Estado, Gobierno y Administración

ESTADO, GOBIERNO Y ADMINISTRACION
POR
LOUIS DAUJARQUES.
En otro estudio anterior (º), que Louis Ddtljarques habír, a,mtt,­
grado al Estado y a sus relaciones con la Paf;rír, y la Nación, nuestro
""1igo habla subr~ado que ningún poder po/ltico
es superior al
Estado, pero que el Estado no debe suplantar ninguno de k>s cuerpos
sociales de
la Nación. "Nuestra tarea cwica -escribió- es, por lo
tanto, defender
al Estado a través de sus tres elementos comtitu­
twos: defensa del territorio, de su integridad,
de su seguridad, de
su independenc,a; defensa
de

la
legitimidad del poder polltico y,
por
k, tanto, del bien común por encima de las divisiones faccionarias
o de intereses personales; defensa de la Naci6n que no sea, cierta,
mente,
del nacionalismo exacerbado, sino la certez,, de pertenecer a
una comunidad de destino fundada sobre ciertos valores de patri­
monio".
En ese estudio habir, hecho notar dos riesgos en las relaciones
Estado-Nación: que
el Estado absorba la Naci6n y que la Nación
asfixie al Estado. Ahora subr~a otro riesgo:
el Estado tiende, cada
vez más, a ser absorbido
-¡,o, el gobierno y este últwo a ser dirigido
por
la admmistraci6n.
l. La absorción del Estado por el Gobierno.
a) El Estado puede definirse como la organización política y
jurídica de una sociedad. Cuando se estudian los cuerpo, intermedios
se sabe que, en la función dual de los principios de subsidiar/dad y de
, (*) Publicado en PERMANBNCBS, n6m. 131, junio-julio 1976.
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WUIS DAU/ARQUBS
totalidad, el Estado juega un papel general de suplencia y de arbi­
traje
de
los 'intereses privados, lo cual

exige que
trascienda a
estos
intereses y que haga prevalecer
el bien común de la naci6n. Como se
puecle leer en un reportaje ,reciente (1975) de la CGC, que se ocupa
de
El lugar del funcionario en la nación:
"P#a realizar
estos ob¡etwos, el Estado dispone de dos medros:
las leyes, y una autoridad encargdda de aplicarlas. Es-tos dos elemen­
tos no pueden ser dirooútdos: sin poder, las leyes son letra muerta,
y un poder sin ley reduce necesariamente al hombre a la eschwitud.
"Parlamento y gobierno, que constituyen ( ... ) el poder político,
están enc"1gados de e/abo,,,,. la polltica general; la administración se
encarga de e¡ecutar las decisiones tomadas por el poder."
Dejemos a un lado la cuestión del Parlamento... y retengamos la
afirmación de que el gobierno tiene el papel de elaborar la política
general del Estado. Así,
pues, . el gobierno debe estar al servicio
de los
mismos objetivos que el Estado: bien romún, trascendente
de
los intereses ptívados, etc. . . . Pero el gobierno no es el Estado:
es simplemente su agente supterno y ¡,asaljero en materia . política.
Es
lo que escribe Burdeau:
"La realidad ( .. . ) muestra que, más allá de los gobiernos que
pasan, b""J un poder que permanece
estable; que, por encima de
la voluntad de los gobiernos, b""J una autoridad 1oberana que los
de,igna y, en caso de fracaro, podri,, revocarlos. Así, pues, esta
observación nqs emefla
que, en el Estado, ,la totalidad del poder no
,. concentra
en la persqna de lo, gobernantes ( ... ) h""f un poder del
Estado que no por recibilf la tUrección de la int.Ugencia y la voluntad
de

los
gobernantes, goza meno, de una perfecta autonomía que
prueba
JU estabilidad" (!).
lll gobiemo posee un dominio jurídico ,obre la sociedad; pero sóll>
la posee corno delegado del ;Estado.
lll gobierno posee la fuerza polítk:a; pero sólo la posee como
delegado del
soberano.
b) Así, pues, cara a .esta situación normal, las democracias mo­
dérna;¡· sufren un mal crónico: la Qbliteración progresiva del Estado
(1) «Derecho constitucional- e instituciones políticas», L. G-. D. J., 1963.
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ESTADO, GOBIERNO Y ADMINISTRACION
por el gobierno. En el1ecto, tras una evolución histórica que sería
interesante

recordar, el gobierno
se ha
convertido en la víctima de
una lucha entre
partidos, entre

equipos constituidos
para obtener
el
poder
y, en fin, entre personalidades. La democracia se convierte,
entonces, en espectáculo: es el fenómeno de
la. personalización del
poder. Se
lanza a los hombres políticos como a las "vedettes". En
su momento
esos hombres
políticos se
comportan como si su título
para
goberna, residiera en una

vocación totalmente personal.
Bur­
deau esoribe:
"Emonces, el iefe es, por sí mismo, su propio principio de legi­
timidad. Y a no es solamente el instrnmento del poder estatal. Es todo
el

poder,
pues deja de usarlo como una funci6n que le compete, para
disponer
de

él como
de una propiedad ( ••• ). De golpe, en eso se
subsume toda (

.•• ) el
régimen de Estado de derecha ( que queda
removida)."
Ciertamente, para un hombre providencial no hay reglas. Peto
con
su desaparición,
el Estado y Jo que representa corren el riesgo
de desplomarse.
En fotma más general, el gobierno tiende a erigirse
hoy en absoluto: la norma de su acción ya no es re[ bien oomún, que
el
Estado le

ha confiado, sino
ral programa que llega a convertirse
en un fin en
sí mismo. El podec · es juzgm!o en función del respeto
a:! programa, sea el de Provins o ele la unión de la izquierda . . . ¿Om­
secuencias? Esra concepción, además

de
conduci. a:! desprecio del
bien
común, implica,
asimismo, la imposibilidad de

todo
consenso.
Un

gobierno que
sólo se represente a sí mismo, que no admira nin­
guna limitación, no puede, en efecto, gobernar más. que como un
partidista. El

gobierno ya no es, desde entonces,
el Estado con su
poder político:

es
simplemente un partido en el podet y, por lo
tanto, sólo tiene la autotidad del
partido.
e) Esto conlleva un cierto número de efectos para las petsOOas
que se encuentran al setvicio del Estado, es decir, para los funciona­
rios. Se acostumbra a
decir, en efecto, que el funcionario está al ser­
vicio

del
Estado, lo que es normal, puesto que es miembro de la
administración que está también al servicio del Estado. Leamos al
respecto una noticia extraída dce!l reportaje de la CGC:
"El funcionario está, así pues, al servicio del Eitoáo, que en un
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WUIS DAUJARQUES
momento dddo de k, historia se encarna en el gobierno. El fundo"
nt1ffl! sirve al Estada y, a través del Estado, a toda k, nación. Extran­
iero
a los azMes del p-0der, independiente del elector, asegt1rad-O
contra
k,s 11Miaciones de una opinión cmnbiante, el funcionario es
reahnente k, Mmadura del Estado. Fuerte por su estatuto que le

ga­
rantiza contra k, i-nestabilidad, es un factor de permanencia y de
seguridad para el país. Para su independencia y su estabiliddd, el
funciontlffl! es naturaliswunnente el depositario del

bien común
de
k, nación. Su misión, al respecto, puede llegar
a ser tanto más meem­
pk,zable cuanto
el poder político, es1alk,nte ba¡o k, presión de los in­
tereses dwergentes, busetJ tHeg,Marse el apoyo incondicional de una
alta
función pública enterameme sumisa. Pues, si bien el funcio­
nario
(

... )
está al servicio del Estado, no por eso le debe una subor­
dinación cieg"-"
Aún nos atreveríamos a añadir que mucho menos se la debe hoy,
ya que el Estado tiende a ser obliterado por el gobierno en el poder.
En
con=encia, el funcionario es servidor del Estado en la medida
en que
este último continóa sirviendo al bien común de la naci6n.
El funcionario no
es más

que un
instrumento, ciertamente, pero al
servicio de una finalidad precisa. Pero no, y hoy todavía menos, bajo
el
prerexro de
que no
sabe a qué debe obediencia, para servir sin
discernimiento al equipo que esté en el poder. Si no, el funcionatio
llega a ser un i-nstrumento del poder entre k,s manos de un partido
o de un grupo, y se halk,, entonces, aísk,d-0 de k, nación por un Es­
tado que
hace de pantalk Es k, muerte del servicio público.
Así, pues, ninguna obedieQ.cia ciega es debida al gobierno, sobre
todo
por esos cuecpos pa,ticulates, romo son, por ejemplo, el ejétcito,
la magistratura

o la policía. Como ha
escrito Michel Creuzet:
"No se puede condenar a los oficiales y a los soldados, a los
;ueces, a los policlr,s, como .a siwples empleados. ÚJs magistrddos
deben tener
una inde¡,endencü, de ¡mcio al abrigo de k,s presiones
i-ndiscrettH del Estado. Cuando
el ¡uez no es más que el ejecutor de
k,s sentencias preparadas por
los gobiernos, no hay Y" ¡u,ticia. No
más que cutindo el Ministro le aconseja no ¡uzgm de ciertos delitos.
Del mismo mod-0, el e¡ército y k, policía no pueden ser k, «gran
muda» sin conciencia, ejecuhl'l'lllo-crlmenes· de derecho común o lu-
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ESTADO, GOBIERNO Y ADMINISTRACION
chando contf'a t. integrid,,d nacirmal, porque un Estado demente o
malvado se /o, ordene."
d) Así, pues, ¿cómo ronciliar estas exigencias? ¡Pues bien! El
Estado debe enseñar. Se dice a menudo que el Estado tiene un papel
subsidiado y de ahí se deduce generalmente el criterio de que no
debiera
in!ervenir más que en caso de imposibilidad del sector pri­
vado.
Pero así se olvida que su papel subsidiario no es sólo el de
un "fiador". El
Estado tiene
un papel de ayuda esencia:l:
para edu­
car, pata
formar el

conjunto de
las actividades de

la nación, empe­
zando por las de sus propios agentes.
"Hoy, t. nación espera, sobre todo de/, Estado, que éste le pro­
porcione toda, las condicione, ,in la, cuate, t. viaa ,ocia/ ya no
e, po,ible. El aumento de lo, egotJmo,, t. di,locación de la familia,
la ruptura de lo, lazo, ,ocia/es, Z. pérdida de cierto, valore,, hacen
esa tarea particularmente u,gente"
(ponencia CGC).
Al plantear el problema del
espíritu del Estado, la
solución de
la neutralidad es
absutda, pues

el Estado no es
neutiro. La política,
la morail, la ·eronomfa que inspira, tienen etecros impottantes sobre
las mentalidades y las actitudes personales. Y el Estado, desde el
punto de
vista de la Iglesia, juega un papel esencial en la salvación
de las almas por el lado de la vida moral de los individuos. Lo que
enseña el Estado no
es, por tanto, indiferente. La misma ley influye
en los
comportamientos de los ciudadanos. En

consecuencia, el Estado,
en
su legislación,

en
su gobierno

y en su política, debe
respetar la
natootleza humana y favorecer sn expansión más atmoniosa en todas
sus
dimensiomes. Por

otra
patte, y en último análisis, en ese papel
de
enseñanza se funda su legitimidad y se condiciona la obediencia
que le es debida.
& docix, sería vano no concebir al Estado sino de
un modo negativo. De
hecho, en sus intervenciones multiformes el
Estado tiene un papel positivo que jugat. Gracias a él, el espíritu
de la nación
puede constituirse y reforzarse.
2.

La sustitución
de la administración en el Gobierno.
Existe, además, un segundo riesgo, que se acrecienta también hoy:
el de la sustitución progtesiva del gobierno por la administración.
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LOUIS DAUJARQUES
a) ¿Cuál debería ser la situacmn normal a este respecro?
El Gobierno dispone de la administración y de las fuerzas armadas,
dice el artículo 20 de la Constitución francesa. Fórmula aceptable si
el
término "disponer" se

entiende en sentido instrumental. En efecto,
la
administración está subordinada normrumenre al Estado, dd que
es el agente de ej1ecución. En consecuencia, cuanto más autónoma
deba ser la nación respecto del Estado, tanto más este último debe
hacerse obederer por su administración. Aquí son necesarias dos
precisiones:
-Cuando se habla de administración, se trata del conjunto de
servicios públicos dependientes de un modo u otro del Estado en
cumplimiento de una misión de interés general.
-Cuando se dice que el Estado debe haoerse obedecer por su
administración, no nos
referimos ni
a lo que
ha sido dicho a pro­
pósito de la "objeción de conciencia" del funcionario, ni la
nece­
sidad

de una desconoentración de la actividad administrativa que
le da
más flexibilidad. Lo que esta fórmula expresa es la idea de
que, en el acoplamiento de su misión legítima, el Estado debe poder,
por medio del gobierno, hacer
apliOII sus

decisiones
por la admi­
.nistración
pública.
b) Sin embargo, está a punto de producirse una trasposición.
Ya Anatole
Frrux:e escribió: "No tenemos twda de Estado. No

tene­
mos
nada más que administraciones". Sin· duda, hoy, lo ratifi01Iía
Rongreras

que escribió
(Pro!MANENCES núm. 115, diciembre 1974):
"la administraci/Jn ha absorbido al Estado". Veamos algunos hechos:
-
Los proyectos, cada vez más técnicos, son elaborados por la
administración, que los
•hace aplicar.
Dispone,
por otra
parte, a través
de los decretos de aplicación que
hoy comporta

toda ley. Y esto
im­
plica

un poder
"retardado" considerable; así, para las leyes promulga­
das
entre_ 1968 y 1972, aún failtaban por adoptar a mediados de 1972,
163 decretos
y 16 resoluciones de aplicación.
Cada vez son más los funcionarios que ejercen cargos· polítioos
en el gobierno. En un artículo aparecido en Le Monde del 16-1-76,
Roger-Gérard
Schwartzenberg calificó la situación
actual de Re­
pública de los Oficiales. Desde 1959 hasta 1974, la función públi­
ca de un ministro de cada dos,
y la de todos los primeros ministros
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ESTADO, GOBIERNO Y ADMINISTRACION
han recaído en func:ionarios públicos. Y esto no es forwsamente
bueno para un gobierno: "Donde te-rmina el funcionario comienza
el

hombre de
Estado" (Balzac).
-Pero esto, resulta hoy mucho más importante po,:que las fun.
ciones del Estado se han extendido considerablemente. Antaño el Es­
tado no se ocupaba casi nada más que de la justicia, la policía, la
guerra,
la diplomacia y las finanzas. Y en estos ámbitos tenía una gran
autoridad, ejetcía coacción y no adnlitía oposición. Hoy, el Estado, a
través
de una administración proliferante, se ocupa de todo: es
banqueto, asegutadot, etnpresario de ttanspottes, fabricante de ci­
garrillos, de automóviies
y de aviones, gestor de teatros y de cines.
La admisttación extiende su campo de
acción pot todas las células
de
la vida nacional. Como sea que, según anota M. Debbwsch (Le
Monde del 25 de febret0 1975), en los nuevos sectores de actividad,
la sujeción no es posible, por Jo menos si se quiete mantener la fi­
cción de la
sociedad libeta:l, ¿qué va a hacet la administración?
Se "t>JJodera de los sectores punta. Sus empresas públicas escapan
progresivamente a su primera espedalidd
por la diversifi"'ción de
sus actividdes y c,-ece una red de filü,/es. En favor de ellos el Esta­
do transforma sus estimulas en ayudas, sus ayudas en precios de par­
ticipación".
Es el fenómeno de 1la "nacionalización silenciow" evocada en otto
lugar (2). Peto ,esta "nacionalización", a menudo, no es llevada a ca­
bo pot el gobierno. En efecto, los nuevos sectores que la administta­
ción toma a su cargo requieten una gestión más flexible, más pró­
xima a la del secror privado. Y, de este modo, el Estado se ve
obligado a dejar la brida sobre el cuello de sus empresas públicas:
"cada célula ad,ministratWa tiende a ccnstitlPH"se en. unidad autónoma"
que no obedece más que a sí misma. Y Debbasch afiade:
"El poder de los funcio""1ios se desarrolla hasta el punto de
constituirse una casta administrativa, que silencia sus privilegios y
tan distante ,especto al interés de los ciuddanos como podrían es­
tarlo
los
dmgentes de las empresas privad,¡,".
c) De ah/ las consecuencias pard6jicas. Se ha ,escrito que la
(2) Cf. núm. 132, octubre 1976, de PBRMANBNCBS.
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LOUIS DAU/ARQUES
actual evolución consiste en hacer públíoo lo privado y en hacer
privado lo público. Opinión que está de acuerdo con la formulada
por la CGC en su ponencia: "T ción tecnocrática que querria poner la administración al servicio
excluswo de
k, economía. El funcionario es, entames, considerado co­
mo
un asalariado del sector p,i,vado, de mmJo Jal que k, rentabüidad, k,
eficacidad, finalizar, por ecüpsar toda referencia a una misión de
interés general.
Le sigue un desmantek,miento del Estado que, rápi­
damente, deja de encontrase
en condiciones para llevar a cabo su
papel".
Tal conclusión sólo es aparentemente pru-adójica: en una
sociedad libernl, el Estado, cuando extiende sus actividades más
allá
de sus funciooes esenciales, resuita obligado a confiar la ges­
tión. a las administtaciones especializadas que, salvo para ir hacia
un régimen dietatorial, se transformru, lógicamente

en
otras tantas
feudalidades y fortalezas, que ,efectivamente escapan al poder del
Estado. Así, la administración, cuando se llama EDF, SNCF, SNIAS,
'Renault,
ere. . . . llega a dictar sus decisiones al Estado, sabiendo que
siempre estará cubierta. pot él. Y aún queda por hablar de todos los
riesgos de escándalos que se producen cada vez que la administración
y la oconomía están yuxtapuestas (la Villete); en efecto, recordamos
que,

hace
cuatro años

(o
sea el 16 de abril de 1972) en una carta a
ms servicios, el minlistro de Suministro y de la Vivienda, A. Cha­
landon, denunciaba las presiones políticas sobre las administraciones a
propósito de

los negocios
del Estado, apoyándose a menudo en
importes de varios miles de millones
(ver negocios para la concesión
de

autopistas). Es de suponer que, en las
empresas públicas, este tipo de presio­
nes es todavía
más evidente que en un ministerio.
El Estado termina por no controlar ya

a su
administración. Mul­
tiplica
las sutilezas para aproximar la gestión de esas empresas a los
del
sector privado (sociedades de economía mixta, etc.), pero acumula
así
los inconvenientes del
sector público y los del privado.
d) Y

de esta
forma, se plantean un

problema de autoridad
y un
problema de

mandato.
El Estado degenera

en cuanto a sus
funciones
esenciares de orden y de seguridad. Pero el aumento de su interven­
ción ocasiona

también su declive con respecto a las "feudalidades"
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ESTADO, GOBIERNO Y ADMINISTRACION
administrarivas que ha sido llewdo a construir. Por ejemplo, la pla­
nificación es
hoy menos ejecutada por el sector público que por el
secror privado;

pero este
último. está "encorsetado" por roda una se­
rie
de costrucciones, de ·inciw:iooes, de reglamentaciones a las que,
por
el contrario, el secror público consigue sustraerse. Firudmente, el
Estado acaba

por no mandar a
su administ!t'ación. No manda ya,
hasta el
punro de

que
el control de los grandes cuerpos termina por
escapársele y de que el Estado es objero de disputas en el seno mismo
del Estado.
. . "
¡Qué vemos, en definitiva, a:l término de esta reflexión acerca del
Estado y

de
1a nación? Vemos que si el Estado tiende a sustituir ca­
de
vez mi. a la nación y el gobierno ali. Estado, a su vez la propia ad­
ministración sustituye cada vez más
al Estado. Y

esto
desemboca, a
nuestro juicio, m la siguiente conclusión: si una acción a nivel de los
cuerpos intermedios rontinóa siendo indispensable pan revitalizar
la nación y para impedir que se
transforme en

una simple depen­
dencia estátal,
es también muy necesario otra acción a nivel del Es­
tado,

del
Estado cuya debilidad es cada vez mayor de cara a los po­
deres políticos (el gobierno) y técnicos (la administración) que él
mismo ha engendrado.
Y esa acción a nivel de Estado implica tres cosas esenciales:
l.
Que se reúnan las condiciones precisas
para una
unidad
in­
telectual y espiritual del país. Unidad gracias a la cual el Estado po­
drá mandar a su administración.
En un país dividido en las creencias y las filosoffas, como la Fran­
cia actuai, esa unidad sólo puede ser relativa, circunscrita a entendi­
mientos acerca de las realidades comúnmente admitidas. Ello supone
la
creación de

un
verdadero consenso o

de un acuerdo nacional.
2. Que se
reúnan las

condiciones
de una acción consagrada más
directamente a Oas preocupaciooes políticas. Así, debido a raa acción,
el cuidado de un entendirnienro nacional repercutirá a
nivel de
Esta­
do. Si no, este último constituirá siempre el envite de 1as rivalidades
entre facciones y die los trastornos ideológicos.
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WUIS DAUfARQUES
3. Que los más jóvenes, entre nosotros, no duden en matricularse
en las
canreras del
Estado, ya
sean civiles
o militares. Es a
este precio
como

podrá
minifestarse esa
nueva
generación, teniendo
verdadera­
mente el sentido
de un Estado auténtim. Si no, dejaremos el pues­
to a
las fuerzas

subversivas del Estado; y, subvertido el Estado, la
misma nación acabará, encarcelándose en él.
Esto es lo que está en juego, hoy, en la problemática del Estado.
Y
,estas son las condiciones para el éxito:
- elaboración de un
aa:lerdo nacional,
- acción más directamente política,
-formación de. una generación que tenga sentido de Estado.
PATRIA -NACION -ESTADO
por J tAN OuSSET.
I. ESTA COMUNIDAD SOCIA!. DE LA QUE SOMOS HIJOS
II. DEFINICIONES PROPUESTAS
III. LA EDUCACION DEL PATRIOTISMO
IV. EL INTERNACIONALISMO V. LA NACION CONSIDERADA COMO ABSOLUTO
VI. UNIDAD DE RAZA Y UNIDAD DE LENGUA
VII. ERROR DE UNA CONCEPCION DEMASIADO DESENCAR­ NADA DE LA NACION
VIII. ERROR DE UNA CONCEPCION MATERIALISTA DE LA PATRIA O DE LA NACION
IX. MAQUIAVELISMO O TOTALITARISMO ESTATAL
144 págs. 90 ptas.
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