Índice de contenidos

Número 325-326

Serie XXXIII

Volver
  • Índice

La institucionalización del poder

LA INSTITUCIONALIZACION. DEL PODER
POR
RAIMUNDO DB MIGIJJu.
Pretendemos continuar bajo este título el estadio de las limi­
taciones
;uridicas del Poder, después de habernos referido en el
trabajo anterior (núm. 315-316), de Verbo, a las limitaciones éti­
cas del mismo.
Siguiendo a V ázquez de Mella, las limitaciones éticas tienen
un carácter espiritual superior
al poder, mientras que las jurídicas
lo tienen inferior y están constituidas en cierto modo por la sobe­
ranía social, ya que a ella se reducen las dos clases que distingue
dentro de las limitaciones jurídicas: las autárquicas, o sea el res­
peto a las entidades infrasoberanas
.y las protárquicas, que residen
en la esfera misma del
.poder y que. están representadas por las
Cortes y los Consejos.
Limitaciones autárquicas; La identificación entre las limitacio­
nes autárquicas ( que también llama orgánicas). y la soberanía social
es evidente en la doctrina de Mella y nosotros, a lo largo de tra­
bajos precedentes hemos expuesto su significado así como el de
la autarquía,
el· propio poder entitativo que las sociedades infra­
soberanas ostentan frente al del
Estado,
No repetiremos aquí lo ya dicho, tan sólo reforzarlo copiando
una frase de Mella: «Es necesario cercenar, reducir, disminuir el
Estado y aumentar las Sociedades, y aumentar las Corporaciones,
porque este Estado vive de toda la sangre y de
todas las atr:tbu­
dones que ha sustraído del cuerpo social».
Pero nos detendremos especialmente en la institucionalización
de las sociedades infrasoheranes de carácter territorial regional,
representadas por
los. fueros, tanto por. su hnportancia histórica,
Verbo, núm. 325-326 (1994), 585-605 585
Fundaci\363n Speiro

RAIMUNDO DE MIGUEL
doctrinal ( todos los autores políticos tradicionales los mencionan
y estudian) como por la actualidad presente, ante el problema que
suscitan las autonomías.
Limitaciones protárquicas. Estas limitaciones puede decirse que
son constitutivas del poder respecto a las Cortes, porque las
mis­
mas supcnen la manifestación de una de las partes en las que con­
sideramos dividida la soberanía, la social; pero si se contemplan
desde el punto de vista de su' teptesentlÍiividad, tienen también
un carácter orgánico, como corresponde
al entramado social que
reflejan. Bajo el primer aspecto expresan, como muy bien dice Jaime
de Carlos
(Instituciones dé la ,Monarqu!a tradicional), el elemento
cambiante del poder en
, el tiempo, mientra que la realeza el ele­
mento permanente. De esta forma se conjugan en la monarquía,
con admirable flexibilidad, sin
chocar ni romperse, la estabilidad
de las
cosas fundamentales que deben quedar inmutables, con la
renovaci6n, modificaci6n y adaptación según las circunstancias,
que exige algo tan esencialmente variable como es el quehacer pc­
lítico. Mayor rigidez conceptual tienen los Consejos
ya que respon­
den exclusivamente a la formación de
la voluntad del monarca,
cuyas dispcsiciones carecen del valor de obligar si no reúnen cier­
tos requisitos
para, su formulación legal y por ende tienen carácter
estrictamente protárquico.
Hay otra institución esencialmente
protárquica que, no men­
ciona V ázquez de Mella en los párrafos antes indicados y que es
la de la justicia independiente que tuvo su consagración típica en
la constitución patria, en el Justicia de Aragón y a
la,que también
aludiremos.
Las Cortes.
Para un estudio serio de las Cortes creo, que hay que, hacer
un planteamiento superior al intento de tráer al
'ptesente el re­
sultado de la evolución de un proceso histórico ( medieval o de
586
Fundaci\363n Speiro

LA INSTITUCIONALIZACION DEL PODER
apogeo) que, en progresiva decadencia en la edad moderna, llega
a su práctica desaparición en el siglo
xvm; pero tampoco efectuar
su enfoque desde
la óptica de los parlamentos revolucionarios tal
como
nos aparecen hoy las cámaras o congresos de los diputados.
Diferenciación de sistemas. Hay dos consideraciones que hacen
diferenciar los sistemas indicados radicalmente. Una, la de la
.so­
beranía, que en las Cortes tradicionales sigue correspondiendo al
rey, aunque aquéllas cooperen obligadamente a su función
le­
gislativa; mientras que en los parlamentos democráticos la sobe­
ranía se atribuye al congreso de los diputados elegidos por el
pueblo, en el que se hace residir la misma.
Otra, la de la representación, que
es social en las Cortes tra­
dicionales; pero
es politica en los parlamentos a través de los
partidos.
Estas dos diferentes posturas obedecen a una distinta filosofía
politica.
Ya hemos dejado dicho en el trabajo a que hacíamos
alusión en el inicio, que la distinción entre la monarquía y la de­
mocracia está en la radicación de la soberanía: en el rey en la pri­
mera, en
la multitud en la segunda. De aquí que si el parlamento
es soberano tiene que tener necesariamente carácter politico y en
consecuencia la representación habrá de ser por partidos, exclu­
yendo
la de carácter social que por su naturaleza es orgánica,
aunque goce de otra
soberanía distinta, la social, complementaria
de la pol!tica que pertenece
al monarca.
Al
hilo de lo anterior surge espontáneamente la observación
de que
lo que se llama representación en la democracia, no es tal
representación,
ya que falsea su preciso concepto. Tomamos de
Alvaro d'Ors
{Ensayos de teoría política): «La representación no
es más, en su amplio sentido, que la sustitución de algo ausente
por algo presente; este algo presente
es distinto, pues lo sustituye,
que el algo ausente, pero su función sustitutiva puede producir
el efecto de
la identidad y en este sentido la representación su­
pone una identidad de lo distinto, un alliud pro alio, pero siem­
pre en representación con un ·tercer término; un destinatario de
la representación espectador de la presencia de un representante.
En este sentido el algo representante
es siempre un intermediario».
587
Fundaci\363n Speiro

RAIMUNDO DE MIGUEL
«En otras palabras, cuando hablamos de mandato del gohet­
nante elegido,
.no d1>bemos entender que este gobernante repre­
sente a
sus administrados _frente a ellos mismos, sino en las rela­
ciones con otras personas. Esto quiere
decir que el acto de gobierno
interno en el
mismd grupo .elector no es de representación. Los
electores no .dan· un mandato para ser ellos mismos gobernados
por el representante, sino para que éste les represente frente a
otras. personas».
He aquí señalado de manera incuestionable cómo en la demo­
cracia nd hay representación de la sociedad frente al Estado, sino
designación del
órgano soberano de ese mismo Estado ; postura
que
se basa en el error de identificación entre súbdito y soberano,
a la que ya me he referido en otra ocasión. Pero con ello desapa­
rece la representación
de la sociedad ante el poder político ·(re­
presentación y : soberano · son una . misIOO cosa) y sólo queda este
óltimo designado a través de .Ja chár¡iela de los partidos políticos.
Intervención de las Cortes en la función legislativa. Pero que
el rey retenga la soberanía política del Estado, no quiere decir que
pneda desconocer
la obligada intervención de la soberanía social
que las Cortes representan, en la elahora<;ión de las leyes. Esta
es la doctrina recibida de la Partida I, Título primero, Ley XIX:
«
... debe el Rey ayuntar homes entendidos e sabidores, para es­
coger el derecho: pórque se acuerde.con·ellos en que manera deve
ende facer ley, e desque lo hubiera acordado, debe facer esctibir.
enun libro, .. ».
Subrayamos «para que de acuerdo con ellos» y «desde
lo hu­
biera acordado». Es necesario
el concurso de. !(homes entendidos.
y sabidores» (las Cortes) para la elaboración
de la ley, pero es el
rey quien la aprueba y promulga ; no se la imponen aquéllas. La
monarquía tradicional no era pues absoluta ( ley como imposición
real) sino que era obligada constitucioµalmente la intervención de
la comunidad para la validez de las leyes, como confirma la his­
toria.
Esto es también de derecho .natural. Muchos siglos después,
Pío XII (Benignitas e humanitas) indjcaba cuales deben ser las
característica, de la verdadera democracia, que . no consisten. en el
588
Fundaci\363n Speiro

LA INSTITUCJONALIZACION DEL PODER
sufragio universal ni otras zarandajas por el estilo, sino en «Ma­
nifestar (los hombres) su propio parecer sobre los debetes y sa­
crificios que les son impuesto, no estar obligado a obedecer sin
haber sido escuchado».
Y así
ha sido desde los inicios de la monarquía española. Los
«homes entendidos
y sabidores» estabán representados primera­
mente en la Curia real, por
el clero y la nobleza, y en cuanto se
consolidaron los reinos y el avance de
la reconquista dio lugar al
nacimiento de los burgos o ciudades, los representantes de los
principales de éstos fueron llamados también
al Consejo, apare­
ciendo así automáticamente las Cortes ( aunque subsistiera aquél
para otros fines, como veremos) que recogieron las mismas atribu­
ciones legislativas. Fue en el año 1188 cuando en Espafüi (León),
aparecieron las primeras Cortes de la historia universal, sesenta
y siete años antes que las inglesas pioneras del resto de
Europa.
Quedaron establecidas las Cortes con la concurrencia de los
tres brazos: eclesiástico, nobiliario y ciudadano o popular (ya que
entonces. era
la ciudad la que tenía entidad social y el pueblo dis­
perso se integraba en su alfoz). Esta era la representación llamada
estamental. Pero obsérvese que
los estamentos eran en esos tiem­
pos
la manifestación de la realidad social y por eso, cuando ésta
se fue diversificando y multiplicándose, se :efectuó sin clificultad
en la doctrina el paso de la representación estamental a la rep,rec
sentación orgánica ( traslado del principio aplicándole al variado
entramado social) porque obedecía a un mismo sistema político.
Representación orgánica. ¿ Por qué sostenemos ·que la represen­
tación
ha .de ser social? Porque como dice d'Ors { ó.c. }: «El manda­
to implica pues una transferencia de voluntad, pero no de enten­
dimiento: se puede querer por otro, pero no se puede entender
por otro». Y explica Mella: «El hombre abstracto, separado de
todas aquellas condiciones que determinan y concretan su
perso­
nalidad, no se da en la realidad». «Este hombre es una abstracción,
un universal»
.. Sólo pueden ser representados los intereses, nunca
las ideas.
Según
Vázquez de Mella, «para que una Asamblea tepresenta­
tiva lo sea de veras,
para que unas Cortes o un Parlamento tepre-
589-
Fundaci\363n Speiro

RAIMUNDO DE MIGUEL
senten una sociedad, es preciso que sean su espejo; si los elementos
de aquella sociedad no están representados allí, la sociedad estará
ausente. Y cuando no
se quiere representar más que la idea polí­
tica, que
es la representación de los partidos políticos, la substan­
cia principal de la sociedad está ausente, porque estos partidos
políticos se refieren principalmente a programas de gobierno para
el futuro y el futuro
es una pizarra donde nuestros deseos se es­
criben y se proyectan todos los días, pero allí no están los inte­
reses colectivos de las fuerzas sociales, las
jerarquías y categorías
de trabajo ... ». «Decidme si podéis mutilar, suprimir una de las
clases, sin mutilar la sociedad; y si podéis suprimirlas, no todas
sino algunas, sin suprimir la sociedad entera.
La sociedad habrá
muerto. Suprimid un
partido, suprimid dos, la sociedad no se
hunde por eso ; al contrario queda más ligera del peso que la
oprime».
Por eso decía: «Yo afirmo el principio de la representación
por clases ( clases son para Mella "categoría de personas indivi­
duales y colectivas unificadas por un interés social común") que
responden a las facultades humanas y hay un
interés intelectual
en toda sociedad que sea medianamente culta, representado por
las Academias, por las Universidades, por las Corporaciones
de,:.
centes y científicas; hay un interés religioso y moral -porque
no se da una sociedad atea-representado por el Clero, pues la
religión supone un culto y un culto supone un sacerdocio; hay
un
interés material representado por la industria, representado
por
el comercio; y un interés aristocrático fundado en el alto sen­
tido social, en el cual no ·tne r"efiero sólo a la aristocracia de la
sangre ... sino a aquel otro concepto de aristocracia social que ex­
ponen sociólogos como Le Play, cdnsiderando como tal a toda su­
perioridad de prestigio reconocido que tenga por titulo la virtud,
el talento y hasta
la riqueza benéfica ... y al lado de ellos está el
interés de la defensa representado por el Ejército y la Marina, para
que un pueblo no
sea pasto de sus enemigos codiciosos».
Víctor Pradera
(El Estado nuevo) amplía aquélla concepción
( que por otra
parte no es-más que enunciativa): «En toda socie­
dad nacidnal --con mayor o menos relieve según la transcendencia
590
Fundaci\363n Speiro

LA INSTITUCIONALIZACION DEL PODER
de los hechos que forman su tradición-existen seis clases socia­
les: Agricultura, Industria, Comercio, Propiedad, Profesiones libe­
rales
y Trabajo manual y seis Cuerpos del Estado: Clero, Aristo­
cracia, Magistratura, Diplomacia, Ejército
y Marina, y Regiones.
Cdmplementarán la fisonomía nacional los Cuerpos nacionales y
Corporaciones. que aplicando propiedad
y trabajo intelectual y ma­
nual o sólo uno de estos factores a un objeto determinado, fomen­
tan respectivamente un aspecto de
orden espiritual,. d promueven
un interés agrícola, industrial o mercantil pudiendo abarcar en su
seno las clases mismas
y el progreso orgánico social si a tanto
llegase».
La gama de representación social es muy variada y cambiante
y puede estar entremezclada, sin que pueda estereotiparse un mo­
delo, sino más bien enumerar el principio, dejando su articulación
para la coyuntura social en que llegue a establecerse, con propó­
sito de alcanzar a todas
las. entidades infras()beranas tanto de .orden
económico (Cámaras), como cultural {Universidades), laboral
(Sin­
dicatos), territorial (Municipios y ~giones) y otras Asociaciones,
Corporaci()nes e Instituciones varias. Sin excluir la representación
de la Iglesi1;1. (necesaria, sino par~ emitir su voto, si no quieren
los que ostentan su representación, para mantenerse al margen de
las discusiones de
sus fieles; sí, para dejar oir la doctrina y el
consejo para orientar rectamente la elaboración de la ley) y la de
los Cuerpos del Estado representados por sus jefes jerárquicos.
A mi juicio, decaída por su propia dejación de respuesta a
sus
deberes sociales, la aristocracia puramente de sangre, debe care­
cer de representación específka.
Las Cortes orgánicas tienen además la ventaja de que, sin pri­
var de voto a ningún ciudadano,
¡,ermiten el voto plural de lds
más capacitados, ya que lo tendrán en cuantas asociaciones perte­
nezcan según
la posible variada actividad social que desempeñen.
Los partidos políticos. Entonces, ¿qué hacemos con los parti­
dos políticos? Ya Mella se preguntaba: «¿Es que yo quiero su­
primir con estos todos los partidos políticos? Aunque quisiera,
desgraciadamente no lo puedo conseguir». «Ya he dicho muchas
veces, mientras los hombres están de
acuerdd en no estarlo, que
591
Fundaci\363n Speiro

RAIMUNDO DE MIGUEL
será mientras haya hombres en el mundo, habrá partidos, como
habrá escuelas, porque habrá diversas opiniones, pero habrá pat­
tidos accidentales, circunstanciales
(parciales) sobre diversos mo­
tivos ·; y no dos o tres ·que quisieran ser al mismo tiempo. clase,
escuela y partido (permanentes y totales) y.que tengan un progra0
ma donde quieran encerrar a toda la sociedad, aunque haya que
variarlo a cada instante». Mella admite los primeros, pero no
los
segundos, que «ya no serían partidos políticos, sino escuelas filo­
sóficas y sociales».
Pero si bien
se niira la cuesti6n, en una constitución tradicio­
nal cuya soberanía corresponde al monarca bajo unos principios
fundamentales de carácter
inamovible, el partido político no puede
ser,
por principio, total, sino accidental en relación con el esquema
político que aquélla representa y por lo tanto pudiera ser contem­
plado con un carácter
más permisivo.
Ld que nunca puede admitirse es dejar la exclusividad de la
representación a los partÍdos políticos, Sólo en cuanto pueden
responder a una verdadera
y sentida 'realidad social ( una experien­
cia seria la, supresión de. subvenciones a cargo del presupuesto)
podrían tener acceso a las CorteS y eri la ¡,ropotción que esa efec­
tividad les conoeda dentro del conjunto de las fuerzas represen­
tativas de
la sociedad que hemos indicado antes. El partido polí0
tico, ya desprovistó de su.' monopolio de representación, podría
ser admitido, no como titulo de poder (instrumento de acceso al
mismo y conquista de la soberanía,) sino con el carácter orgánico
de expresión , de una inquietud social. · Así · quedaría liberado del
anatema que hoy le señala
--ccn. toda razón-como el causante
de
los males de .¡a nación desde hace casi doscientos años.
El partido político;
reducido a su verdadera dimensión, que­
daría
simplemente como una· forma de expresión de la preocupa­
ción política de los
ciudadiuios ( qúe· no es privativa dél Gobierno
sólo y de la que no puede. excluir a nadie por aplicación del prin­
cipio de una
sana,libertad), comomanifestadón,de la opinión pú­
blica con
la .que aquél debe conocer 'Y contar.
A este respecto
podrían tener aplicación las palabras de Pío XII
en su discurso de 17 de febrero de 1950: «La opinión pública es,
592
Fundaci\363n Speiro

LA JNSTITUCIONALIZ.A..CION DEL PODER
en efecto, el patrimonio de tdda sociedad normal compuesta de
hombres que, conscientes
de su conducta personal y social, están
íntimamente ligados a la comunidad
de la que forman parte».
«Allí donde no apareciera manifestación
alguna de la opinión pú­
blica,
allí, sobre todo donde hubiera que registrar su real ihexis­
;tencia, sea la razón-con· la que se explique su mutismo o su· ausen­
cia, se deberá ver un vicio, una enfermedad, un mal de la vida
social». De lo anteriormente dicho se desprende que
el partido político
no
lánzaría sus candidatos a la e1e2ción del colectivo nacional como
ahora ( eso no sería cambiar el sistema) sino que aquélla quedaría
reducida al ámbito
de sus afiliaclcís ( como en las demás entidades
concurrentes a
la Cortes), .de aqriellos que, verdaderamente por­
tadores de
.un criterio político serio, lo. sientan lo suficientemente
como para agruparse voluntariamente y
conformar la opinión pú­
blica.
El resto de los ciudadanos, a los que no les interesa el tema
c~mo se ve~ no pueden· cOncutrlr :con sus Votos al partid~~ de la
misma manera, p. e~, que quienes no son catedráticos no ~eden . .
votar por las Universidades:
Tampoco
el partido podtía. invadir el· ámbito de otras repre­
sentaciones sociales que lo tienen própio según su naturaleza y
fines; así no
podrían concurrir partidos obreros o agrarios, p. e.,
porque
la defensa de dichos intereses está en el Sindfoato ó en la
Agricultura;
tertitoriali:s' y regionalistas, pm:que la Región 'está
representada por sus órgancís peculiares. .
Caracterist!ctis de las Cortes tradicionales. Vázquez de Mella
las sintetiza en cuatro: < gunda, la incompatibilidad entre el cargo de diputado y toda
merced, honor y empleo,
~xceptwindo todos los que son obtenidos
por rigurosa
oposición; tercera; el mandaíii imperativo como víncu0
lo entre el elector y el elegido, y cuarta, aquellas dos atribuciones
de las Cortes que coitsistfan 'en no poder establecerse niJ:igún
impuesto nuevo, ni ser variada o modificada alguna ley fúnda­
mental,
sin el consentimiento expreso de lás Cortes».
De la primera· ya nos hemos ocupado suficientemente y la se-
·593
Fundaci\363n Speiro

RAIMUNDO DE MIGUEL
gunda es de tan sentido oomún ( así como tan desconocida por el
régimen liberal) que sobra cualquier comentario.
Respecto
al mandato imperativo sí que parece necesario hacer
algunas consideraciones.
En las antiguas Cortes históricas, que no
gozaban de
permanencia y fijeza, sino que

eran convocadas
ocasio­
nalmente y para cuestiones muy concretas, el mandato imperativo
era posible porque se conocían de antemano las cuestiones a tra­
tar y los procuradores podían
. llevar el mandato de sus electores
para votar en un sentido u otro. Era la fórmula ideal de la ver­
dadera democracia y cuya exeelencia no hay que encarecer, sobre
todo, a la vista de lo que sucede en
los. parlamentos actuales, en
los que aquel mandato auténtico ha sido sustituido por la
disci­
plina del voto ó el transfuguismo.
Pero dado
el funcionamiento de las Cortes en los modernos
Estados con carácter continuo y
periódico, su ampliación de com­
petencias y la complejidad, dificultad y celeridad con que han
de resolverse los
·asuntos presentados, no es posible la convocatoria
específica para tratar cada.
uno de ellos y el pronunciamiento pre­
vio
de los electores. Las circunstancias de los tiempos, obligan a
cambiar, a mi juicio,
la rigurosk\ad del mandato imperativo, para
reducirlo a los extremos
. que prácticamente permiten su utiliza­
ción, dejando los demás
puntos a la libre apreciación de los elegidos.
Estos asuntos creo que son los que Mella indicaba en la cita
transcrita:
los nuevos impuestos y la modificación de las leyes
fundamentales. Ambos, por su propia entidad, no exijen precipi­
tación,
sino por el contrario calma y ponderación, por lo que pue­
den darse a conocer con anticipación y quedar sometidos
al man­
dato imperativo.
V
ázquez de Mella señala otras funciones de las Cortes a más
de la legislación: «Consideramos también que las Cortes
tienen
dos oficios,
porque tienen que cumplir con una doble misión:
auxiliar a gobernar, sin ser Cámaras cosoberanas que usurpan las
attibuciones del Monarca, el .cual debe reinar y gobernar, sin estar
sujeto a la humillante tutela de un Gabinete que concentra en sí
todos
los poderes y responder con responsabilidad social, y limitar
594
Fundaci\363n Speiro

LA. INSTITUCIONALIZACION DEL PODER
y contener a la autoridad soberana, para que no se salga de su
órbita
propia».
Esto se efectuaba en las antiguas Cortes por medio de los
cuadernos de agravios y de peticiones dirigidos
al rey, porlos que
se pretendía corregir los pasados malos actos de gobierno y en­
mendar las deficiencias, puestas de .relieve en el decurso dd tiem­
po ; eran las primeras cuestiones a resolver. Estas atribuciones han
pasado a
los modernos parlamentos, en los cuales d control dd
.gobierno que observamos, no es una novedad, ni una conquista
revolucionaria, sino algo que venía establecido muchos siglos a.ntes.
Lo que no habrá en unas Cortes tradicionales renovadas, serán
los votos de censura o de confianza, porque
110 son soberanas y
d Gobierno depende del Monarca.
Otras cuestiones. Muchas cuestiones más podían pr_esentarse
ante d restablecimiento de unas Cortes tradicionales acomodadas
a las citcunstancias presentes. Pero
nq quiero dejar de. aludit a dos:
¿ L1;1.s discusiones y. votaciones se harían por brazos o conjuntaM
mente? Las Cortes, ¿seguitán siendo por los alltiguos reinos, o
generales?.
Sin entrar en mayores razonamientos
e11tiendo que las Cortes,
habiendo perdido su carácter estamental, deberán funcionar como
un todo conjunto. Y que
d carácter orgánicq de las mismas, que
recoge la totalidad de la representación, social nacional
.y la pre­
sencia en ellas de
las Regiones como entidades infrasoberanas,
imponen su unicidad.
Los fueros.
El estudio del fuero parece que exige primeramente .definir su
concepto
jurídicci, para deshacer un doble equívoco que le afecta:
antes,
d de considerarle como un privilegio; ahora, d de asimi­
larle a las autonomías que establece
la Constitución de 1978.
Distinción entre autonom!a y autarqula. Y a V ázquez .de Mella
se había como anticipado al problema al señalar claramente esta
distinción:
«Yo sustituyo la palabra autonomía por otra más com-
595
Fundaci\363n Speiro

RAIMUNDO DE MIGUEL
prensiva y gráfica que se llama autarqula. La autonomía supone
siempre, hasta por su origen etimológico, independencia, ser que
se da la
ley a sí mismo, que no la recibe de ningún superior, ni
está limitada por él;· y la autarquía significa régimen de gobierno
interior, en
el cual ninguna autoridad sdmpone· entre la potestad
que tiehe el sujeto que se rige por sí mismo y por su fin».
Y Víctor Pradera
(o. c.) decía: «Soberanía -poder superiót
que conduce a su destino
-comúh a los asociados-- radica en la
sociedad mayor; la autarquía·
es el gobierno propio de los fines
privativos sociales,
eh todas y cada una de las sociedades menores».
En una palabra, autarquía
es subsidiariedad.
La autonotnía es una consecuencia obligada de la aplicación
del sistema democrático. Si la soberanía reside en el pueblo,
cuan­
do el Estado liberai' cambia la concepción cehtralista de éste en
disgregación regional, el sujeto
de lá soberanía pasa a ser del con­
lunto de la nación, al pueblo de cada una de sus partes, las cuales
retienen su particulár soberanía, que puede libre y voluntariamente
agruparse {federalismo) o mantenerse independiente. Falta el
elemento cohesionador de una potestad superior { que
·ya ha de­
jado de residir en la multirud nacional) y de aquí que la autonotnía
venga a enc:érrar teótka { y prácticamente ante la proliferación e
intensidad de los nacionalismos regionales)
.el principio del sepa­
ratismo, transformando la región en Estado. ·
Así lo vemos en nuestros días y de aqul, que las comunidades
independientes que los nacionalismos
postuliÜi, vetigan a caer en
los mismos vicios que censuran en
el Estado del que pretenden
segregarse: centralismo, que desconoce el poder de los municipios
que las constimyen {
caso vasco, con la merma de las atribuciones
históricas de Vizcaya, Guipuzcoa
y Alava, y caso catalán, con sus
intehtos de supritnir· sus, cuatro: provincias y sustituirlas por co­
marcas pequeñas y sin pesó· especifico; más manejabl~s · desde Bal"
celona), e imperialismo; ccin. própósiio· de expansión ·a costá'de
las comunidades cercanas (gran' Euzkadi,'Paisos catalans). ·
El fuero responde a un pfanteamiento jurídico dístint~,' porque
como muy
bien dice ·Alvaró d'Órs ( o. C'.) «el concepto de Fuero
pertenece a una concepció1J. preestatal de· la Historia política»,
596
Fundaci\363n Speiro

LA INSTITUCIONALIZACION 'JiEL PODER
«... esto que llamamos Estado es un claro producto... del si­
glo XVI ••• El fuero en cambio se forma en la Edad Media, mucho
antes
de que existiese la forma de Estado». «Esta falta de corres­
pondencia entre la idea de Fuero y la idea Estado es precisamente
lo que explica los desajustes que el foralismo produce en el sis­
tema estatal perfecto y la repulsa general que todo lo foral en­
ruentra
en las mentalidades intensamente estatalizantes, y, por
lo mismo, centralistas y uniformistas». Javier Nagore Yámoz (tra­
bajo inédito) y José Antonio Sardina Páramo (El concepto de
fuero) coinciden en el mismo pensaniiento. Para este último, el
fuero
significa la preexistencia de una comunidad política mani­
festada a través de
la historia, a la que se reconoce una personali­
dad jurídica y con la que el soberano pacta el régimen interno y
que se otorga en forma de concesi6n; el monopolio legislativo
del Estado expresa la unidad del centralismo, la diversidad legis­
lativa regional
el fuero y la jerarquía de leyes.
El fuero en la tradici6n politica española. Esta es la doctrina
recogida en nuestra más pura tradici6n política. Según la
Ley de
Partidas (Partida primera, Titulo
II) el fuero «a de ser en todo
y sobre todo cosa que pertenezca
señaládamente al derecho y ~· la
justicia. E por eso es mas paladin~ que la justicia ·ni el uso e trias
concejero» (Ley VII). «E deve se facer con consejo de homes bue'
nos e sabidores, e con voluntad del señor, e con plazer de aquellos
que
lo ponen». «E cuando así fuere fecho pueden lo otorgar, e
mandar por todos los logares que se ficiere que se tenga:' ~· de
esta
guisa será asi cOmo ley» ( Ley VIII); «E porque la maldad es
cosa aborrecedora por ende la bondad o 'de poder con derecho · de
la desatar siempre.
Onde como quier que el fuero puede venir
en todo bien. Si por ventura . . . non usan del como deven,' ho
catando y los de Dios cumplidamente, ni lo del señor natural, ni
el pro de · 1a tierra ; por cada una de estas razones puede ser · des­
fecho. E cuando el
usó, e la costumbre, e el fuero; qué dicho
avernos, fuere tal, puede llegar a tiempo, seyendo sabido y cono­
cido porque se pueda
enmeudar» (Ley IX).
El fuero es más que una· clelegaci6n o descóncentraci6n: de un
poder superior ( que pudiera ser retirada) lo qué va contra su e sen-
597
Fundaci\363n Speiro

RAIMUNDO DE." MIGUEL
da que es fundamentalmente paccionada y supone el reconoci­
mieJlto de una personalidad anterior a la del Estado y con su pro­
pio derecho.
El fuero supone la autarquía de la región, cuya regulación
autóctona
es reconocida como ley particular por el poder superior.
Esto supone una concordancia de voluntades, un convenio, en el
que intervienen las dos partes en situación inicial de igualdad, aun
cuando en definitiva
sea otorgada por la potestad suprema. Este
concepto del fuero y su origen histórico
hacen que sea incompati­
ble con el Estado democrático liberal y sólo concebible en la res­
tauración
de. los principios. políticos qu, supone la monarquía tra­
<;licional. En consecuencia la reconstrucción del fuero requiere su
formulación por la región (autarquía) y su aprobación o concesión
por el monarca (soberanía).
Recogiendo aquí una observación inicial, debemos
decir que
claramente
se ve que el fuero no es privilegio, porque pertenece
al derecho
y a la justicia y es. asimilable a ley y superior a la cos­
tumbre, según nos dice la Ley de Partidas.
Ni utopía ni
involuci6n. Acertadamente Sardina Páramo ( o. c.)
indica que el fuero np puede ser considerado como una utopía
(añoranza de lo pasado sin posible aplicación actual), ni como
un
proceso de involución histórica (haciendo retroceder en el tiempo
y petrificando situaciones superadas).
No
como una utopía, porque la experiencia nos enseña que
la única fórtnula posible para resolver
el posible conflicto entre
la unidad nacional y la diversidad regional, puesta en peligro an­
teriormente por
el centralismo liberal y ahora, en sentido inverso
por el llamado Estadd
de, las autonomías, es el fuero, ya que nin­
guno de los dos sistemas señalados han acertado a resolver el
problema, sino agravarlo.
«En la experiencia histórica,
el "estatuto" es una fórmula po­
lítica que tiende a la separación política y a la ruptura de la uni­
dad, a preparar la conversión de la región en Estado; el Fuero, en
cambid, armoniza
la libertad de los distintos grupos dentro de una
unidad política superior». (Alvaro d'Ors,
o. c.).
«En toda la Nación el Rey de España legislaba, juzgaba y
598
Fundaci\363n Speiro

LA INSTITUCIONALIZACION DEL PODER
ejecutaba en los organismos nacionales en cuanto afectaban a un
fin nacional; y como Rey de las regiones, en cada una de ellas,
legislaba, juzgaba y ejecutaba con
los organismos regionales en
cuanto afectaban al fin privativo regional. De
la unidad nacional
era prenda la concurrencia en la misma persona
fisica, de la Co­
rona española y de las Regiones, de la variedad foral era garantía
la coexistencia de diversos 6rganos de gobierno» (Víctor Prade­
ra,
o. c.).
No como una involución, porque no se trata de retrotraerse a
la letra de los Fueros hist6ricos como si fueran irreformables, sino
de aplicar
el principio que les inspiraba a los tiempos presentes.
Esta adaptaci6n aparece muy claramente expuesta en
los textos de
la Ley de Partidas, antes transcritos, que hablan de su posible
modificaci6n y cambio.
Y Enrique Gil Robles (
Tratado de derecho pol!tico) considera
como
un. errdr el pensar que el contenido de los fueros hist6ricos
es inamovible y que en virtud del pacto de uni6n entre los diversos
reinos
y provincias de España, resulta imposible su alteraci6n. Por
el contrario entiende que, ello no impide, con la
procesi6n de los
tiempos su modificaci6n e incluso la acentuaci6n del proceso de
integraci6n legislativa nacional, mediante la generalizaci6n de los
elementos comunes
o. beneficiosos, salvando siempre el principio
inspirador del fuero.
Otras precisiones. La aplicaci6n del principio de subsldiariedad
en que el fuero
se inspira, nos lleva, a su aplicación posible a todas
las regiones españolas por encima de las
llamadas hist6ricas.
Pero
segón la peculiaridad política y social de cada una de
ellas sus fueros serán distintos, ya que son diversos sus usos, cos­
tumbres e instituciones. Al contrario sucede con los Estatutos del
Estado de las autonomias, que
están cortados por un mismo pa­
trón, la Constitución de 1978, minimizada a tamaño regional; no
son otra cosa que el sistema del Estado liberal central· multipli­
cado diecisiere veces y ausente (
salvo la evocaci6n del nombre)
casi de toda propia peculiaridad, sin otra variación que el mayor
o menor cúmulo de atribuciones que se arrebatan
al Estado, pero
que también en este sentido tienden a unificarse, porque a nadie
599
Fundaci\363n Speiro

RAIMUND.0. .DE MIGUEL
le gusta ser ciudadano de segunda. Cuando estd llegue, podrían
intercambiarse,. sin grandes dificultades, entre las regiones en que
artificialmente
se ha dividido España,
Los consejos.
Los reyes españoles no procedieron nunca absolutamente, se­
gún el beneplácito de su voluntad, sino que sujetaban la formula­
ción de sus decretos a la audiencia
y consulta de su Consejo que
desde los primeros tiempos de
la reconquista se conocía con el
nombre de Curia regia, institucionalizado definitivamente en
el
reinado de Juan I (Cortes de Valladolid, 1385) con el nombre
de Consejo real, que después se llamó Consejo de Castilla, con
facultades judiciales. Pero
Felipe II recordó que su verdadero co­
metido era el de tener cuidado de los negocios del reind, que los
pleitos eran cosa accesoria y no su principal oficio.
Son los reyes de la
casa de Austria los que se preocupan más
por
el funcionamiento de los Consejos; para disponer de un cum­
plido asesoramiento antes de tomar decisiones de gobierno.
Por
esO decimos que la previa consulta condicionaba y conformaba el
acuetd(;),.·real, hasta convertirse en.,.uilá práctica-constitucional.
Hasta tal punto era sincero el deseo de los monarcas de oír el
criterio más acertado y los Consejos eran independientes para darlo,
que la
Ley IV, del 'Título IX, del Libro IV de la Novísima Reco­
pilación recoge un decreto-de Felipe IV (mayo, 1624) a ellos di­
rigidg,
en el que se lee: « •.. he querido renovar esta orden ( de
mis predecesores) y encargarle
. de nuevo, como ld hago, vigile y
trabaje con toda
la. mayor aplicación posible al cumplimiento de
esta obligación; en
.Í!iteligencia de que mi voluntad es, que en
adelante no sólo me represente
lo que juzgare conveniente y más
necesario para su
logrd con. entera libertad crisriana y sin deter­
minarse por motivo alguno por respeto humano, sino que también
replique a
mis resoluciones, .siempre que juzgare por no haberlas
tomado yo con entero conocimiento, contraviniendo cualquier
cosa de sea ... ».; p:rotestando que su único ·propósito como Rey es
600
Fundaci\363n Speiro

LA INSTITUCIONALIZACION DE.L PODER
el de servicio a Dios y. el !,ienestar de sus súbditQS y que por elfo
quifre acertar en sus __ decisiones.
La complejidad política y administrativa de las funciones del
Estado en creciente aumento, fue
haciendp la diversificación de
los Consejos para mejor atenderlas. Carlos I crea el Consejo de
Estado y Felipe
II el de la Real Cámara, desgajados ambos de
las competencias del Consejo de Castilla
.. A más de los enumera­
dos, los Consejos fueron:
el de Aragón ( que µevaba los asuntos
de
Aragón, Cataluña, Valencia y Baleares), el Supremo de Guerra,
el de Hacienda, el de Ordenes (militares), el de Indias, el de Italia,
el de Flandes y el de Portugal ;
cuy.as atribuciones se comprenden
fácilmente en
relación con las denominaciones que llevan.
Su importancia. Sólo con esta exposkión se ve la importancia
básica que los Consejos tenían en
la orgánización política de la
monarquía tradicional española y
'el por qué V ázquez de Mella
fijara su
atención en ellos, para considerarlos· como una de las
principiales instituciones protárquicas ( radicadas
·en la esencia de
la soberanía) !imitadoras de la misma.
En efecto, el Estado liberal nos ha acostumbrado a que los
d=etos de gobierno obedezcan al criterio personal del Minis.tro
correspondiente orientado a dar cumplimiento, mejor o peor, del
programa electoral propuesto
por su partido, sin examen ni con­
traste de su oportunidad o conveniencia y sin saber mucho de la
complejidad de los problemas o planteados o que crea· (general­
mente hay una
improvisación patente) el llevar su propósito a la
práctica por encima de todos los ,obstáculos e inconvenientes. Esto
es tan evidente que nos es necesario mayor detenimiento para·-.ex­
plicarlo.
Pero eso
nd sería posible si el Ministro tuviese que someter a .
consulta. sus proyectos al Consejo r~pectivo,. formado por hom­
bres, no necesariamente del partido, sino independientes y
de. re­
conocida capacidad, competencia y experiencia en la materia, unos
ajenos a la Administración, otros funcionarios distinguidos fie ésta,
lo que además permitiría mantener por encima de
circunst:µ,.cias
particulares, la continuidad de una línea de conducta política y
administrativa,
cosa inegablem.,nte buena en ciertas áreas, como
601
Fundaci\363n Speiro

RAIMUNDO DE MIGUEL
la economía, la política exterior y la de defensa, p. e. La compo­
sición
de los Consejos sería muy aventurado el proponerla aquí
(alejada tanto la idea de ·la posible realidad), pero de antemano
podría decirse que las
personlis serían inamovibles en el desempeño
de su función durante
el período temporal de su designación ( que
parece no
podría ser inferior a cuatro años) sin perjuicio de aque­
llas que '-lo "fuesen en raz6n de su· cargo.
Asignaci6n institucional. · Queda por hacer una aclaración en
cuanto a esta idealización de la restauración de los Consejos en
relación con lascompetencias de
la Corona y del Gobierno, a cuyo
tema me referí en el trabajo indicado al inicio del presente.
Todos los
Comejos no serían de asesoramiento real de manera
directa, salvo
el Consejo Real como consultor del monarca en re­
lación con la dirección de la alta política que se le atribuye. Los
restantes Corisejos, conforme a la distribución que
se efectúe se­
gún las especialidades de la época actual, quedarían ( incluyendo
al de Estado) al servicio inmediato de la Administración. Pero
tanto en uno como en otros, su intervención sería preceptiva ( en
los casos señalados por la ley), no vinculante, bajo sanción de
nulidad.
La justicia.
Me he permitido añadir a las limitaciones protárquicas del
poder que indica V ázquez de Mella la justicia, porque ella está en
la esfera de aquél, pero debe ser y ha sido en España, indepen­
diente del rey.
La justicia está' en la esencia del poder supremo. En el Libro
primero, Título
I, Ley I, del Fuero Viejo de Castiella se lee: «Estas
cuatro
cosas son naturales al señorío del Rey, que no las deve dar
a ningund homne, ni las partir de sí,
ca pertenecen a el por razón
del señorío natural:· Justicia, Moneda, Fonsadera, é o suos yan­
tares».
Pero al mismo tiempo · su función se ejercita con independencia
602
Fundaci\363n Speiro

LA INSTITUCIONALIZACION DEL. PODER
del rey, para evitar . toda parcialidad y asegurar el derecho de sus
súbditos.
El derecho aragonés. Pasamos en esta parte al estudio del de­
recho de Aragón, en el que ya aparece el Justicia en el legendario
fuero de Sobrarbe y con
más certeza desarrollado a través de los
siglos
XII y xm. El Justicia, aunque nombrado por el rey, eta
inamovible
y su función a modo de juez intermedio entre aquél
y la
nobleza ( que se consideraba su igual); por lo tanto tenía po­
der decisorio para resolver las diferencias que surgiesen entre ellos
como árbitro inapelable. Bajd este aspecto estaba por encima del
monarca
ya que, en definitiva, el rey tenía que someterse al de­
recho y a la justicia.
Con el tiempo sus atribuciones fueron creciendo y llegó a in­
tervenir en los acuerdos de
la.s Cortes, que quedaban sometidos
a la decisión del Justicia, si éste no las consideraba ajustadas a
derecho.
En relación con los ciudadanos, el Justicia intervenía a través
de dos institutos jurídicos, el
fuero de manifestación y la firma en
dencho.
Por la alegación del· primero, el detenido podía exiglr la ga­
rantía de un proceso justo y mientras· tanto esto durase, quedar
protegido por la autoridad del Justicia; invocando este procedi­
miento
el acusado salía de la dependencia de quien hubiese decre­
tado su prisión y quedaba bajo la protección del Justicia, en la
llamada cárcel de los manifestados, hasta que
se dictase sentencia,
si bien ésta podía ser examinada por el Justicia y no se cumplía
si la consideraba injusta.
El segundo, se extendía a la protección de los bienes y derechos
del reo, que no
pddían ser ejecutados sin la autorización del Jus­
ticia, que tenía
las mismas facultades de examen y decisión sobre
la sentencia dictada.
El articulo 17 de la Constitución. Al llegar a este punto no
puedo menos que hacer un reflexión sobre el artículo 17.4. de la
Constitución española de 1978.
En él se establece un procedimiento
de
habeas corpus, cuyo contenido es similar al de los institutos
aragoneses antes descritos,
si bien éstos son más generosos y pro-
603
Fundaci\363n Speiro

·RAIMUNDO DE MIGUEL
tegen mejor la libertad ciudadana, que el citado artículo pretende
amparar.
No desconozco que el habeas corpus tiene en el campo jurídico
un
caráctet admitido como universal, pero me parece una descon­
sideración y
un desprecio ( si no una ignorancia.) al derecho espa­
ñol, que se
utilice, para designar el procedimiento, su nombre
clásico
en un derecho extranjero. Si no se quería mencionar el
fuero de manifestación y la
firma. en derecho (por menos conoci­
dos) podía haberse hecho
sólo referencia a la instauración del pro­
cedimiento con su descripci6n, como· se hace a continuación, con
lo que era suficiente, sin mencionar un nombre de tradición polí­
tica inglesa, en menoscabo de la española.
Tanto
más, que los dichos institutos aragoneses son mucho más
anteriores en el tiempo. que el inglés ; lo que quiere decir que la
libertad era más antigua en España y que no tenemos que copiar
cosas de fuera como no sea
por aldeanismo admirativo y vergon­
zoso de lo propio. En efecto, prescindiendo de la antigüedad de
hecho ya indicada, la
fecha de las Cortes de Zaragoza, en las que
se recogen formalmente
el fuero de manifestación y la firma en
derecho,
es de 1335. Mientras que el habeas corpus se introduce
en,el derecho inglés en el año de. 1628, ratificado en 1679 porque
no se cumplía.
Aplicación del principio, El principio del sometimiento de la
sociedad y del mismo rey a, la ley, es algo constitutivo de la mo­
narquía tradicional que debe sostenerse permanentemente, a tra­
vés de las institucionesjurídicas que correspondan y que se tra­
duciría, en
líneas generales, en el autogobierno del Tribunal Su­
premo, comd jerarquía máxima de la administración de la justicia
que de
él debe depender ; cosa que el Estado liberal nunca con­
sintió.· A pesar de la proclamada división de poderes se mantuvo
el Ministerio de Justicia como
un órgano del ejecutivo, para no
perder éste su fuerza de presión sobre el judicial; y aunque se
sostenga que dicho Ministerid es sólo de
carácter administrativo,
ello es
más que suficiente para alterar la independencia judicial.
Como
ya dijimos al hablar de la soberanía en otro trabajo
anterior, el Ministerio de Justicia debe desaparecer y sus atribu-
604
Fundaci\363n Speiro

LA. INSTITUCION.A..LIZACION DEL PODER
clones ser acumuladas a las del Tribunal Supremo. La función ju­
dicial sigue
atribuida al rey que nombra libremente al Presidente . . ' .. . ' .
de dicho tribunal, y la aplicación de la justicia, comd materia de
expertos en detecbo, corresponde exclusivamente al Cuerpo de la
magistratura, cuyos miémbros son inamovibles. Las sentencias se
dictan en nombre del rey, cuyo cometido principal en esta su fun­
ción,
es la de garantizar su cumplimiento y la de asegurar la efec­
tiva independencia judicial.
Ultima consideración.
Con la conjunción de las limitaciones éticas y jurídicas que
rodean al Poder en
orden superior, inferior y en su mismo ejetci­
cio interno, no
es posible la tiranía del soberano, ya que por el
contrario, significan la fórmula que permite el juego adecuado de
la autoridad y la libertad, clave del problema político.
No quisiera yo que se tomasen esas limitaciones y las institu­
ciones· en
·que criStalizan, como una mera añoranza histórica sin
posible realidad práctica. Se parte del supuestd de un cambio de
mentalidad social (en
la que todos debemos comprometetnos) hacia
un pensamiento de entender
la política sobre principios cristianos
aplicados a la
gobernación de España ; y en ese sentido va dirigido
el propósito de este trabajo así como el de los anteriores. Pero
precisamente, para que_ no se quede en utopía, era necesario des­
cender al estudio de las instituciones concretas en que pueden en­
carnarse prácticamente los principios, no esquivando la indudable
dificultad que ello supone e intentado presentar,
según mi criterio,
su posible funcionamiento en adaptación a las circunstancias
ac­
tuales, sobre la falsilla de como Id hicieron en la tradición política
española.
605
Fundaci\363n Speiro