prdpugna con una claridad y determinación que
no
existían en el Tratado fundacional de 1957. En lugar de «sis­
tema abierto susceptible de realización en
muy diversos mode­
los» (20), según la fórmula empleada por Aurelio Menéndez res­
pecto del sistema económico consagrado en España poda Consti­
tución de 197 8,
podría hablarse aquí de «modelo económico
concreto susceptible
de realización en pocas y muy similares espe­
cies».
Por ello, ha escrito Santiago Muñoz Machado que, en virtud
del Tratado
de Mastrique, «lo que se entrega es la definición del
contenido económico de la Constitución que, en nuestro caso,
estaba encomendada, casi plenamente, a la definición del legisla­
dor ordinario, que disponía de libertad para moverse entre las
opciones políticas posibles, así
comd para utilizar los instrumentos
e instituciones que considerara idóneos» (21
).
Según Manuel Conthe, «la aceptación general de estos princi­
pios «ortodoxos» de política económica constituyó, indudablemen­
te, un requisito político básico que permitió lograr
un acuerdo
sobre el Tratado en su conjunto» (22). Resulta a mi juicid muy
revelador que el adjetivo
ortodoxo, que modernamente está car­
gado de tintes negativos en materia de ideas, gustos y costumbres,
haya recuperado su sentido positivo en materia de política eco­
nómica. Podtía incluso decirse que, hoy por hoy, en los países de
la Comunidad Europea no existe más ortodoxia pública que la
ortodoxia económica. Como recuerda Conthe (23
), la situación no
era ni mucho menos
la misma en los pasados años setenta y pri-
(20) AURELIO MENÉNDEZ MENÉDEZ, «Constitución económica, ID.versio­
nes de capital extranjero y defensa del interés económico nacional», en
Estudios sobre la Constitución Española ~ Homenaie al profesor Eduardo
García
de Enterria, ed. Ci.vitas, tomo V, Madrid, 1991, pág. 4.152; Ver la
bibliografía citada en pág. 4.153.
(21) SANTIAGO MUÑoz MACHADO, La Unión europea y las mutaciones
del Estado, ed. Alianza Editorial, Madrid, 1993, págs. 46 y 47.
(22)
MANUEL CoNTHE, loe. cit. en nota (14) supra, pág. 136.
(23) lbldem.
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JUAN MANUEL ROZAS VALDES
meros ochenta, cuando gobiernos y oposiciones de los diferentes
Estadas miembros propugnaban polfticas económicas más variadas
y, en general, más flexibles en la lucha contra la inflación.
Decir que se .constitucionaliza así una determinada política
económica, dominante en
1á Comunidad durante los últimos años,
es incluso decir poco. La rigidez de la Constitución escrita de un
Estado, cualesquiera que sean
los obstáculas procedimentales opues,
tos a su reforma, es menor que la característica de los Tratados
sobre
los que se funda la Unión Europea. Al igual que ha suce­
dido con su propia entrada en vigor, cualquier modificación de
dichas Tratados requiere, según el artículo N del Tratado de Mas­
trique, la ratificación de la correspondiente enmienda por todos
los Estados miembros, de conformidad con
sus respectivos proce­
dimientos constitucionales. Las múltiples y agitadas peripecias que,
desde su firma
el 2 de febrero de 1992 y hasta su entrada en vi­
gor el 1 de noviembre de 199 3, sufrió la ratificación del propio
Tratado
de Mastrique por todos y cada uno de los doce Estados
contratantes,
es ejemplo suficiente de la extraordinaria dificultad
que entraña recabar el
unánime consentimiento definitivo de tan­
tos Estados. Cuando, según las previsiones del mismo Tratado,
se convoque en 1996 una Conferencia Intergubemamental para
examinar posibles modificaciones, en lugar de
doce los Estados
miembros quizá sean
más ( están actualmente en curso conversa­
ciones para
la adhesión de Austria, Noruega, Suecia y Finlandia},
lo que hará incluso
más difícil la obtención de la unariimidad re­
querida.
Se podría argumentar ex contraria parte que, al fin y al cabo,
tanto
las Constituciones como los Tratados internacionales en ge­
neral, y los Tratados comunitarios en particular, son ricos en
declaraciones programáticas sin alcance real, y que por lo tanto
no hay
razón para atribuir tanta importancia a las disposiciones
del Tratado de Mastrique que vengo comentando. También el
Tratado de Roma, fundacional de la CEE, encomendaba en 1957
a la
Comunidad la promoción de «un desarrollo armonioso de las
actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, una ex­
pansión continua y equilibrada, una estabilidad creciente, una ele-
26
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LA INVARIANTE ECONOMICA DEL TRATADO DE MASTRIQUE
vaci6n acelerada del nivel de vida y relaciones más estrechas entre
los Estados que
la integran» (24).
Pues bien, si sostengo que
el modelo concretado por el Tratado
de la Uni6n Europea merece caracterizarse como una invariante
econ6mica es porque, lejos de constituir
una simple declaraci6n
de intenciones abstractas, los Estados contratantes han dotado a
dicho modelo de
un conjunto de instrumentos que pretenden ase­
gurar su vigencia efectiva. A este respecto, y desde una perspec­
tiva radicalmente crítica,
ha escrito lo siguiente Juan Francisco
Martín Seco, economista, antiguo alto cargo
de Hacienda en los
primeros años del Gobierno de Felipe González, y hoy disidente:
«la te6rica estabilidad
de precios se ubica como objetivo primario
y esencial de la politica econ6mica, y
a ella tendrá que plegarse
cualquier otra finalidad. Y para dejar atado y bien atado este
axioma, su instrumentación se separa del control
de los 6rganos
democráticos, y se entrega a instituciones pretendidamente neutra­
les y asexuadas»
(25). Veamos cuáles son esos instrumentos dis­
puestos para dejar atado y bien atado
el cumplimiento del modelo
económico de Mastrique,
como Francisco Franco dijo haber de­
jadd atado y bien atado no sabemos qué.
Hay que comenzar por recordar que el presupuesto
de la Co­
munidad ha estado tradicionalmente sometido, a una obligaci6Il
de equilibrio en cuanto a ingresos y .gastos (artículo 199), aunque
es cierto que dicho principio de equilibrio presupuestario no siem-
(24) Se han definido estas previsiones como expressions of. intent,
purpose and rhotive, ratber than rules that are· of direct operative effects
( expresiones de intención, de objetivo, de motivaci6n,
y no en cambio reglas
que tengan efectos operativos directos; SMIT y !IE-RZOG, The law of the
European Economic Community. A
Commentary, Nueva York, 19761 tomo I,
pág. 46 de la edición actualizada en 1984 ). En esta lú:!ea, ver la sentencia
dictada por
el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas el 29-XII-
1987 en el asunto 126/86
Giménez Zaera c. INSS (Rec. TJCE, 1987, págs.
3.697 y sigs.).
(25)
JUAN FRANCISCO MARTÍN SBco, «Las ambiciones del Banco de Es­
paña», en El Mundo, 13-I-1993.
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JUAN -MANUEL· ROZAS VALDES
pre se ha respetado con todo rigor (26). Pero además y sobre
todo,
en virtud del Tratado de Mastrique se incluyen ahora pre­
ceptos (artículos 104 al 104 C) que limitan la capacidad de los
Estados miembros de
incurrir en déficit presupuestarid, y exigen
que
se financien en condiciones de mercado. En caso de que un
Estado miembro incurra en déficit presupuestario excesivo,
podrán
imponérsele sanciones de diversa índole, incluyendo «multas de
una magnitud apropiada».
En un Protocolo anejo al Tratado se
concretan los criterios básicos para calificar como excesivo el dé­
ficit presupuestario de un Estado miembro, a saber, que el déficit
supere el 3 por ciento del proclucto interior bruto o que la deuda
pública en circulaci6n exceda del 60 por ciento de igual indicador.
La tesis según
la cual las decisiones relativas al déficit y al
endeudamiento público no pueden dejarse al arbitrio de la mayoría
electoral, y
en la práctica al arbitrio de los gobernantes democrá­
ticamente elegidos, ha sido defendida por muchos (27) en respuesta
al tremendo obstáculo que, como muestra la experiencia, repre­
senta el estímulo electoral para mantener una disciplina presu­
puestaria prudente y responsable. «La tentaci6n de utilizar los
resortes econ6micos para
dar satisfacci6n inmediata, al menos
aparente, a quienes con sus votos pueden
dar o quitar el poder,
es muy fuerte para los políticos que ostentan éste o que aspiran
fundadamente a conseguirlo» ( 28). Esa tendencia irrefrenable al
gasto, y la consiguiente presi6n
al alza sobre el déficit, el endeu­
damiento y
lds impuestos y demás tributos, con el resultado por
(26)-RAMÓN FALCÓN Y TELLA, Introducci6n al Derecho Financiero y
Tributario de las Comunidades Europeas, ed. Ovitas, Madrid, 1988, págs.
356 y 357.
(27) En especial por la llamada Escuela de la Elecci6n Póblica (Public
Choice),
de la que se considera fundador al economista estadounidense
J. M. Buchanan. El Presidente Reagan (1981-1989) hizo suya la consagra­
ci6n del equilibrio presupuestario por ley ordinaria, e incluso la propuesta
de una enmienda constitucional al efecto, pero es también sabido que bajo.
su gobierno
el déficit público creció con ningún respeto por la ideología.
(28) ToMÁS-R.AMóN F°ERNÁNDBZ, «La autonomía de los bancos centra­
les•, en Papeles de Econamla Española, núm. 43 (1990), ~-4.
28
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LA INVARIANTE ECONOMICA DEL TRATADO DE MASTRIQUE
lo general de que todo ello crece a la vez, forman sin duda parte
de lo que
se ha llamado el coste ceonómico de la democracia ( 29).
El Tratado de Masttique sienta un interesantísimo precedente
de contención jurídica de esos impulsos electorales, si bien
es cierto
que con
un rigor limitado a lo que se estima estrictamente indis­
pensable para el buen funcionamiento de
la prevista unión mo­
netaria. De ahí que, durante la Conferencia Intergubernamental
que a lo largo de
1991 tuvo por objeto la negociación de la ver­
tiente económico-monetaria del Tratado, «se insinuara túnidamen­
te pcr algunos que las reglas de disciplina presupuestaria a incor­
porar al Tratado debieran ser más exigentes
y, a partir de cierto
momentd, exigir, en principio,
el equilibrio presupuestario, como
el artículo
199 del vigente Tratado exige para el Presupuesto de
la propia Comunidad. El rigor de esa presunción quedaría atenua­
do, sin embargo, al otorgarse al Consejo de Ministros la facultad
de dispensar tempcralmente a
un Estado miembro de su cumpli­
miento cuando concurrieran circunstancias excepcionales ( coyun­
tura económica depresiva, necesidades excepcionales de inversión
pública, etc.). De esa forma no se impedirian aquellos déficits de
corte «keynesiano» que respondieran a una deliberada
y justificada
decisión de política económica del correspondiente Gobierno, pero
si
se dificultarían aquellos otros déficits presupuestarios de natu­
raleza estructural que derivan de
la habitual dificultad en las de­
mocracias parlamentarias para mantener la suficiente disciplina
presupuestaria»
(30).
El guardían de la invariante: el Sistema Europeo de Bancos
Centrales.
Con todo, el corazón de la invariante de política económica
que vengo exponiendo no
se encuentra en estos preceptos, sin
(29) GONZALO FERNÁNDEZ DE LA MORA.Y VARELA, «El coste económi­
co
de la democracia», en Verbo, núm. 291-292, enero-febrero 1991, págs. - 219
Y sigs.
(30) MANUEL CoNTHE, loé. cit. en nota (14) supra, pág. 142.
'29
Fundaci\363n Speiro

J.UAN. MANUEL ROZAS VALDES
duda importantes, sino en la independencia (31) que el Tratado
de Mastrique
reconoce. al futuro Banco Central Europeo (BCE) y
a los bancos centrales nacionales. El objetivo principal del Sistema
Enropeo de Bancos Centrales (SEBC), integrado por el BCE (que
tendrá el derecho exclusivo de autorizar
h creación de dinero de
curso
legal en la Comunidad) y por los bancds centrales naciona­
les, será mantener la estabilidad de precios (nuevo artículo 105
del Tratado constitutivo de
h Comunidad Europea, y articulo 2
de los Estatutos del SEBC).
Con el fin de evitar que el respeto
de este objetivo principal
se vea perturbado por el estimulo elec­
toral, tantd el BCE como los bancos centrales nacionales deberán
gozar de la
más amplia autonomía, y para ello se adoptan las si­
guientes .precauciones.
En primer lugar, el mandato de los ·miembros de los órganos
rectores tendrá una duración larga: ocho años para los seis
miem­
bros del Comité Ejecutivo del BCE (presidente, vicepresidente, y
otros cuatro miembros); un mínimo de cinco años para los
Go­
bernadores de los bancos centrales nacionales, quienes, junto con
el Comité Ejecutivo, componen el Consejo de Gobierno. En. cuanto
al Comité Ejecutivo se refiere, sus miembros serán nombrados de
común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros entre
personalidades de reconocido prestigio y experiencia profesional
en asuntos monetarios o bancarios.
Su mandato no será renovable,
con lo que
se pretende resguardarles de tentaciones laxistas moti­
vadas por
el interés de permanecer en el cargo, ya que podrían
(31) Independencia es precisamente la palabra utiliz.ada por el texto
oficial: artículo 109 E, apartado 5, del Tratado constitutivo de la Comuni­
dad Europea; artículo 7 de los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos
Centrales
y del Banco Central Europeo. Sin embargo, según ToMÁ.S-R.AMÓN
FBRNÁNDEZ, hablar de independencia de los bancos centrales, y no simple­
mente de autonomía de los mismos, comporta «un abuso del lenguaje que,
en su
afán de ganar en expresividad contribuye a aumentar la confusión en
un tema
ya de por si complejo y que es obligación de todos clarificar»
(loe. cit. en nota (28) supra pág. 5). En contra también del uso a tal efecto
de la palabra independencia, ver MaRCEl>ES FUERTES, «El proyecto de ley
de autonomía del Banco de España~, en Revista de Derecho Bancario y Bur­
sátil, núm. 51, julio-septiembre 1993, págs. 745 y sigs.
30
Fundaci\363n Speiro

LA INVARIANTE ECONOMICA DEL TRATADO DE MASTRIQU~
«sentirse cada vez más inclinados a satisfacer los deseos de la opi­
nión pública
al acercarse el fin de su mandato» (32). Bien es
verdad que, en tanto que «abriguen ambiciones políticas de
ca­
rácter nacional, hay que temer que se hagan cada vez más sensibles
a las presiones políticas al comenzar a preocuparse por
sus posibi­
lidades de introducirse de nuevo en
la política nacional» (33). Por
lo demás, ningún miembro de los órganos rectores
podtá ser se­
parado de su cargo, salvo que deje de cumplir los requisitos exigi­
dos para el cumplimiento de sus funciones o haya incurrido en
falta grave. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
será competente para interpretar, en
última instancia, si procede
o no la remoción.
En segundo lugar, se
prohíbe en los términos más categóricos
que la independencia ( o autonomía) de las instituciones monetarias
se vea inquietada por cualquier órgano comunitario o nacional:
«En
el ejercicio de las facultades y en el desempeño de las fun­
ciones
y obligaciones que le asignan el presente Tratado y los
Estatutos del
SEBC, ni el BCE ni los bancos centrales nacionales,
ni ninguno
de los miembros de sus órganos rectores podrán solici­
tar o aceptar instrucciones de las instituciones u organismos co­
munitarios, ni de los Gobiernos de lds Estados miembros, ni de
ningún otro órgano. Las instituciones y organismos comunitarios,
así como los Gobierncis de los Estados miembros, se comprome­
ten a respetar este principio y

a no tratar de
influir en los miem­
bros de los órganos rectores del BCE y de los bancos centrales
nacionales en
el ejercicio de sus funciones» (artículo 107 del Tra­
tado constitutivo
de la Comunidad Europea; en igual sentido,
artículo 7 de los Estatutos del SEBC).
A este respecto, conviene además subrayar que, en
la materia
monetaria que nos ocupa,
el Parlamento Europeo dispondrá ex­
clusivamente de competencias de simple deliberación o consulta,
y nunca de control efectivo: será consultado respecto del nom-
(32) BARRY E1cHENGREEN, «Hacia un Banco Central Europeo», tra­
ducción de A.'CONDE, en Revista de Occidente, núm. 138, noviembre 1992,
p,lg. 64.
(33) Ibídem.
31
Fundaci\363n Speiro

JUAN MANUEL ROZAS V ALDES
bramiento de los miembros del Comité Ejecutivo ( articulo 109 A
del reiterado Tratado); será informado anualmente sobre las
ac­
tividades del SEBC y sobre la política monetaria, podrá proceder
a un debate general
respecto de dicho informe, y los miembros
del Comité Ejecutivo
podrán ser oídos por las comisiones parla­
mentarias que sean
competentes (artículo 109 B). Muy poca cosa
para los representantes de los pueblos de la Comunidad, elegidos
por snfragio universal directo.
En cuanto al Consejo de Ministros ( compuesto por los repre­
sentantes de los Gobiernos de los Estados miembros) y la
Comi­
sión (institución responsable del interés general de la Comunidad),
tanto el presidente del Consejo de Ministros (la presidencia
se
ejerce por rotación por cada Estado miembro durante un período
de seis meses) como un
miembro de la Comisión podrán participar
en las reuniones de[ Consejo de Gobierno, pero sin derecho de
voto, y el presidente del Consejo de Ministros
podrá además so­
meter mociones a la deliberación de este órgano rector ( articulo
109 B). Tampoco son éstas facultades que vengan a desvirtuar la
efectiva autonomía del SEBC.
Por otra parte, se atribuye al BCE una amplia potestad nor­
mativa, e incluso estará autorizado, dentro de los límites y
con­
diciones que el Consejo de Ministros establezca, a imponer multas
y pagos periódicos de penalización a las empresas ( entidades de
crédito) que no cumplan con
sus obligaciones respecto de los
reglamentos y decisiones que aquél adopte (artículo 108 A del
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,
y artículo 34 de
los Estatutos del SEBC). Por último,
se prohíbe al BCE y a los
bancos centrales nacionales financiar, directa o indirectamente,
mediante
la autorización de descubiertos o 1a concesión de cual­
quier otro tipo de créditos, a la Comunidad o a los Estados miem­
bros, incluyendo todo tipo de administraciones o empresas públi­
cas, así como
la adquisición directa a los mismos de instrumentos
de deuda (artículo 104 del Tratado
y 21 de los Estatutos).
Hasta aquí, la sucinta exposición de
la amplísima autonomía
que
el Tratado de Mastrique otorga al SEBC. Al modo de ver de
Martín
Seco, «late, en lo más profundo de esta filosofía, una des-
Fundaci\363n Speiro

LA INVARIANTE ECONOMICA DEL TRATADO DE MASTRIQUE
confianza radical en la democracia y el rechazo a dejar la economía
en manos de los políticos. Estos son demasiado vulnerables a las
demandas de la "masa" y dependen en exceso de
sus electores ...
(El SEBC) sólo responde ante Dios y ante la Historia ... La polí­
tica monetaria
se coloca así al margen de los avatares políticos, de
las ideologías, de las preferencias sociales y de la voluntad popu­
lar» (34). Desde otra perspectiva, académica en lugar de militante,
son muchos y
muy autorizados quienes no. han podido dejar de
coestionarse
la legitimidad democrática del sistema institucional
monetario de Mastrique (35).
Se dice habitualmente que este extraordinario grado de. auto­
nomía, ciertamente asimilable o próximo a la independencia, tiene
su antecedente en el modelo alemán y
es reflejo . directo del esta­
tuto del famoso
Deutsche Bundesbank. Ahora bien, la autonomía
del banco central alemán tiene su fundamento en una decisión del
legislador ordinario (adoptada en 1957),
al igual que los fines a
que debe acomodar su actuación (según ley de 1967). Es la mayoría
parlamentaria quien «en definitiva, tiene la última palabra en caso
de conflicto,
ya que nada le impide modificar la Bundesbankgesetz
si la autonomía que ésta reconoce al Banco llega a revelarse inde­
seable» (36
). Por el contrario, las disposiciones institucionales y
de fondo relativas a
la unión monetaria europea forman parte de
un tratado internacional cuya resistencia al cambio, como he dicho
antes, es más-fuerte, no ya que la de una ley ordinaria, sino incluso
que la propia de cualquier Constitución. En realidad, no parece
(34) JUAN FRANCISCO MARTÍN SECO, loe. cit. en nota (25) supra. En
similar sentido, ERNEST LLUCH ha hablado de «despotismo legal ... ·transfor­
mar lo que nos parecen leyes económicas en leyes jurídicas . . . ir socavando,
o al menos reduciendo, el terreno de la democracia» ( «Sobre los bancos cen­
trales»,
en Cinco Dias, 13-X-1993).
(35) Ver, por ejemplo, el polémico artículo de MARTIN FELDSTEIN (uno
de los más prestigiosos economistas estadounidenses) «The case against
EMU», en The Economist, 13-Vl-1992: Quite apart from the question that
this
raises about the making of monetary policy · in a democratic society ...
(pág. 22: con independencia de la p:tegunta que esto suscita acerca d,e la
formaci6n
de la política monetaria en una sociedad -democrática ... ).
(36) ToMÁS-l\AMÓN FERNÁNDBZ, loe cit. en nota (28) supra, pág. 8 .
• 33
Fundaci\363n Speiro

IUAN MANUEL ROZAS VALDES
existir ningún precedente comparable (37). La autonomía de la
Reserva Federal estadounidense y del Banco del Japón es,
como
en el caso alemán, de origen legal y sin cobertura constitucional.
Aunque la Constitución suiza se ocupa de
la autonomía del banco
central, no lo
hace, ni desde el punto de vista institucional ni en
relación con la prioridad
de la estabilidad de precios, en los tér­
minos categóricos y minuciosos del Tratado de la Unión Europea.
Abundan los estudios que muestran, en mayor o menor
grado,
la existencia de cierta correlación entre la independencia de los
bancos centrales y el comportamiento de la inflación
(38). En
forma directa y brutal, o con uso y abuso de eufemismos (39), se
reconoce
en" dichos estudios que los bancos centrales que depen­
den de la buena voluntad de los políticos y electores son peores
gestores de la estabilidad
de precios que aquéllos que gozan de
algún grado, cuanto mayor mejor, de autonomía. Pero la novedad
del Tratado
de Mastrique está en el radicalismo con que esa tesis,
junto con la prioridad económica
reconocida a la estabilidad de
precios,
ha sido aceptada y vertida en rígidas formas jurídicas.
Estamos pues en presencia
de un hecho de la mayor significación.
(37) Cfr. el informe del grupo de trabajo presidido por JEAN·VICTOR
Loros, V ers un· systeme européen de banques central,es, ed. Université de
Bruxelles, 1989.
(38) Ver, por ejemplo, A. ALESINA, «Politics and business cycles in
industrial democracies», en Economic Policy, núm. 8, abril 1989; traducción
al español por L. C. BENITO: «La vida política y los ciclos económicos en
las
democracias .industriales», en Cuadernos de Información Econ6mica,
ed. Fundación FIES, núm. 34, enero 1990. Igualmente, los estudios citados
Y· resumidos por BARRY E1cHENGREBN, loe. cit. en nota (32) supra, págs. 57
y sigs.
(39) A veces se dice simplemente que «d control de la política mo­
netaria, y a través de ella del valor del dinero, debe quedar encomendado
a un órgano independiente de aquél que fije la política económica en gene­
ral» (JuAN F'ERNÁNDEZ·ARMESTO y Lms DE CARLOS BERTRÁN, El Derecho del
mercado financiero, ed. Civitas, Madrid, 1992, pág. 114). Sin embargo, lo
que en realidad se postula. es la ruptura del vínculo electoral, o a.l menos
su debilitamiento, y no tan sólo la creación de un ejecutivo paralelo, con
competencia exclusiva en materia monetaria, pero tan
dependiente de los
votantes como
d ejecutivo responsable de la política general.
34
Fundaci\363n Speiro

LA INVARIANTE ECONOMICA DEL TRATADO DE MASTRIQUE
Allí precisamente donde la Unión Europea dispondrá de compe­
tencias de tipo federal, esto es, en materia monetaria ( 40
), tanto
la determinación del sentido de
la acción de gobierno, como la
designación de
sus gestores, se aleja extraordinariamente de la
voluntad cambiante de
la mayoría. Se cumplan o no, total o par­
cialmente, las previsiones del Tratado
de Mastrique sobre la unión
monetaria,
el precedente ha quedado establecido.
Se me podría decir, en defensa de la legitimidad democrática
del sistema, que
el Tratado de la Unión Europea ha sido nego­
ciado y firmado por Gobiernos democráticamente elegidos, y que
su ratificación ha sido autorizada según los correspondientes pro­
cedimientos constitucionales, bien
por los respectivos parlamentos
nacionales, bien incluso en referéndum popular. Ese vínculo con
la. voluntad mayoritaria no puede ciertamente negarse, pero es un
vínculo tan flojo, débil y delgado que,
más que una ficción, pue­
de
considerarse una burla al sufragio universal.
En efecto, ¿cuántos electores españoles son conscientes de la
excepcional importancia de las disposiciones que he comentado? :
quizás algunos cientos, a lo sumo unos pocos miles ; ¿puede
al­
guien sostener con seriedad que esas · disposiciones son, indirecta­
mente, expresión de la voluntad mayoritaria de los españoles?
Incluso en
los países donde la ratificación del Tratado ha sido
autorizada en referéndum (Francia, Irlanda y Dinamarca),
es muy
dudoso que estas disposiciones hayan determinado específicamente
el voto de los electores, sino más bien convicciones y emociones,
temores, prejuicios y malentendidos, relacionados con la integra­
ción europea en general (
41 ).
(40) AsTÉRIS D. PLIAKOS, «La nature juridique de l'Union européenne»,
en Revue trimestrielle de droit européen~ núm. 29 (2), abril-junio 1993,
págs. 200 a 203.
(41) Es muy expresivo el caso de Dinamarca, dori.de una parte de los
electores
cambió el sentido de su voto sin que, de hecho, nada hubiera
cambiado
en la substancia del Tratado, incluyendo sus disposiciones mone­
tarias. Ver. la nota (19) supra. Con todo, en Dinamarca (que se ha excluido
de la unión monetaria}, Francia e Irlanda se han producido_ amplios debates
populares,
algo completamente ausente· en Espafía.
35
Fundaci\363n Speiro

JUAN MANUEL ROZAS VALDES
Además, en cualquier caso, hay que .recordar otra vez que,
dada
la particular resistencia al cambio del Tratado de Mastrique,
la ficticia voluntad mayoritaria ha aceptadd vincularse con una
rigidez que casi puede estimarse irrevocable. Siendo asi que, en
la esencia de la democracia real o moderna, está la provisionalidad
de toda decisión popular, y desde luego y especialmente de toda
decisión popular relativa, no a los procedimientos para expresar­
se, sino
al sentido de la acción de gobierno.
Conclusiones.
Al comienzo de este estudio he definido la democracia moder­
na o real mediante dos caracteres esenciales, a saber: la elección
de
los gobernantes por sufragio universal inorgánico, y la libre
determinación de
la acción de gohiemo por la voluntad mayorita­
ria. Con los importantes matices que
más arriba he resumido,
estos dos caracteres
me parecen presentes en todo sistema con­
temporáneo cdnforme al modelo dominante. Pues bien, ambos
caracteres
se encuentran debilitados en el Tratado de Mastrique
por obra de lo que he llamado su invariante de politica económica.
En primer lugar, hay que recordar que, si bien se admite ge­
neralmente que la elecci6n democrática puede ser indirecta sin
quiebra total del sistema, el sufragio universal inorgánico y directo
se considera su forma más pura, y la elección indirecta, máxime
cuando va
más allá del primer o segundo grado, no se produce
sin debilitar la legitimidad democrática del elegido. Siendo esto
así,
el Tratado de Mastrique encomienda en exclusiva la conduc­
ción de la politica monetaria, tan central en el poder políticd que
el derecho de acuñar moneda
se ha considerado tradicionalmente
como una de
sus principales manifestaciones, no a gohemantes
directamente elegidos por sufragio universal inorgánico, ni a
go­
bernantes investidos por la representación popular y responsables
ante
ella, sino a tecnócratas inamovibles cuyo vínculo con el su­
fragio universal es tan indirecto que casi se pierde su rastro.
En segundd lugar, el objetivo principal de la politica mone-
36
Fundaci\363n Speiro

LA INVARIANTE ECONOMICA DEL TRATADO DE MASTRIQUE
taria (la estabilidad de precios) se consagra en un texto jurídico
blindado contra la cambiante voluntad popular. No
ya mediante
Íllla simple ficción, sino incluso con burla del sufragio universal,
la permanente e inalterable primacía
de ese objetivo se reputa
querida por la voluntad mayoritaria, supuestamente expresada en
la ratificación del Tratado.
Se adoptan además las mayores pre­
cauciones para poner a
los responsables de ese objetivo prioritario
al abrigo de los estímulos electorales. No se persigue únicamente
la independencia de las instituciones monetarias respecto de
los
demás órganos de la Unión y de los Estados miembros, sino tam­
bién,
en el fondo, la independencia respecto de los votantes.
Todo
estcJ porque -la primacía económica de la estabilidad de
precios
se considera una verdad objetiva, que debe protegerse de
los
perniciosos estímulos electorales. Se da pues la siguiente -pa­
radoja: en materia moral, al nivel político de los Estados miem­
bros, se postula abiertamente el relativismo sociológico, de forma
que sólo el confuso
minimalismo ético de los derechos humanos
modera el ritmo de las mutaciones de la voluntad mayoritaria ; al
nivel de la Unión
Europea, por el contrario, en materia económica
(previamente separada de la moral),
se estima indispensable re­
sistirse a los impulsos de esa misma voluntad mayoritaria, de
manera que, en lugar de relativismo sociológico, cabría hablar aquí
de fundamentalismo monetario.
La estabilidad de
precios es sin duda un bien, aunque los
economistas no puedan ponerse de
acuerdo sobre qué prioridad
debe reconocérsele en cada una de las cambiantes circunstancias
de la vida económica,
ya que cieno grado de inflación puede con­
siderarse un mal menor que un crecimiento lento o que un desem­
pleo elevado. Es claro además que la inflación
nd difiere en subs­
tancia de una exacción tributaria, que perjudica sobre todo a
asalariados
y rentistas. Sin embargo, a mi modo de ver, ni la bon­
dad de la estabilidad de precios, ni el efecto tributario de la
inflación, justifican en abstracto
la necesidad de sustraer la polí­
tica monetaria a cualesquiera responsables de la acci6n general de
gobierno, para encomendársela a órganos autónomos y tecnocráti­
cos. La prudencia política de los gobernantes puede ejercitarse en
37
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JUAN MANUEL ROZAS VALDES
toda materia, y también para procurar, oído el consejd de los
técnicos, la medida de estabilidad de precios (inflación cero o
mo­
derada) que, en cada momento, sea posible y conveniente. En
cuanto al efecto tributario de la inflación, puede mantenerse igual­
mente dentrd de márgenes tolerables mediante una genuina
limi­
tación del poder político por la expresión orgánica de la sociedad,
sin necesidad
de descansar en la ortopedia tecnocrática.
La necesidad o conveniencia de recurrir al expediente tecno­
crático para garantizar una estabilidad
de precios razonable no
nace, por
Id tanto, de la naturaleza del poder político, sino de las
especiales circunstancias de la democracia moderna. Al depender
los gobernantes de la periódica reválida electoral, la tendencia
es
fortísima al fomento del clientelismo mediante el incremento del
gasto público, así como a la financiación monetaria
del déficit, y
a permitir el crecimiento de la inflación antes de las elecciones
con objeto de estimular la demanda. Las asambleas parlamentarias
no constituyen en modo alguno
un límite efectivo para esta ten­
dencia: o bien se confunden con los ejecutivos (es el caso de las
partitocracias
), o bien, sometidas al mismo riesgo electoral, coope­
ran con ellos en favor de la indisciplina presupuestada y del la­
xismo monetario. No hay pues en el horizonte otra solución que
el recurso al gobierno
de los técnicos, estd es, la entrega de la
política monetaria (y quizá mañana de toda la política económica)
a los así llamados «banqueros conservadores» ( 42).
Llegamos de este
modd a la completa confusión entre la auto­
ridad y la potestad, entre el saber y el poder socialmente recono­
cidos, según la iluminadora tesis que
es central en la obra política
de Alvaro D'Ors: «En
una forma moderna se vuelve a la idea
platónica, fecunda en resultados totalitarios y aniquiladores de la
libertad, a la idea del gobierno de los sabios. Para que la libertad
subsista, los sabios no deben gobemar, sino aconsejar con su auto-
(42) BARRY EtCHENGREEN, loe. cit. en nota (32) supra, pág. 59. Se ha
propuesto ya la extensión del :r,nísmo modelo tecnocráticp al comercio inter­
nacional, para hacer prevalecer el libi:e cambio. sobre el proteccionismo favo­
recido por presiones electorales: cfr. M!CHAEL PROWSE, «What Nafta says
about democracy1o, en Financia! Times, 15-XI-1993.
38
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LA INVARIANTE ECONOMICA DEL TRATADO DE MASTRJQUE
ridad, y controlar con su función del consejo, aunque no se lo
pidan, los actos de la
potestad» ( 43 ).
En las actuales democracias, con todo, se entiende y, como
creo haber explicado, puede justificarse la evolución
tecnocrática
que el Tratado de la Unión Europea representa. Hace algún tiem­
pci propuso en estas páginas Gonzalo Fernández de la Mora, entre
otras rectificaciones de la partitocracia ( forma degenerada de la
democracia moderna), la introducción del siguiente correctivo:
«Fijación de
límites constitucionales a los poderes hacendísticos
del Gobierno prohibiendd, salvo en caso de guerra, el déficit,
los
impuestos confiscatorios, la política monetaria inflacionista, y la
emisión de aquella deuda pública que no vaya destinada a inver­
siones rentables capaces de amortizarla en
sus plazos» ( 44 ). Hemos
visto que el Tratado de Mastrique supone una realización parcial
de este programa. A falta de un enderezamiento completo del
orden político, puede que este hecho merezca ser bienvenido.
(43) Ar.VARO D'ORS, «Inauguratio» (1973), en op. cit. en nota (5) su­
pra, págs. 93 y 94
( 44) GONZALO FERNÁNDEZ DE LA MORA, «Contradicciones de la parti­
tocracia», cit. en nota (9) supra, pág. 89.
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