El principio de subsidiariedad en el Tratado de Mastrique y la doctrina social de la Iglesia

EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN EL TRATADO
DE MASTRIQUE Y LA DOCTRINA SOCIAL
DE LA IGLESIA
POR
JUAN MANuEL ROZAS VALDÉS (*)
Introducción.
La incorporaci6n .de un llamado «principio de subsidiariedad»
al vocabulario del derecho comunitario europeo, realizada por el
Tratado de
la Uni6n Europea (.1) firmado en Mastrique el 7 de
febrero de 1992 y pendiente de
enttada en vigor, ha desencade­
nado
un confuso y vivísimo debate, de manera· que en poco más
de un año la literatura sobre la materia es ya importante, y puede
hacerse abundant!sima antes incluso de que dicho principio haya
contrastado con alguna práctica significativa su
. validez para la
integraci6n europea.
Desde
el punto de vista político-jurídico-comunitario, la rapi­
dez con que el debate doctrinal ha
crecido. puede explicarse, no
s6\o por la novedad y trascendencia ( al menos te6rica) del nuevo
principio constitucional, sino también por. la ambigua redacci6n
coa que
se ha formulado, dejando las puertas abiertas a interpreta­
ciooes y conjeturas de
lo más diverso. Según un antiguo presiden-
(*) Profesor de Derecho Comunitario en el C,olegio Universitario
San Pablo-CEU (Madrid).
(1) Para los antecedentes del
vocablo y del concepto en el ·derecho
comunitario, antes de su incorporaci6n expresa por obra del Tratado de
Mastrique, ver entre otros el artículo de DEBoRAH Z. CAss, «The word that
saves Maastricht? The principte:·· of subsidiarity and the division of powers
within the European Community», en Common Market Law Review, vol. 29,
núm. 6, diciembre 1992, págs. 1.107 y sigs.
Verbo, núm. 313-314 (1993), 255-281
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JUAN MANUEL ROZAS VALDBS
te del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, el apar­
tado sobre subsidiariedad es un desafortuando ejemplo de redac­
ción imprecisa, y
ello en tan gran medida que uno se ve forzado
a suponer que la imprecisión deber ser deliberada (2). La ambi­
güedad del Tratado a este respecto, fuera deliberada o no, ha
producido en plazo muy breve todo tipo de rea<:ciones, tanto ju­
rídicas como políticas: comunicaciones oficiales
preparadas por
distintos servicios jurídicos ( del Consejo de Ministros y de la Co­
misi6n de las Comunidades Europeas, de los Gobiernos de varios
Estados miembros, del Consejo Europeo reunido
en Edimburgo
el pasado mes de diciembre), uso y abuso
del término por pol!ti­
cos de todas las tendencias y nacionalidades comunitarias, apro­
ximaciones más o menos profundas al tema
en las universidades
y
en las publicaciones jurldicas especializ.adas, comentarios en
buena patte desorientados en la prensa general, etc.
Desde el campo cat61ico
en sti conjunto, y wntrattevolucionario
en particular, la adopción del términd por el Tratado de Mastri­
que se ha acogido por -la mayoría con una me2cla de satisfacci6n
y crítica. Satisfacci6n por ver figurar· en un texto constitucional
europeo
de tal importancia urr término acuñado por la doctrina
social
de la Iglesia. En algunos, esta satisfacci6n tiene algo de
tardía
y extraña justificaci6n, como si el acietto de la visi6n éa­
t6lica de la sociedad pudiese resultar ahora confirmado, o siquiera
reforzado, por obra del incipiente · derecho comunitario; puesto
que el mundo moderno no da otros signos de permeabilidad a la
doctrina social· católica,
hasta la simple aceptación solemne nada
más que de una· palabra puede alegrar el corazón del pequeño re­
baño, del resto de Israel que perman~e fiel. Pero crítica también,
al comprobar que detrás del nombre no está la cosa, esto es, que
el Uamado principio comunitario de subsidiariedad tiene poco que
ver, aunque sea algo, con
el principio social católico. No en vano
se ha comparado a la subsidiariedad con el camaleón ( 3 ), en el
(2) LORD MAcKENZIE-8TuART, prologo a Subsidiarity: No Panacea,
ed. European Policy Forum, Londres, 1992.
(3) ANDREW A»oms y ANDREW TYRIE, «Twelve mcn in search oí a
common meaning», en Financial Times, 7-XJl-1992.
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SUBSIDIARIEDAD DE MASTRIQUE Y DOCTRINA SOCIAL DE LA IGLESIA
sentido de que el término cambia de color, de significado, según
quien
lo usa. Y el derecho comunitario viene a rolorearlo con
unos grises tintes administrativos inuy distintos del cat6lico oro
viejo.
El principo de snbsidiariedad en. la doctrina social de la
Iglesia.
El reciente Catecismo de la Iglesia Cat6lica define el principio
de
subsidiariedad ( subsidiaridad en la versión oficial en español),
en su párrafo 1883, mediante cita de Pío XI en su enciclka Qua·
dragesimo anno: «Una estructura social de orden súperior no debe
interferir en la vida interna de un grt1¡,o social de orden inferior,
privándole de sus
competencias, sino que más bien debe soste­
nerle
en caso de necesidad y ayudarle a coordinar su acción con
la de los demás componentes sociales, con miras al bien común».
En efecto, aunque
se trata de una doctrina enraizada en la
tradición clásica y cristiana, fue Pío XI quien en la encíclica men­
cionada empleó· por primera vez la expresión «principio de subsi-.
diariedad», calificado por él como «gravísimo principio inamovi­
ble e inmutable: que no se
puede quitar a los individuos y dar a
la comunidad lo que ellos puedan realizar con su propio
esfuetzo
e induStria; y, así, tampoco es justo, constituyenclo un grave per•
juicio y perturbación del recto orden, quitar a las comunidades
menores e inferiores lo que ellas puedan hacet, y proporcionar y
dárselo a una comunidad· más elevada, ya que toda acción de la
comunidad, por su propia fuen:a y natúraleza, debe prestar a.yuda
a los miembros del cuerpo social, pero no destruirlos y absorber­
los». El Estado «debe permitir resolver a las sociedades inferiores
asuntos y cuidados de menor importancia», para realizar
«más
firme, más libre y más eficazmente, lo que es de su exclusiva com-
petencia».
Esto es,
el principio de subsidiariedad · se formula como un
principio
ronstitutivo de las relaciones entre el Estado, los cuer·
pos sociales intermedios y los individuos, y con arreglo al cual los
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JUAN MANUEL ROZAS VALDES
cuerpos su¡,etiores (y en último término el Estado, sociedad per­
fecta o completa,
como la Iglesia) no deben sustituir a los infe­
riores, sino, según enumeraci6n de Juan XXIII! en la encíclica
Mater
et magistra, fomentar, estimular, suplir y completar la acci6n
de estos últimos.
Importa destacar que
se trata de un principio formulado ori­
ginariamente para. proteger a los individuos y cuerpos intermedios
contra el expansionismo
de la actividad del Estado. Ello explica
que, aunque enraizado
en la tradici6n clásica y cristiana, dicho
principio haya
·venido· a consagrarse hist6ricamente en el último
siglo, esto es, en polémica con la tendencia
moderna, común a
regímenes democráticos o
no, a absorber en el Estado la actividad
social .. El principio de subsidiariedad no se formul6 originariamen­
te, en cambio, para disciplinar el reparto de competencias entre
diferentes. organismos públicos --en sentido horizontal (la llama­
da división de poderes) o vertical (esto es,
territorial)--, ni para
ordenar el ejercicio de esas competencias cuando son compartidas
por varios
de esos organismos.
Hemos
visto que Píó XI reconoce un ámbito a la exclusiva
competencia del Estado, donde su acci6n podrá precisamente ser
más firme, Ubre y .eficaz si, respetando .el principio de subsidia­
riedad, se descarga de ,pesadas funciones que no le son propias.
No. se trata .por ello de sujetar toda la acci6n del Estado al prin­
cipio .de subsidiariedad, reduciendo íntegramente su acci6n a fo­
mentar, estimular, suplir
y completar la actividad social. Elprin:
cipio de subsidiariedad no comporta la negación de lo estricta­
mente político.
Por el contrario, la unidad política tiene .su esfera
ptopia, exclusiva frente a los cuerpos .inferiores. Además, el prin­
cipio de subsidiariedad
es por completo ajeno a .la cuesti6n de
d6nde, horizontal o verticalmente,
debe residenciarse ese poder
supremo.
En la terminología de V ázquez de Mella, no se trata de resi­
denciar
la soberanía política, sino de contraponerle la soberanía
social, . aquella de carácter· ascendente que nace de la familia y se
despliega
en otros cuerpds sociales como los municipios, las uni­
versidades, las fundaciones y asociaciones varias, los
colegios pro-
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fesionales, gremios y hermandades, las comarcas, provincias y
regiones (cuando· llllas u otras no son meras demarcaciones admi,
nisrrativas), etc. Queda aquí sin. responder a quiénes y cómo debe
reconocerse el
poder político. En cualquier caso, quien .o quienes
ejerzan ese poder supremo de~án respetar los límites que para
su
acción, en lo que es constitutivamente subsidi,¡ria, representa
la llamada
soberanía social. .
El príncipio social católico de subsidiariedad y el orden in­
ternacional.
Es cierto que, con posterioridad, el prindpio de subsidiarie­
dad ha querido extenderse, por encima del Estado, al orden, in­
ternacional. Lo hizo ya Juan XXIII en la encíclica Pacem in
terris. En el Catecismo de la Iglesia Católica se dice q;,e el prin­
cipio de subsidiariedad «tiende a instaurar un verdadero orden
internacional» (párrafo 1885),
y que «ninguna sociedad más am­
plia» que el Estado debe «suplantar la iniciativa y la responsabi­
lidad de las personas
y de las corporaciones intermedias» (párrafo
1894).
Ii!ln mi opinión, se imponen aquí algunas distinciones, porque,
en el plano internacional, el
principio de subsidiariedad sólo puede
jugar un papel· !imitado. .
No cabe duda que el principio de subsidiariedad puede y debe
regir igualmente para · proteger a los individuos y cuetp(Js inter­
medios frente
a una absorción de la actividad social por las orga­
nizaciones internacionales. Desde luego, si el Estado no debe
suplantar la iniciativa
y · la responsabilidad de las personas y de
las corporaciones intermedias, tampoco debe hacerlo
ninguna or,
ganización
más amplia, /
Citando
a este respecto a Alvaro D'Ors (4), Miguel Ayuso ha
escrito en estas
páginas que «las organizaciones inter y stiprana-
. (4) ALVARO n'ORs, La violencia. y el orden, ed. Dy;aa, Ma¡drid, 1987,
págs. 83 y sigs. · . .
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JUAN MANUEL ROZAS VA'LDES
cionales de nuevo culio participan de una propensión dirigistá y
tecnocrática muy contraria al respeto del principio de subsidia­
riedad» (5).
Lo que está aquí en el punto de mira es la sustitución
del estatismo por otra realidád igualmente despótica e incompa­
tible con la soberanía social,· y pata la cual podría acuñarse el
término «supraestatiSmo», o acé]?tarse el y8. de uso común «n;illJ1-
dialismo», aunque con este último término también se hace fre­
cuentemente referencia a otro fenómeno (la marcha hacia deter­
minad,¡ homogeneidad a nivel planetario) distinto del que nos
ocupa.
En cualquier caso, e~ obvio que Í::t;; t~dría 'razón de ser
defender diligentemente la soberanía
social frente a la tendencia
absorbente del Estado,
y levantar en. cambio la guardia frente a
la
mh;ma tendencia ericarriada en organizaciones ínter ·º supraes­
tatales. Én otro contexto doctrinal, mucho¡ c~~servado¡es briµ\­
nicos denuncian permanentemente la real o ilusoria socialización
by the back door (por la puerta de atrás} que, según ellos, estaría
representando el ejercicio por las Comunidades Europeas de
com­
petencias que les han sido cedidas por los Estados miembros.
Ahora bien, más allá
de .esta reflexión, no se entiende cómo el
principio de
subsidiariedad podría considerarse central en la ar­
ticulación cristiana del orden internacional. Las relaciones de los
propios. Estados entre sí
no pueden regularse por dicho principio,
tratándose de
entidades del mismo nivel, por muchas que sean las
diferencias de densidad
y potencia entre unos y otros. En efecto,
tampoco subyace el principio de subsidiariedad a las relaciones
entre las propias personas o entre las propias familias.
En aquéllo
que les
es exclusivo, en su realidad esencial y singular, esto es,
la unidad política, los Estados, como las
personas, pueden y deben
conformar su acción a principios superiores, pero no creo que
entre ellos
pueda contarse en este sentido el· principio de subsi­
diariedad. Como vetemos al ocuparnos específicamente del llama­
do principio de subsidiariedad en el Tratado de Mastrique, ni la
(5) ·M1GtiEL Aniso, «Orden supranacional y doctrin». católica», en Ver­
bo, núm. 303-304, marzo-abril 1992, pág. 310.
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SUBSIDIARIEDAD DE MASTRIQUE Y DOCTft,INA SOCIAL I)E LA·. lGLRSIA
moneda ni, sobi,, todo, la guerra, son asuntos en que la Slll?Sidia­
ried~ pueda jugar papel alguno.
Cuestión
les,
· estén en curso de. <;tinfigurarse nuevas formas políticas más
amplias (en patticular, la construcción comunitaria, que después
de. Mastrique pretende ya merecer, quizás prematuramente, d
nombre de Unión Europea), y cuál sea hoy y mafiana la efectiva
atribución
dd poder político entre los viejos Estados y esas nuevas
formas.
En el horizonte, podría muy bien tratarse de una progre­
siva sustitución
de los viejos Estados nacionales --:que probable­
mente conservarían
el nombre de· Estados ( como lo conservan
hoy las
entidades integrantes de algunas federaciones) pero que
de hecho
llegarían a quedar enteramente desposeídos dd .poder
polítiCD-'
por una Unión (Imperium) que, aunque no en el nom­
bre,
equivaldría en substancia a los mismos Estados remplazados.
O
por el contrario podría tratarse de un fenómend verdaderan,ente
original de ejercicio conjunto del poder políticd ( 6 ), si ello es po­
sible de. tnódo efectivo y duradero. En_ cualquier caso, .Y puesto
que
lo que está aquí en juego es, no el alcance de la acción. política
en relación con la vida de
las personas y cuerpos ·intermedios, sino
la determinación del sujeto .o sujetos. de dicha acción, el principio
de
subsidiariedad me parece ajeno al problema.
Cuestión distinta
.es igualmente.la. proyección. que, por. encima
dd . Estado y hacia· 1a unidacl . universal, se ha hecho por Rafad
Gambra de la por él nan,;.da «cloctrina de la espiritualización y
. (6) · Según Mertens de Wilmars, antiguo Presidente del Tribunal de .
Justicia de las Comunidades Europeas, el objetivo de la Unióh Europea no
es la creación de un Estado-nación ampliad.9, _ fuera,. de naturaleza federal
o confedera!, sino la sup_eración de la noción de Esta.do-nación, al tiempo
que no se destruye a los Estados miembros sino que se lleva_ a cabo «l'amé­
nagement» (adecuación) de sus soberanía.s y se les encuadra. en un sólido
conjunto más va$-io_(«Du bon :usage_de la s,ubsidiarité», en Revue du marché
unique européen, 4/1992, pág. 196). Averiguar qué puede entenderse por
«aménagement» del poder pol(tico, si -es que ello tiene. algún sentido, es
cuestión que nos
llevaría muy lejos del .li~nitado objeto de este trabajo.
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JUAN MANUEL ROZAS-YALDES
superposición de los vínculos nacionales», implícita en la obra de
V ázquez de Mella, y según la cual «en la naturaleza de los vínéu­
los que determinan la existencia de un pueblo
se da un progreso
en el sentido de una
mayor espiritualización o alejamiento del
factor material, sea racial, económico o geográfico» (7). Según
esa doctrina, el proceso federativo «habría de permanecer sieni­
pre abierto: al final de este proceso estaría, como vínculo de
unión,
para todos los hombres, la unidad superior y última de la
catolicidad, libre de toda
modalidad humana. Y el proceso que a
ello condujere habría sido, no la imposición de una parte, sino .una
libre. integración -o federación-vista por todos los pueblos
como cosa propia y que para nada mataría las anteriores estruc'
turas nacionales» (8).
Discrepo aquí de Miguel Ayuso, quien
ha apostillado esta
sugestiva exposición de
Rafael Gambra con una referencia, en blo­
que, al tema (!ue nos ocupa: «O, en otras palabras, se respetaría
d principio de subsidiariedad» (9).
Es cierto que d proceso federativo ha podido conducir, his­
tóricamente, a residenciar de modo gradual
d poder político más
lejos dd factor material, sea racial, económico o geográfico, aun­
que también es cierto que hoy por hoy se observan vudtas atrás
disgregadoras. Es igualmente cierto que, en la medida en que d
poder político ( cualquiera que sea su forma, Estado o Imperio, u
otras) se aleja dd factor material en virtud de la integración pro­
gresiva, las viejas unidades políticas
inferiores pueden entonces
convertirse en
cuerpos. intermedios, allí donde tuvieran realidad
no
sólo como centros de ejercicio del poder político (por hipóte­
sis perdido), sino también como comunidades con vitalidad propia.
(7) RAFAEL GAMBRA, Estudio preliminar al libro Vázquez de Mella,
Madrid, 1953, pág. 31. Recientemente, en el contexto de la construcción
comunitaria europea, se ha hablado por' PIERRB HAsNER (en Le Monde, 27-
X-1992), de «la multiplication féconde des types d'appartenaoce et d'allé­
geanoe» (la fecunda multiplicación de los tipos de pertenencia y de fideli­
dad o vinculación).
(8) RAFAEL GAMBRA, ibídem, pág,. 32-33.
(9) MIGUEL AYUSo, loe. cit., pág. 312.
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SUBSIDIARIEDAD DE MA.STRIQUE Y DOCTRINA SOCIAL DE LA IGLESIA
En esa medida, el principio de subsidiariedad será desde luego
relevante
para regir las relaciones entre la nueva unidad política
y las antiguas.
Ahora bien, lo anterior, que no
es sino --reiterar desde otro
punto de vista la propia definición del principio de subsidiarie­
dad, es en mi opinión algo completamente ajeno a la superposi­
ción y progresiva espiritualización de los vínculos de unión entre
los hombres. Creo en cambio que
la sqbsidiariedad se predica
siempre
de la acción de una entidad superior respecto de las in­
feriores, y no de las relaciones entre cualesqniera vínculos. Ser
vecino de Ausburgo
o de Turín, de Arlés o de Oviedo, y bávaro
o piamontés,
provenzal o asturiano; y alemán o italiano, francés
o español,
y europeo tan sólo o también hispano, y ser· finalmente
católico, no son realidades que entre sí
puedan considerarse sub·
sidiarias las superiores
respecto de las inferiores.
La sugestiva exposición
de Rafael Gambra, en general y en
concreto en
lo que toca al orden internacional,' es pues ajena al
principio de subsidiariedad. Apunta en cambio hacia la idea de
que
la unidad completa del género humano sólo se concibe, en
libertad
y no por imposición despótica, en «la unidad superior y
última de la catolicidad», al final del proceso de espiritualización
de los vínculos, más allá, finalmente, «de toda inodalidad huma­
na» (esto es, también más allá de lo político).
En efecto, la Iglesia es Una, pero los Estados son muchos. «El
mundo
político es un Pluriversum, llo un Universum ( ... ). La Ulll·
dad política no puede, por razón de su esencia, ser universal, en
el sentido de una unidad que abrazara la humanidad toda y la
tierra entera» ( 10). Una unidad política universal, más bien que
como propiamente política, algo contrario a la naturaleza de las
cosas querida
por Dios, sólo puede concebirse como contrafigura
de
la Iglesia Una y Santa. «La unidad del Mundo es ya un hecho,
en cuanto que
la Iglesia tiene una vocación universal. Por lo que
(10) CARJ. SCHMITT, «El concepto do, la-· polítiea,-(primera edici6n,
1927), en Estudios pollticos, traducción del alemán por Javier Coode, ed. Cul­
tura Española, Madrid, 1941, págs. 153 y 154.
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JU,,AN MANUEL ROZAS VALDES
"!' refiere a un poder estatal unificador, tampoco es un problema,
pues
una unidad política del Mundo, bajo un único emperador,
tirano, comité
babélico o lo que sea, resulta mala en sí, como con­
traria a la unidad de la lg}esia» ( 11 ). Por tanto, el número y la
diversidad
de las naciones, en la unidad de la creencia católica,
es la respuesta
<;ristiana a la amenaza del despotismo universal,
como escribió Veuillot en
La ilusi6n liberal (12) hace más de
cien años,
y. no .la negación de. Id político, que necesariamente
comporta la
plqralidad de Estados u otras formas equivalentes.
El llamado principio de snhsidiadedad ei> el Tratado de Mas.
triqu~: una d~a,uralización adminisltativista~
He expuesto brevemente la formulación por la doctrina social
""tóli.a del principio ~subsi que dicho principio puede cu111plir en el ordell internacional. Antes
de examinar a
.la lq;;. de estos presupuestos el llamado principio
de subsidiariedad. en el Tratado de Mastrique, y dado que dicho
principio aparece expresamente mencionado en lugares consrituti·
;,.amente distintos de ese Tratado, es necesario poner al lector en
antecedelltes sobre la estructura del mismo.
Por el Tratado
de. Mastrique se constituye una Unión Europea,
qqe tiene su fundamento en las tres Comunidades Europeas exis­
tentes ( 13 ), oomplementadas con dos estru~as de cooperación
(11) ALvAJto o'ORS, De la gue,ra y de la paz, ed. Rialp, Madrid, 1954,
págs. 201 y -202. La mención-de Babel en. este contexto no es ni mucho
menos
anecdótica, sino que, por su significación bíblica, respond!! .a una
elevada visión teól6gica de la historia.
· (12)' Loms Vl!lITLLOT, L'illusion libérale (primera edición, 1866), ed. Dis­
mas, Malinas, 1989, pág. 30 .
. ( 13) Comunid,,d )lcon6!Iliq¡ Europea (C!l!l), Comunidad Europea del
Carbón
y del Acero (CECA), y Comunidad Europea de la Energía Atómica
(EURATOM). En virtud de las modificaciones introducidas por el Tratado
de Mas trique· en: el Tratado constitutivo de la CEE, ésta pasaría a denomi­
narse· simplemente Comunidad Europea ( CE), perdiendo pnes el adjetivo
restrictivo de «económica».
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SUBSIDIARIEDAD DE MASTRIQUE Y DOCTRINA SOCIAL DE L4· IGLESIA.
de carácter intergubername11tal, en materia respectivamente de
política exterior y de seguridad común ( conocida
por la horrible
sigla PESC) y de justicia e interior. Como ha. escrito Araceli Man­
gas, recogiendo una
imagen ya consagrada por el uso ( 14 ), el Tra­
tado de Mastrique (Tratado de la Unión Europea
.o TUE) «puede
ser comprendido mejor si se le asemeja a la arquitectura de
.un
templo griego. O si aceptamos que es "un Tratado de Tratados".
El frontispicio comprende el Título I del TUE donde se contie­
nen las ''Disposíciol)es comunes'',· que utilizan letras para enume­
rar sus artículos; son los artículos A-F que se refieren a la cons­
titución de la Unión Europea, sus objetivos y sus elementos
constitutivos. A continuación vienen los pilares
-comunitarios e
intergubernamentales-sobre los que reposa la Unión (arts. G-K).
Uno de los tres pilares
es de carácter comunitario (es decir, las
tres Comunidades son, con
el respeto debido, un pilar uno y tri­
no). O también si se prefiere más
gráficamente hay "tres" pilares
comunitarios y
dos intergubernamentales ( ... ). Finalmente, el
"templo" de la Unión tiene un basamento constituido por el Tí,
tulo VII, "disposiciones finales", que comprende de los artícu­
los
La S: es decir, un procedimiento único de revisión y .de nue­
vas adhesiones, derogaciones, entrada en vigor,
etc.» ( 15).
Pues bien, el Tratado de Mastrique comienza
por referirse
expres~ente al principio de subsidiariedad desde su propio preám­
bulo: «Resueltos
-los Estados contratantes-a continuar el pro­
ceso de creación de una unión cada vez más estrecha entre ]o,¡
pueblos de Europa, en la que las decisiones se tomen de la forma
más próxima posible a
lQS ciudadanos, de acuerdo con el principio
(14) Se trata de la imagen del templo griego, La Comú;ión Europea
no era partidaria de la esiructura del Tratado según dicha i(nagen, que 'fue
la finalmente adoptada por los doce Estados contratantes. La alternativa
preferida por el Presidente Delors era la imagen del árbol: la Unión Europea
habría sido el tronco del que_ brotaran diferentes ramas, las tres comunita­
rias y las dos intergubernamentales .. En _ cualquier caso, curiosamente~ tanto
la imagen del templo como la del árbol remiten a tradiciones antiquísimas.
(15) fillACELI MANGAS, «El Tratado de la Unión Europea», en Gaceta
Juridica de la CE y de la compete_ncia, serie D, nUIIl. 1).:17, septiembre 1992,
págs. 21 a 23.
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JUAN MANUEL ROZAS VALIJÉS""''
de subsidiariedad». La misma referencia se reitera, por dos veces,
en las disposiciones comunes relativas al conjunto de la Unión,
o frontispicio del templo griego.
En efecto, según el segundo pá­
rrafo del artículo A, el Tratado «constituye una nueva etapa en el
proceso creador de una Unión cada vez más estrecha entre los
pueblos de Europa, en la
cual las decisiones serán tomadas de la
forma
más próxima posible a los ciudadanos». Y otra vez en el
último párrafo del artículo
B: «Los objetivos de la Unión se al­
canzarán conforme a las disposiciones del presente Tratado, en
las condiciones y según lo ritmos previstos y en
el respeto del
principio de subsidiariedad tal y como se defiene en el artícu­
lo
3 B del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea».
El referido artículo
3 B del Tratado constitutivo de la Comu­
nidad
Europea define, en su segundo párrafo, el principio de sub­
sidiariedad como sigue:
«En los ámbitos que no sean de su com­
petencia exclusiva, la Comunidad intervendrá, conforme el princi­
pio de subsidiariedad, sólo en
la medida en que los objetivos de
la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente
por los Estados miembros y, por consigniente, puedan lograrse
mejor, debido a la dimensión

o a los efectos de la acción contem­
plada, a nivel comunitario».
Llama desde el comienzo la atención el que,
el así llamado
por
el Tratado principio de subsidiariedad, reclama la adopción
de decisiones (se entiende forzosamente
de decisiones públicas,
administrativas)
de la forma más próxima posible a los ciudada­
nos,
objetivos de la acción pretendida
nd puedan ser alcanzados de
manera suficiente por los Estados miembros. Esto es; no
se trata
aquí de garantizar en su conjunto la legítima espontaneidad de
los cuerpos intermedios, y de los propios individuos, frente a la
intervención de los organismos públicos, sino
de dar prioridad,
en
la medida de lo posible, a la intervención de aquellos organis­
mos públicos que estén más próximos a los ciudadanos, y en
con­
creto a la intervención .. de los Estados miembros.
Sería excesivo
afirmar que esto. es algo completamente ajeno
al principio de subsidiariedad formulado por la doctrina social de
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SUBSIDIARIEDAD DE MASTRIQUB Y DOCTRINA SOCIAL DE LA IGLESIA
la Iglesia, pero es sin duda una versión desnaturalizada de dicho
principio.
En efecto, aunque el principio así fonnulado por el
Tratado de Mastrique guarde cierta analogía con el principio so­
cial católico, ello es exclusivamente en cuanto que regla de ad­
ministración y gobierno,
en general de buena administración y de
buen gobierno, pero no en cuanto que principio relativo a las
re­
laciones entre los. organismos públicos y la sociedad civil,
Por ello, no carece de fundamento la preferencia británica por
otro
. término, el de «proo:imidad» y no «subsidiatiedad», para re­
ferirse
al principio reconocido por el Tratado de Mastrique. Se ha
dicho que
en totno a este principio se ha desencadenado una «gue­
rra de
religión» (16) y, en ese sentido, en la preferencia británica
por la
«pro:ximidad» podría tarnbién subyacer, simplemente, la
desconfianza, e incluso animadversión, hacia la «subsidiatiedad»
de origen católico. Hay que admitir, sin embargo, que el empleo
del mismo término (
«subsidiatiedad») para referirse a dos prin­
cipios, y no uno sólo, de
naturaleza y alcance tan diversos como
los formulados por
la Iglesia y por el Tratado de Mastrique, es
én sí mismo una confusión (terminológica) y fuente de mayores
confusiones (conceptuales).
A este respecto, interesa sefialar que en el artículo 72 de la
Ley
Fundamental de la República Federal de Alemania, claro an­
tecedente constitucional del principio consagrado por el Tratado
de Mastrique, no se utiliz.a el término «subsidiariedad» para de­
nominar a
determinada ordenación del ejercicio por la Federación
de competencias
compartidas con los Liinder. La confusión parece
haber arrancado, en el ámbito comunitario europeo,· de la adop­
ción de esta palabra
por el Informe de la Comisión sobre la Unión
Europea presentado al Consejo
el 26 de junio de 1975. El térmi­
no aparece también
en el proyecto (llamado Spinelli) de Tratado
de Unión, aprobado
el 14 de febrero de 1984 por el Parlamento
Europeo.
(16) EMILE A CAMPO, «Report of the paoel discussion dealing with
the european environtnental·· policy», en Subsidiarity: the chal/en ge of chan..~
ge, ed. European Institute of Public AdministtatiOn, Mastrique, 1991.
267
Fundaci\363n Speiro

JUAN MANUEL ROZAS· VALDES
En cualquier caso, más allá de la discusión terminológica, es­
tamos aquí en el ámbito de «la cadena de funcionarios y organis­
mos artificiales» que sustituye a «la jerarquía natural
de las cor­
poraciones y
las clases» ( 17 ), y no en el propio de las relaciones
entre Estado y sociedad
civil. Sobre esta trascendental cuestión,
sobre
las limitaciones ( 18) que, según la natutaleza de las cosas,
representan los cuerpos intermedios pata la acción de los organis­
mos
públicos, nada dice el Tratado de Mastrique. Revela mucho
sobre nuestro tiempo; o más bien lo confirma,
el que la recepción
del
principio dé subsidiariedad por este Tratado no se haya pro­
ducido sino mediante su simultánea desnaturalización, en prove­
cho de una concepción
administrativista del mismo. Y todo ello
sin perjuicio de que el genuino contenido del principio de subsi­
diariedad pueda estar presente, aunque con contornos imprecisos,
en el pensamiento del Presidente Delors (19), decidido impulsor
de la .incorporación expresa
de este principio al ordenamiento ju­
rídico comunitario.
Además; a pesar de
su formulaci6n general en el frontispicio
del Tratado, que pateee remitir a la adopción de decisiones por
los organismos públicos más próximos en
Jo posible a los ciudada­
nos (sea, pues, por la Unión, por las Administraciones centrales
de los Estados o, dentro
de ellas, por organismos regionales o
locales), el
principio consagrado en el Tratado de Mastrique sólo
tiene virtualidad ( como claramente
se manifiesta en la definición
del citado artículo 3 B) en. cuanto a la opción entre la Unión (o
(17) JuAN VÁZQUEZ DE MELM, Regjonalistno y Monarquia, citado por
JuLL\N GIL DE SAGREDO, «El principio de subsidiariedad y los . cuerpos in­
termedios», en. El pritJcipio de subsidiariedad, Actas de la XIX Reuni6n
de amigos de la Ciudad Cat6lica, ed. Speiro, 1982, pág. 68.
(18) Cfr. RAIMUNDO DE MIGUEL, «El poder: uno o dividido. Sus limi­
taciones»; MIGUEL AYUSO, «Las -limita.ciOnes del poder»; y JuAN VALLET DE
GoYTISO'LO, «Poderes políticos y poderes sociales. Totalitarismo y distribu­
ción de poderes», en Verbo, núm. 285-286, mayo-junio 1990.
(19) Por ejemplo, su discurso en Mastrique el 21 de marzo de 1991,
donde se. encuentran referencias a las raíces morales del principio de sub­
sidiariedad, al necesario respeto de las responsabilidades personales, al_ papel
de los interlocutores socisles,.,etc.
268
Fundaci\363n Speiro

SUBSIDIARIEDAD DE MASTRIQUE Y DOCTRINA SOCIAL DE •LA--lGLESIA
la Com.tinidad) y los Estados, pero no en favor de los organismos
inferiores. En virtud del principio de autoriomía institucional,
característico del ordenamiento jurídico comtinitario, la cuestión
de a qué nivel administrativo deban tomarse las decisiones pro­
pias de los Estados miembros es asunto ·a regular -exclusivamente
por · el correspondiente derecho interno, sin que el derecho comu­
nitario pueda interferir
en la materia (20).Por lo tanto, no sólo
s.e trata de una versión desnaturalizada, en i,entido administrati­
vista, del principio de subsidiariedad, sino que,
además, la propia
virtualidad
descentralizadora de ese principio está limitada al 1)ivel
de las Administraciones centrales de los Estados.
En suma, el llamado principio de subsidiariedad en el Tratado
de
Mastrique no garantiza que la Unión Europea deba limitar su
actividad administrativa a fomentar, estimular, suplir y completar
la
acción de los individuos y de los cuerpos sdciales intermedios.
Se trata por el contrario de un principio regulador de la. actividad
administrativa en sí misma, en cuya virtud, en la medida de lo
posible, se da prioridad a
los Estados miembros sobre la Unión.
Política exterior y de segurida~; a&untos de justicia-·e· interior.
Como hemos visto; el· Tratado se refiere al llamado principio
de subsidiariedad (o proximidad) desde su propio
preánibulo y
desde
las disposiciones comunes. Por ello, el mencionado prin­
cipio no
es aplicable exclusivamente a la acción de la Comunidad
Europea ( de acuerdo con
el artículo 3 B de su Tratado constituti­
vo, sobre el que volveremos más adelante), sino también,
al me­
nos formalmente, a la acción de la propia Unión relativa al .con­
junto de sus objetivos (21 ).
(20) A. G. ToTH, «The principie of subsicliarity in the Mi,aslricht
Treaty»-, en Common Market Law Review, vol. 29, núm. 6, diciembre 1992,
pág. 1.099.
(21) En esta línea, A. G. ToTH, loe cit., ·pág. 1.087. En contra, CLAnU!­
FRANt;oisit Dtra.ANo, Commentaire Mégref -Le droit de la. CEE, vol. 1, ·se­
gunda edición, ed. Université de Bruxelles, 1992, pág. 425.
269
Fundaci\363n Speiro

IUAN MANUEL ROZAS VALDES
En concreto, el principio de subsidiariedad sería teóripUnente
aplicable a
la acción de la U~ón en materia de política exterior
y
de seguridad común (PESC), uno de los dos pilares interguber­
namentales que
la integran junto con el pilar comunitario (22).
Ahora bien, esa aplicabilidad formal es incompatible con la
propia naturaleza de
la PESC, que pertenece a la esencia de la
unidad
política·:-en materia de relaciones exteriores y guerra, la
acción del Estado no es subsidiaria de la de ningún cuerpo ·infe.·
rior.· Tampoco la acción de la Unión en esa materia, allí cuando
sea posible
de acuerdo con los estrictos requisitos de procedimien­
to previstos por el Tratado de Mastrique, será subsidiaria de la
de' los Estados miembros, aunque· deba conjugarse con ella. «La
Unión deberá actuar junto a los Estados miembros, los cuales, en
una
· especie de desdoblamiento funcional, deberán actuar a un
mismo tiempo como miembros y como Estados soberanos. Cual­
quiera
que sea el futuro político de la Europa unida, lo cierto es
qµe en
la . actual fase del proceso, la pervívencia de los Estados
constituye un componente ·estructural» (23). Se puede aplicar a
este respecto a la Unión Europea, como también en el plano mun­
dial a las Naciones Unidas, lo que Car!. Schmitt escribió en 1927
a
propósito de la Sociedad de Naciones: «La Sociedad gínebrina
(la ONU, la Unl611 Europea, puede añadirse hoy) no elimina la
posibilidad
de la guerra, como tampoco elimina la existencia de
los Estados. Introduce nuevas posibilidades de guerra, permite
guerras, fomenta guerras
de coalici6n y suprime· una serie de tra-
(22) La PESC es básicamente una polftka esterior y de seguridad ci­
vil;· diplomática, pero·· contiene en ·germen ~ expans~6n hacia "la operativ~
militar: según el artículo J.4.1 del Tratado de Mastrique, «la política ex­
terior y de seguridad común abarcará todas las cuestiones relativas a la. se­
guriqad de la Unión Europea, incluida la definición, en el futuro, de una
polftica de defensa común, que pudiera ~nducir _en su _µtomento a una
defensa común».
(23) LUIS IGNACIO SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, «La política exterior y de se­
guridad común en el Tratado de L,, Unión E,iropea~, en Gaceta Jurldica de
la CE y de la competencia, serie _D;núm. D·18, septiembre 1992,.pág1 107.
TIO
Fundaci\363n Speiro

SUBSIDIARIEDA.D DE MASTRIQUE Y DOCTRINA. SOCIAL DE LA IGLESIA
bas. contra la guetra, por cuanto legitima y sanciona ciertas . gue­
rras» (24 ).
La idea de subsidiariedad no puede conducir a resultado algu­
no en un ámbito donde está en juego la propia esencia de la uni­
dad política, y ello es predicable tanto del principio formulado
por la Iglesia como del principio que ha sido expresamente in­
corporado
.al derecho comunitario ..
En cuanto al principio social católico, porque ya Pío XI re­
conoció un ámbito a la exclusiva competencia del poder político,
donde su acción
podrá ser más firme, libre y eficaz si, respetando
el principio de subsidiariedad en sus relaciones con los individuos
y los cuerpos intermedios, se ·descarga de funciones que nole son
propias
.. Pues bien, la acción de cada Estado en el orden interna­
cional, al lado o frente a otros Estados, en tiempo de paz o·de
guerra, constituye precisamente el ejemplo paradigmático. de esa
competencia
exclusiva. A qué instancia corresponda el poder po­
lítico, a los Estados aisladamente o

a nuevas formas
de unidad
política, como eventualmente la Unión Europea, no
es cuestión
que pueda resolverse por el principio de subsidiariedad,
como
tampoco lo es cuáles sean las limitaciones jurídicas o morales a
que dicho
poder supremo deba someterse.
En cuanto al principio formulado por el Tratado de Masttique,
porque los criterios de subsidiariedad o· proximidad son totalmen­
te inadecuados para establecer, en ~al. quién debe actuar en
materia de política exterior y seguridad, y en concreto, si deter­
minado asunto (por
ejemplo, los actuales

conflictos en
la antigua
Yugoslavia) debe ser objeto de la acción
comán

de
la Unión y los
Estados miembros (artículo
J.3 del Tratado de Masttique) o tao
sólo de la acción coordinada de los Estados miembros ( artículo J.2
del mismo Tratado). De hecho, a pesar de la aplicabilidad formal
(-24) CAR.L ScHMITT, op. cit., en nota (10), supra, pág. 158. Reci~te­
mente
se ha actualizado esta tesis por obra de la coalición internacional
contra la frustada anexión de Kuwait por parte de Irak. A este respecto
~brá . que tomar igualmen_te nota de cómo evolucionan los · actuales con,flic­
~os en la antigua Yugoslavia, donde en mayo de 1993 ya, se muere (aunqu~
todavía no se mata) .«por la p~, la .solidaridad y los .derechos .-humanos»,
27l
Fundaci\363n Speiro

JUAN MANUEL ROZAS VALDES
del llamado principio de subsidiariedad al conjunto de la acción
de la Unión Europea, no se encuentra rastro del mismo en el ar­
ticulado relativo a la PESC. La noción de «intereses importantes
en común», empleada por el artículo J.1.3 para definir los ámbi­
tos donde gradualmente podrán desarrollarse acciones comunes de
la Unión y los Estados, no guarda relación con la adopción de de­
cisiones «de la forma más próxima posible a los ciudadanos».
Por ello
ha podido escnbirse por Emanuele Gazzo que todo
el
mundo. tiene curiosidad por saber qué quiere decir «tomar las
decisiones de la forma más próxima posible a los ciudadanos»,
cuando se trata de la PESC. Con un poco de buena (o mala) vo­
luntad, ha escrito Gazzo, se podría producir un rápido desliza­
miento hacia
la apología de la democracia llamada directa, de. la
que los referendos son por otra parte manilestación, y de los cua­
les se sabe con qué prudencia deben manajerse si se quieren ce,.
nocer las verdades que se les pide expresar (25).
Dejando la
ironía de lado, lo cierto es que las decisiones en
esta materia, exclusiva del poder político, sólo pueden tomarse
precisamente por quien ejerza dicho poder, sea la asamblea de la
multitud o el gobierno del Estado o
·de la Unión, sin que ningún
principio de subsidiariedad
· pueda resolver la cuestión. Es claro
que, a este respecto, en
el Tratado de Mastrique el centro de gra­
vedad sigue situado en los Estados (26) Sin embargo, no puede
descartarse
un futuro desplazamiento de ese centro de gravedad
hacia la
Unión, dada la inclinación que en ese sentido representa
ya .el transcendental proyecto de unión monetaria, del que trataré
más abajo. Nada de esto tiene, sin embargo, que ver con la idea
de subsidiariedad.
En cuanto al segundo de los pilares intergubemamentales so­
bre los que, según el Tratado de Mastrique, reposa la Unión Euro-
(25) EMANUELE GAZZo, «Lever le voile de la "subsidiarité" pour 'o.e pas
tomber dans les píeges qu'elle peut cacher», en Revue du marché unique
europün, 4/1992, p,!g. 224.
(26) Cfr. DmGo J. L1ÑÁN, «Una política exterior y de seguridad comútl
para la. Uni6n Europea»: en Revista de Instituciones Europeas, vól. 19;
núm. 3, septiembre-diciembre 1992, págs. 797 y sigs.
'r/2
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SUBSIDIARIEDAD DE MASTRIQUE Y DOCTRINA SOCIAL DE LA IGLESIA
pea, esto es, la cooperación en los ámbitos de la justicia y de los
asuntos de interior ( 27 ), valen en general las anteriores refle,do­
nes, con alguna precisión. A diferencia de la PESC, puede que no
todos
los asuntos cubiertos por esta estructura de cooperación
pertenezcan a la esencia de la unidad política, pero desde luego
estarán siempre, como
lilÍnÍlllo, en 'el círculo· más pr6xímo a ese
núcleo.
En cualquier caso, tampoco aquí es relevante el principio
de subsidiariedad para determinar a quién corresponde el poder
político, cuyo
centro de gravedad' sigue aquí situado, igualmente,
en los Estados y no eri la Unión (28): se trata de una estructura
de cooperación
intergubexnamental, donde las decisiones deben
adoptatse por unanimidad y, además, expresamente se reconoce
que toda cooperación al respecto se entiende «sin perjuicio: del
ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estlldos
miembros en materia de mantenimiento del orden público y sal­
vaguardia de la seguridad interior» (29).
Por
el contrarío, a diferencia de 1a PESC, · sí encontramos aquí
una referencia específica al llamado principio de subsidiarie­
dad (30),
ya que, según el artículo K.3.2.b) (31), en lo~ ~hitos
(27) Según el artículo K.l del Tratado de Mastrique, los Estados mie1n­
bros consideran a este respecto· . de interés común, entre otros, los ámbitos
siguientes: política de asilo, política de
inmigración, cooperatjón judicial en
matciias civil y penal,' cooperación policial relativa al terrorismo, tráfico
ilícito de drogas y ottas forinas graves de de~cuencia internacional, etc.
(28)-Cfr. JUAN DE MIGUEL ZARAGOZA y ALEJANDRO BLANCO DB CAsTRO,
«El Título VI del Tratado de la Unión Entopea: cooperación en asuntos de
justicia e interior», en Gaceta ]uridica de la CE y de la competencia, se­
rie D, núm. D-18, septiembre 1992, págs. 17.3 y sigs,
(29) Arúculo ·K.22, con antecedentes. ya en el Tratado constitutiv~ de
la CEE· (básicamente, artículos 48 y 56 relativos a la libre circulaci6n de
personas).
(30) JuAN DE MIGUEL ZARAGOZA y ALEJANDRO BLANco DE CASTRO, loe.
cit., pág. 220. H~bién YVEs DoUTRIAUX, Le Traité sur Z1Union Europ.éenne,
ed. Armsnd Colin, París, 1992, pág. 226.
(31) ARACELI MANGAS llama la atención sobre el hecho de que la K ¿de
kafkiano?.
atribuida al artículado del Tratado en esta materia es casual pero
no exenta de ironía, al tiemJX> que aclara que los artículos K.1, K.2, K.3,
273
Fundaci\363n Speiro

JUAN MANUEL ROZAS VALDES
de justicia e interior sólo podrán adoptarse acciones comunes «en
la medida en que
los objetivos de la Unión puedan alcanzarse más
fácilmente por medio de una acción común que por la acción
aislada
de los Estados miembros, en razón de las dimensiones o
de los efectos
de la acción de que se trate». En efecto, se para­
frasea aquí la definición del principio
de subsidiariedad contenida
en el artículo 3 B del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea.
Ahora bien, la reiteración en este lugar del llamado principio
de subsidiariedad carece
de cualquier significación operativa, y
sólo puede entenderse como una innecesaria declaración (o mejor,
declamación) de intenciones abstractas. Como hemos visto, ni en
éste ni en ningún terreno el principio de subsidiariedad puede
tener significación estrictamente política,
ya que su doble formu­
lación
(scicial católica y comunitaria europea) es ajena tanto a la
determinación de la unidad política como al ejercicio de la acción
que le
es exclusiva. El principio formulado por la Iglesia, que
atañe a las relaciones entre los organismos públicos y
la sociedad
civil, y a las relaciones entre corporaciones e individuos dentro
de
la propia sociedad civil, es igualmente ajeno a los supuestos y
condiciones en que los Estados deban o no impulsar acciones
co­
munes en los ámbitos de justicia e interior. Por su parte, el prin­
cipio de subsidiariedad incorporado
al Trata do de Mas trique re­
viste una significación administrativa que, como enseguida vere­
mos, guarda relación con el ejercicio de competencias compartidas,
lo que no es en modo alguno el caso en materia de justicia e in­
terior, donde sólo los Estados miembros son competentes, sin
perjuicio de la cooperación prevista.
En suma, en este lugar el llamado principio
de subsidiariedad
no tiene significación ni política, ni social, ni administrativa. Es
una simple declaración diplomática sobre el alcance que los Estados
quiten dar a sus acciones comunes en los ámbitos de justicia e
interior, declaración que, ni vincula a los propios Estados (sólo
etcétera, nada tienen que ver con las clases de competición deportiva de
remo (loe. cit. en nota (15), supra, págs, 23 y 35).
274
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SUBSIDIARIEDAD DE MASTRIQUE Y DOCTRINA SOCIAL DE LA IGLESIA
por unanimidad pueden decidir, libremente, que entienden cum­
plido el pretendido requisito), ni es St:\sceptible de interpretación
por
el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (32).
Un principio regulador del ejercicio por la Comunidad Europea
de competencias compartidas con los Estados miembros.
Aunque las disposiciones comunes del Tratado de Mastrique
se remiten, para definir el principio de subsidiariedad, al COt\junto
del artículo 3 .B del Tratado constitutivo de la Comunidad Euro­
pea (33), lo cierto
es que sólo el segundo párrafo de dicho artículo
tiene
por objeto ese principio. El primer párrafo recuerda que la
Comunidad s6lo puede actuar cuando
se le han atribuido faculta­
des para ello, algo que, con el nombre de principio de atribución
de competencias, contrapuesto a la competencia general de los
Estados, ha sido siempre una de las
características fundamentales
del ordenamiento jurídico comunitario.
En el tercer párrafo se
formula el llamado principio de proporcionalidad; objeto ya de
una sedimentada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según
el
cual los medios que emplee la Comunidad deben ser proporcio­
nados al objetivo que se persiga. La novedad está pues como se
ha dicho en el segundo párrafo, conforme
al cual, en los ámbitos
que
no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad interven-
(32) Conforme al artículo L del Tratado de Mastrique (primero de sus
disposiciones finales, o b8Samento del famoso templo griego), los dos pila­
res intergubernamentales de la Unión estiin excluidos en bloque de la cóm­
petencia del Tribunal de Justicia de las c.omunidades Europeas, con una
mínima salvedad que no es aquí del caso.
(33) Deliberadamente o no, el Tratado de Mastrique no ha incorporado
un precepto equivalente en los Tratados constitutivos d~ las otras dos Co­
munidades Europess, esto es la CECA y el EURATOM. Se trata de dos
organizaciones sectoriales, de menor importancia que la CEE, y además la
vigencia del Tratado constitutivo de la CECA expira el año 2002 (la dura­
ción de
la CEE y del EURATOM, como la de la propia Unión Europea,
es indefinida), En cualquier caso, puesto. que el principio de subsidiariedad
figura
también en las disposicioiles comunes del Tratado de Mastrique, la
omisión parece tener escasa
relevancia. ·
275
Fundaci\363n Speiro

JUAN MANUEL·ROZAS VALDES
eirá «sólo en la medida en que los objetivos de la acción preten­
dida no puedan aer
alcanzados de manera suficiente por los Esta­
dos miembros y,
por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido
a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel
comunitario».
Una vez más, hay que comenzar por subrayar que, mily lejos
de la doctrina' social de
la Iglesia, estamos aquí en un terreno
puramente público o administrativo, donde
se trata de regular los
supuestos en que deben ejercerse ciertas competencias por un
organismo determinado en lugar de por otros. No
es éste un prin­
cipio de reparto o atribución de
competencias, sino que regula el
ejercicio dé algunas de ellas, en concreto, de áquélla:s no exclusi­
vas de
la Comunidad sino compartidas con los Estados miembros.
Ya en· ,la Ley Fundamental de Bonn, donde el principio de subsi­
diariedad del Tratado dé Mastrique, encuentra sus vérdadera raí­
ces, la regla equivalente (articulo 72) sólo afecta al ejercicio de
competencias compartidas, y no al
ejerdcio de las competencias
exclusivas de
la Federación, enumeradas en el articulo 73 ( asuntos
exteriores; defensa, moneda, etc.). Esta idea administrativa de
subsicliariedad se refleja además en la redacción dada por el Tra­
tado de Mastrique a varios nuevos artículos del Tratado consti­
tutivo de
la Comunidad Europea, donde reiteradamente se limita
la acción' de la Comunidad
a favorecer la coopetación' entre los
Estados miembros y, sólo si fuere necesario, apoyar y completar
la acción de ,éstos (34).
No es éste lugar adecuado para profundizar en la interpreta­
ción jurídica del
citado segundo párrafo del nuevo articulo 3 B,
ni para conjeturar sobre sus potencialidades normativas y juris­
prudenciales. Baste con señalar que la
mayoría de los comentarios
académicos son hasta la fecha desfavorables al nuevo precepto, por
considerarlo innecesario (35), ambiguo (36), o incluso contrario
(34) Artículo 126 (educación), artículo 128 (cultura), artículo 129 (sa·
lud pública),
artículo 130 (industria), entre otros.
(35)
J. MERTENS DE WILMABS, loe. cit.; en nota (6); supra.
(36) V.
CoNSTANTINESco, «Subsidiarité ... vous avez dit subsidiarité?>,
en Revue du marché unique européen, 4/1992, p,lgs. 227 y sigs.
276
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SUBSIDIARIEDAD DE MASTRIQUE Y DOCTRINA· SOCIAL DE LA -IGLESIA
a la coherencia del derecho comunitario y por tap.to perturba­
dor (37). No
es la menor de las críticas la fundada en que la dis­
tinción entre· competencias ei indispensable para la debida aplicación del nuevo precepto, no es
ni mucho menos
fácil y dara en el derecho comunitario: no exis­
ten en los Tratados comunitarios listas enumerativas que distin­
gan, de modo rígido y egpreso, entre competencias ei compartidas; por el contrario, el criterio básico de atribución de
competencia
ei ya que consiste en el objetivo del ·mercado interior sin fronte­
ras (38), lo que deja lugar a un gran margen de indefinición y
flexibilidad.
En cuanto a la ambigüedad del concepto, se observa que la
definición que del mismo ofrece el artículo 3 B encierra una ten­
sión permanente ( ¿contradicción insalvable?) entre la eficacia
tec­
nocrática, que puede reclamar sistemáticamente la acción de la
Comunidad, y la exigencia de una dimensión supranacional para
justificar dicha acción.
Es por ello un principio equívoco, que pue­
de
permitir a los Estados protegerse contra intervenciones comu­
nitarias excesivas, pero que también resulta invocable por la Co­
munidad para impulsar la expansión de sus ámbitos de acción.
Para el limitado propósito de este trabajo, mayor interés que
profundizar en el debate jurídie<>-comunitario (39) tiene· llamar
la atención sobre la analogía
que, a pesar de su desnaturalización
administrativista, sigue guardando este principio con el formulado
por la Iglesia. En efecto,
ya he dicho que el principio de subsidia-
(37) A. G. ToTH, loe. cit., en nota (20), supra. También P. J. G. KAP­
TBYN, «Community Law and .the principle of subsidiarity», en Revue des
Af/aires Européennes, 1991/2, pág. 39.
(38) C. D. EHLERMANN, «Quelques réflexions sur la communication de
la Commission relative au princlpe 'dé' subsidiarlté»·, en Revue du marché
uni,¡ue europün, 4/1992, pág. 216,
(39) Entre otras cuestiones, tiene particalar interés la polémica sobre
la llamada justiciabilidad del principio de subsicliariedad, esto es, sobre el
alcance y modalidades de la. competencia. del Tribunal de Justicia. relativa. a
la interpretación del mismo. Al respecto, po! ejemplo, CLAIRE~FRAN<;OISE
ÜtJRAND, -op. cit., en nota. (21), supra, pág. 435.
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JUAN MANUEL ROZAS VALDES
riedad consagrado por el Tratado de Mastrique regula el ejercicio
de las competencias compartidas por la Unión ( de modo efectivo,
la Comunidad)
.y los Estados miembros, mientras que no encuen­
tra aplicación en los ámbitos de competencia comunitaria exclusiva,
donde la Comunidad tiene la obligación jurídica de actuar ( 40).
Pues bien,
hay aquí un claró trasunto, no deliberando sino im­
puesto .por la
naturaleza de las cosas, del reconocimiento por
Pío XI de un ámbito a la exclusiva competencia del poder político,
ajeno a los imperativos del principio de subsidiariedad_
Desde el momento en que las competencias
de la Unión co­
mienzan a incidir sobre el poder político, sóbre la acción que es
exclusiva de éste, desde ese mismo momento su ejercicio escapa
necesariamente
al ptincipio de subsidiariedad. Es el caso, como
hemos visto, de
la política exterior y de seguridad común. Es tam­
bién el caso de la unión monetaria prevista por el Tratado de
Mastrique, ya que la futura política monetatia común no
podrá
ser subsidiaria desde el momento en que, eventualmente, se haya
establecido una moneda única ( 41
). La unión monetaria es pre­
cisamente el meollo del Tratado de Mastrique
(y no desde luego
el ambiguo principio de subsidiariedad), el punto donde, de
en­
trar en vigor y cumplirse algún ella sus previsiones, se producirá
un cambio trascendental: se atribuirá a la Unión,
con carácter
supranacional y no intergubernamental, una de las clásicas
funcio­
nes regalianas de la unidad pol!tica (la moneda), y se privará
correlativamente de ella a los Estados miembros. Habrá que pre­
guntarse entonces si el centro de gravedad del
poder político no
habrá comenzado a desplazarse, decididamente, hacia la Unión
Europea.
Por otra parte, hay que recordar que incluso más acá del po­
der polltico, en el terreno puramente administrativo, las compe­
tencias exclusivas de la Comunidad, esto es, básicamente las rela­
tivas al objetivo del mercado interior sin fronteras, pero también
otras (por ejemplo, las políticas
comunes agrícola y comercial),
(40) ARACBLI MANGAS, !oc. cit., en nota (15), supra, pág. 43.
(41) YVES DoUTRIAUX, op. e#., en nota (30), supra, pág. 107.
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SUBSIDIARIEDAD DE MASTRIQUE Y DOCTRINA SOCIAL DE LA iGLESlA
no toleran la invocación del principio de subsidiariedad. Una vez
más, la lógica de la subsidiariedad sólo resulta aplicable, en este
terreno administrativo
como en la doctrina social de la Iglesia,
allí donde existan competencias compartidas.
Conclusiones.
La palabra «subsidiariedad» se ha incorporado ciertamente, y
con fuerza extraordinaria, al debate comunitario europeo.
Según
Riccardo Perissich, director general de uno de los departamentos
más importantes de la Comisión Europea, el discurso político-co­
munitarid estuvo ampliamente dominado en 1992 por una sola
palabra: «subsidiariedad» ( 42). Para Alfonso Mattera, alto fun.
clonarlo comunitario y profesor en el Colegio de Europa en Bru­
jas, el principio
de subsidiariedad está, desde hace ya algunos años,
en el
corazón de los debates jurídico-institucionales. sobre el fun­
cionamiento de la Comunidad y su futuro (43). La situación no
ha cambiado en 199 3, sino que por el contrario
la posición cen­
tral de esta
palabra en la esfera comunitaria europea no deja de
confirmarse, siendo
cada vez más frecuente su empleo, antes in­
cluso de que el Tratado de Mastrique haya entrado en vigor, para
justificar acciones u omisiones de la Comunidad.
No
por ello el principio de subsidiariedad elaborado por la
doctrina social de la
Iglesia ha pasado a informar el ordenamiento
jurídico comunitario. El llamado principio de subsidiariedad en
el Tratado de Mastrique no garantiza que la
Unión Europea deba
limitar su actividad administrativa a fomentar, estimular, suplir
y completar
la acción de los individuos y de los cuerpos sociales
intermedios. Por el contrario, se limita a establecer criterios rela­
tivos
al ejercicio por la Unión de competencias compartidas con
los Estados miembros, de manera que, en la medida de lo posible,
(42) RiccARno PERISSICH, editorial del núm. 3/1992, de Revue du
marche unique européen.
(43) ALFONSO MATTERA, editorial del núm. 2/1991, de Revue du mar­
ché unique européen.
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J.UAN lv!AN.UEL ROZAS VALDES-
se .dé. prioridad .a la acción d~ los E~tados sobre la acción de la
Unión .. Se trata. pues d"' una versión desWíturalizada del principio
de subsidiariedad, en
sentidQ administrativista. ·
Este principio de. subs.idjariedad reformulado, que no atañe a
las relaciones entre los organismos públicos y la sociedad civil,
tampoco tiene virtualidad estrictamente política,
ya que es irrele­
vante a la hora de determinar en qué instancia debe residir
el po­
der político, así como para establecer a qué principios superiores
puede y debe sujetarse la
acción de ese poder supremo, en lo' que
es de su exclusiva competencia. Le queda pues una dimensión
puramente
administrativa, y
a ·ese respecto son muchas las dudas
sobre la operatividad del concepto, e incluso sobre su encaje en
el ordenamiento jurídico comunitario. Desde el punto de vista
administrativo, es una norma Oscura y ambigua; y se la ha com­
parado incluso con arenas movedizas (44 ) .
. Sin perjuiciQ .de todo lo .anterior, el principio recogido en el
Tratado de Mastrique no deja
de guardar cierta analogía, aunque
sea remota, cdn el principio social católico. En efecto, qué duda
cabe que el intervencionismo excesivo
de una organización supra­
nacional tan amplia como la Unión Europea es incluso más abe­
rránte, en relación con la legítima espontaneidad de la actividad
social; que
el mismo intervencionismo igualmente excesivo pero
encamado en organizaciones más próximas, como es el caso de
los Estados miembros. Además, la aplicación del principio 'cÓmu­
nitario de subsidiariedad sólo en los ámbitos de competencias com­
partidas, y no en aquéllos de la exclusiva competencia de la Co­
munidad, es un trasunto involuntario de la primitiva naturaleza
del principio de subsidiariedad.
El tiempo dirá si este nuevo principio
de subsidiariedad llega
a cuajar como elemento importantísimo del ordenamiento jurídico
comunitario, junto a
doctrinas tales como las de la primacía y el
efecto directO
( 45 ), o si por el contrario, después de haberse in-
(44) Editorial del vol. 30, núm: 2, abril 1993, de Common Market Law
Review.·
· (45.} Sobre estas doctrinas los comentarios son abundantísimos. Eri len­
gua española, se consultará, por ejemplo, SANTIAGO MUÑo'z MACHADO, «Los
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SUBSIDIARIEDAD DE MASTRIQUE Y DOCTRINA SOCIAL DE LA IGLESIA.
corporado con tanto ruido y resplandor al lenguaje de las institu­
ciones europeas, se debilita gradualmente hasta quedar reducido
al papel de una norma menor, o incluso irrelevante. Cualquiera
que sea el destino del nuevo
principio, será desde luego otto y
distinto que el reservado a la vigencia efectiva de la doctrina so­
cial de la Iglesia.
principios de articulación de las relaciones entre Derecho Comunitario y el
Interno y las garantías jurisdiccionales para su aplicación efectiva», en Tra­
tflao de Derecho-Comunitario-Europeo, ed. Civitas;-Ma.drid, 1986, tomo I,
págs. 503 y sigs.
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