Constitución española y realidad política (Apuntes críticos en torno a la aplicación cotidiana de la Constitución española en sus primeros doce años de vigencia)

CONSTITUCION ESPM.OLA Y REALIDAD POLITICA
(APUNTES CRÍTICOS EN TORNO A LA APLICACIÓN COTIDIANA
DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA EN SUS PRIMEROS
DOCE.
AÑos DE VIGENCIA)
POR
CARLÓS FLORES JUBl!RÍAS {*)
1
{Jno de los lugares comtines del moderno constitucionalismo
es el de la tipólogía constitucional. .Pocos tratadistas se s.ustraen
en
sus manuales a la tentációó. de ensayar algún nuevo criterio
para
la clasificación de los distintos textos constitucionales pre­
sentes o pretérÍtos o, cuaJldo :tnenos, a comentar en sus obras. las
de otros autores para criticar o secundar sus conclusiones yuxta­
poniendo en
función de su origen, su tamañd, o su ideología los
distintos frutós de nuestra
historia constitucional y de la de nues­
tros vecinos
más próximos.
De
todos esos criterios clasificadores, probablemente uno de
los
más sugestivos, y a la vez también uno de los más difundidos
y de los
más criticados, sea el ideado por . el politólogo germano
Karl Loewenstein en su Teorla de la Con$!itución (1 ), según el
i:ual, atendiendo a la concordancia o. no· entre las dispósiciones de
(*)' Universidad de -Valencia .. ComJ,1Dicaci6n desarrollada en la XXIX
Reunión . cie amigos de .la Ciudad Catól)ca, que con el tema La praxis de­
mocrática~ se celebr6 en Las M~as de Poblet los_ días 12, 13 y: 14 de oc-
tubre de 1990. . · · .
(1) LOEWENSTEIN, KaH: Teoria de la Constituci6n, págs. 2Í6 a 222,
Ariel, Barcelona, 1986; ·
Verbo, núm. 305-306 (1992), 605·640 605
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CARLOS FLORES IUBERIAS
una constitución y el funcionamiento real del modelo político por
ella diseñado, podríamos hablar de constituciones normativas,
no­
minales y semánticas.
Loewenstein parte del razonable supuesto de que «una
cons­
titución escrita no'.funciona por sí'misma una vez hayá sido adop­
tada por el pueblo,
sind que una constitución es lo que los de­
tentadores y los· destinatarios del poder hacen de ella en la prác­
tica».
De modo que ciado' rin 'texio constitucional determinado,
un conocimiento preciso de sus
'virtudes y de sus carencias pre­
cisará no
solo un análisis riguroso de la literalidad de sus dispo­
siciones, sino también de una contrastación igualmente seria de
tales disposiciones con su vigencia cotidiana real. Partiendo de
esa base, el tratadistas muniqués hablará de constituciones «nor­
mativas» para referirse a
aquella~ que son «observadas lealmente
por todos
los interesadds» de modo que «sus normas dominan el
proceso político o, a la inversa, el proceso de poder se adapta a
las normas de la constitución
y se somete a ellas». Constituciones
normativas
podrían ser, desde este punto de vista, la americana,
la británica y, después de los paréntesis autoritarios de entregue­
rras,
la, france~a, la italiana o la alemana. Por contra, una consti­
tución debería ser calificada de «nominal» cuando, aún siendo
jurídicamente válida
y --quizás también-políticamente valiosa,
nd consigue ceñir el proceso pol(tico cotidiano a sus. exigencias
textuales.
La constitución carece aquí -dirá Loewenstein-«de
realidad existencial» puesto que
«los. presupuestos sociales y eco­
n.ómicos existentes operan contra una concordancia absoluta entre
las normas constitucionales y la exigencias del proceso d~ poder»,
por
más que la intención tanto de los destinatarios como, quizás,
de los detentadores del poder
sea oonseguir lo antes posible la
mencionada adecuación. En última instancia denominaríamos cons­
tituciones semánticas a aquellas que dejando de Iadd toda inten­
ción de llevar a cabo una perfecta aplicación de
sus disposiciones,
no son
más que «la formalización de la existente situación de po­
der político en beneficio exclusivo de los detentadores del poder
fá<;tico que disponen del aparato coactivo del Estado». En este
caso
la constitución, lejos de servir de límite al poder político
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CONSTITUCION ESPAROLA Y REAUDAD POLITICA
constituyendo así un elemento garantizador de los derechos del
ciudadano, acaba convirtiéndose en «el
instrumento para estabi­
lizar y eternizar la intervención de los dominadores fácticos de
la
localización del poder político». Loewenstein . utiliza aquí un
símil bien
gráfico: una constitución normativa sería un traje que
nos sienta bien y que utilizamos ·habitualmente, una constitución
nominal sería
un traje que compramos . un día pero que no nos
acaba de cuadrar y que por ello guardamos en
un armario a la
espera de que crezcamos en envergadura, o acuda un sastre que
lo adapte a nuestra talla; una cori.stitución semántica sería, si­
guiendo con los símiles, un simple disfraz.
Pues bien, partiendo de la terminología ideada por Loewens­
tein,
la mayor parte de los tratadistas españoles dan por sentado
que la Constitución española
de 1978 se encuentra plenamente in­
serta en la primera de las categorías reseñadas, esto es, constituye
un texto jurídico capaz de ceñir con precisión el conjunto del pro­
ceso político por
ella regulado a las exigencias de su articulado. Una
opinión semejante, planteada sin matiz alguno, pecaría a
mi juicio
de una excesiva ingenuidad, adoleciendo también,
por causa de su
misma intención globalizadora, del defecto de la simplificación.
Afirmar que la Constitución española de 1978 es ya en estos mo­
mentos un texto enteramente normativo sería tanto como procla­
mar el milagro
-es el propio Loewenstein quien brinda el califica­
tivo-de haber pasado en poco más de una década de un régimen
claramente autoritario a uno parlamentario, habiendo podido veri­
ficar·
en ese tiempo· todas las transformaciones sociales, políticas
y económicas que tal tránsito precisa y que
en otros lugares tanto
ha costado llevar a cabo. Y a el propio Loewenstein advierte que
las distinciones entre constituciones normativas y nominales, y
constituciones nominales y semánticas resultan casi siempre de
difícil aprehensión. Pero si además pretendemos emitir un juicio
global respecto de
la vigencia real del presente texto constitucio­
nal, corremos
el riesgo de estar englobando bajo el mismo califi­
cativo a disposiciones de muy diversa vigencia, arraigo o valora­
ción social, disposiciones cuya suerte ha sido bien distinta desde
el momento de su promulgación hasta el presente. Por
desconta,
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CARLOS FLORES /UBERIAS
do, su rango normativo y· su valor será idéntico, o para ser más
exactos no dependerá sino su ubica(;:ión en la estructura de la
constitución. Pero
si de Id que se trata es de aventurar en que
medida, tales disposiciones
consiguen realmente notllll!tivizar la
vida política de un país, un juicio globalizador quizás no sea sino
una cortina
de humo. que proceda a. ocultar tras el dato de una
generalizada aceptación,
la. lacra. de puntuales aunque importantes
carencias.
Frente un juicio semejante, .entiendo que serla mucho más
acertado ensayar. una valoración más pormenorizada respecto de
las diferentes previsiones. constitucionales, .sin apriorismos ni. dog­
matismos, que nos permitiese atisbar cuáles de entre sus dispo­
siciones son realmente
normativas y cuáles no lo son ; cuáles son
un traje que
se lleva a diario y cuáles, por el contrario, permane­
cen colgadas en el ropero, quién sabe si involuntariamente olvi­
dadas o cdnscientemente abandonadas. Solo tras · un minucioso
cotejo entre las diferentes
afirmaciones de la Constitución y su
aplicábilidad real durante los ya doce años de su vigencia formal
podremos llegar a introducirnos. en aquéllas «zonas de sombra»
qúé, a estas alturas, aún arroja Ia aplicación cotidiana de la Cons­
tución españdla de 1978. Me refiero a aquellas instituciones, me­
canismos o principios constitucionales cuya vigencia efectiva per­
manece todavía inédita, o al menos no ha llegado aún a verificarse
en el sentido
previsto por la Ley Fundamental. Probablemente
el juicio que
debamos emitir una vez concluido este recorrido sea
un juicio globalmente coincidente con el manifestado al principió,
pero
el simple .hecho de basarlo en un conocimiento efectivo de
sus
carencias lo hará coh toda seguridad más valioso, al tiempo
que
permitirá una mayor concentración de esfuerzos sobre tales
«zonas
de sombra» con miras a hacer más' aúténtico y· inás · com'
pleto el principio fundamental del primado del Derecho.
· Al análisis de algunos de estos puntos vienen consagradas
estás reflexiories, que en cualquiera de los casos ni intentan so­
meter a juicio la bondad o maldad de las· disposiciones constitu­
cionáles
a las qúe se vaya a hacer referencia; ni ri:mcho mericis
pretenden cristalizar en conclusiones cátegóricas con visos de in-
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CONSTITUCION ESPANOLA Y REALIDAD POLITICA
falibilidad... entre otras cosas porque para ello sería preciso un
juicio de mucho más calado que
el que aquí nos va a ser posible
desarrollar.
11
Resulta dificil empezar por alguna parte, toda vez que esas
«zonas de sombra» se hallan estrechamente concatenadas
entre
sí,
siendo unas consecuencia de otras y

a la vez causa de
unas ter­
ceras. Pero
si de algun punto hribíésemos de arrancar a la hora
de comenzar a enumerar aquellos aspectos del texto constitucional
cuya vigencia real plantea importantes
reservas sería -razonablé
empezar
por el artículo 1 .'1 -de la Constituci6n y por sus relaciones
con el 6 del mismo
texto constitucional. El artículo 1.1 de la
Constituci6n, afirma literalmente que -«Espaii.a se constituye en
un estado
-social y democrático de Derecho que propugna como
valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la jús'
licia,
la igualdad y el pluralismo político». No es menester entrar
en
el porqué de mezclar en el primero de los artículos del vigente
texto constitucional, y en pie de igualdad, principios como los de
la libertad,
la justicia y la igualdad con un ideal como el plura­
lismo
político que no es sino un corolario de los anteriores, una
consecuencia inevitable del primado
del valor lihettad; Esto sería
en todo caso una falta de técnica -legislativa, frecuentement~ se'
ñhlada,
por otra parte, por la doctrina.
En lo que si es preciso entrar es en la -relación que el citado
ariiculó mantiene 'dentro del texto constitucional con el 6, situado
en el mismo título preliminar; En él se establece, sucinta pero -
tajantemente,
que son los partidos políticos quienes entah:ian el
citado pluralismo polítiéo. 'En ningún orro lüg.,'. 'del texto cons­
titucional se vuelve a hacer mención ;.¡ término «pl.;,alismo po­
lítico».' Hay por lo tanto una concatenación íntin:fa entre la enun­
ciación
del pluralismo político como base misma de nuestro orden
constitucional en
el 1.1, y la-presentación de .los partidos políticos
como instrumento úniC9, casi exclusiva, de martifestación' de ese
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CARLOS FLORES JUBERIAS
pluralismo. Dicho en otros términos: la constitución se basa en
cuatro pilares fundamentales, uno de los
cuales-el pluralismo
político-- viene encarnado auténticamente por
los partidos polí­
cos mencionados en el articulo 6.
Lo que sucede
es que pese a ese privilegiado tratamieto que
el texto constitucional les ofrece, la realidad es que los destinados
a encarnar ese cuarto pilar sobre el que
se asienta el texto cons­
titucional ofrecen al principio del pluralismo político una
apoya­
rura sumamente. endeble. Los datos afloran por doquier. SegÚn
una encuesta proviniente del. Centro de Investigaciones Sociol6-
gicas, cuyas conclusiones publicaba hace algún tiempo el periódico
El Pa!s (2), tan solo el 3 % de los encuestados declaraba partici­
par. a 111-"nudo, en sµ condición· de afiliado o simpatizante, en las
actividades del partido de su preferencia. Un 6
% declaraba ha­
cerl.o con poca frecuencia, mientras que nada menos que el 87 %
confesaba no hacerlo nunca. Particularizando un tanto. más, el
7 5 %. de los encuestados a:firll)aban no haber asistido nunca a
un mitin político,
el. 78 % alegaba no .haber acudido jamás a una
manifestación, y un
al;,rumador 90 % se revelaba incapaz de con­
vencer a nadie para que, llegadas unas elecciones, otorgase el voto
al partido en el. cual ~, pensaba depositar su confianza. Otra en­
cuesta ~el Centro de Investigaciones SQCiológicas revelaba, en ese
mismo año
.de 1984, · que el número de espafíoles afiliados al con­
junto de los partidos ¡:,,:,líticos entonces e,dstentes apenas llegaba. a
la cifra de 440.000, tjfta enormemente baja para un país cuyo cen­
so de electores se eleva a más de veinte millones. Los datos de la
CEAE (Confederaci6n Española de Asociaciones de Estudiantes)
hadan referencia a poco más o menos un 3 % de la población
nacional. Poco
más· optimistas serían los datos que el mismo diario
El Pais haría públicos a comienzos de 1989. (3), merced a una
ena¡esta
realizada entre estudiantes de la Universidad del País
Vasco. Según los datos publicados por el rotativo madrilefío, en
tomo. al 5 % de los estudiantes encuestados declaraban hallarse
(2) El Pals, edición de 27 de marzo de 1984.
(3) El Pals, edición de 31 de· enero de 1989.
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afiliados a algún partido político, mientras que el 47 % de los
interrogados manifestaban carecer de simpadas políticas defini­
das. Sin embargo, tales datos
--que yo no me .atrevería. a calificar
de
halagüeños-.no son susceptibles en modo alguno de extrapo,
ladón al común de la sociedad española, toda vez que el grado
de concienciación política entre los .aquí encuestados debe .ser, por
razones obvias, muy superior al existente en otros contextos.
Todo ello nos obliga a concluir
que. existe una preocupante
desproporción entre el papel que la Constitución
encomienda a
los partidos políticos como consecuencia
del enunciado de los ar­
tículos 1.1 y 6, y el que éstos en verdad realizan en el seno· de
nuestra sociedad. Pese a que
los caracteres más sobresalientes de
nuestro régimen político obligan sin duda
alguna a calificarlo den.
tro de la categoría -popularizada .entre nosotros por García Pe­
layo.
(4)--de «Estado de Partidos», lo cierto es que para la
inmensa mayoría de los · españoles, éstos siguen siendo lejanos
agentes de poder, realidades disrantes en
las que no se acaba de
confiar, cauces hábiles para canalizar esporádic:nmente esa maní·
festación de la voluntad política que es el voto, pero incapaces de
integrar continuadamente al ciudadano. en la mecánica política.
Este hecho
alcanza perfiles alarmantes en lo tocante a la finan­
ciación de las fuerzas políticas, La cuestión viene resuelta por la
L. O. 5/1985 de 19 de.junio, de Régimen Electoral General y
por la
L. O. 3/1987 dé 2 de juliq, de Financiación de los partí,
dos políticos. · Del contraste entre ambas, resulta que, el· Estado
financia a los partidos políticos a través
de sus aportaciones á los
gastos. que a éstos se les generan·con motivo de. su participación
en los comicios que se convoquen -primera vía-; a través de
sus aportaciones a los grupos parlamentarios que de resultas de
las citadas elecciones puedan llegar a formarse en las
dmaras
-segunda vía-, y a través de lo que la propia normativa deno­
mina subvenciones anuales nd condicionadas -tercera vía-. Por
supuesto la Ley contempla la posibilidad de complementar esa
(4) GARCÍA l'EJ:.AYO, Manuel: El estado de partidos, Alianza Editorial,
Madrid, 1986.
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CARLOS FLORES IUBERlA.S
financiación pública con una financiación privada, procedente bien
de donaciones
de particulares, de rentas del propio patrimonio o
de las cuotas de sus afiliados. Lo que ocurre es que ese mismo
escepticismo de los ciudadanos
a la hora de colaborar, con las ac­
tividades de proselitismo político de los partidos, se manifiesta
también
-y aun con más intensidad-a la hora ,de contribuir
a su sostenimiento económico. Hay entre los estudiosos del tema
una absoluta
unanimidad • a la hora de afirmar que ninguno , de
entre los grandes partidos españoles
nutre sus arcas mayoritaria­
mente de fondos procedentes
del sector privado. Más aún: rara
vez una fuerza política de importancia logra extraer del bolsillo
de sus propios afiliados algo más del
5 % de sus ingresos periódi­
cos,
y en ocasiones -caso, del' propio' Partido Socialisia Obrero
Español-, los datos que se barajan cifran la aportación pública a
su financiación en más del 99 % de sus ingresos. Todo lo cual
acaba generando cifras que en 1987 rondaban los 7.500 millones
de
pe'setas, que en 1989 estaban ya en torrio a los 9.000 millones
y que
con ,toda probabilidad superaran en el año en, curso los
11.000 millones
(5);, Es decir, que aunque la Constitución esta­
blece' que los partidos encarnan el pluralismo político, la socie­
dad
parece no haberse percatado de ello. O al menos no parece
estar dispuesta a asumir
el coste personal y economico que ello
debería en
buena l6gica llevar anejó. La proclamación del attícu­
lo 6 de la Constitución queda, pues, ante la pasividad de la mayor
párte de los ciudadanos, como una0simple manifestación de las in­
tenciones del constituyente, como una norma que, por' alejada de
la
realidad no resulta tener sino un carácter meramente nominal.
Una
segunda cuestión a la que habría que hacer referencia es
la del vigente sistema electoral. Definido , éste en sus líneas éseii-
(5) Sobre este particular, resultan del mayor interés las investigacio­
nes de Pilar DEL CASTILLO, entre ellas de modo especial, La financiación de
partidos ·y -candidatos en laf de"fnocradas Occidentales, ·cIS-Siglo XXI, Ma­
drid, 1986.
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CONSTITUCION ESPAivOLA Y REALIDAD POLITICA
dales por el artículo 68 .de la Constitución en lo referente .al
Congreso de los Diputados, por el 69 en lo referente al Senado,
su completa regulación
se halla en la mencionada L. O: de Régi­
men Electoral General, (LOREG) que concreta y desarrolla. las
exigencias constitucionales.
El modelo electoral espoñal es sin duda un modelo fuertemen­
te distorsionador del pluralismo político. A
la vista de sus resul·
tados durante estos largos años de vigencia, no es descabellado
afirmar que quienes le dieron forma eran, obviamente, partidarios
del pluralismo político, pero partidarios de
un pluralismo limita­
dd
en el que la multiplicidad de fuerzas con peso político real en
las
cámaras no pudiese poner en peligro la formación de mayorías
gubernamentales estables. Partícipes de la corriente doctrinal que
entiende que la
democraciá se debilita con la dispersión de las
fuerzas políticas
y que es preciso. por lo tanto instaurar mecanis­
mos que la contengan dentro de líntltes «aceptables», los autotés
de la LOREG procedieron a desarrollár los principios contenidos
en la Constitución· de modo que
diesen' lugar a un :sistema electó­
ral que sin dejar de ser proporcional sí estuviese · dotado de po­
derosos correctivos. El resultado és así un módelo que> aunque
proporcional en sus líneas. esenciales, posee fuertes componentes
mayoritarias que, comd es inevitable, no hacen sino favorecer a
las grandes fortnaciones políticas en detrimento de las de menor
implantación. V
arios de esos elementos distorsionadores de la proclamada
proporcionalidad se hallan insertos
en la propia Constitución. Nos
referimos a la opción por la
provincia como circunscripción elec­
toral básica, o a la fijación del mimero · de parlamentarios en una
cifra -entre 30Ó y 400, según estimase el ·legislador ordinario-­
relativamente baja. Pero la mayoría de esos mecanismos se hallrui
en la LOREG, y son por tanto obra del legi~lador ordinario:y .. 116
del constituyente. Nos referimos en este caso a la opción por' ia
fórmula de Hortdt -la 'que más favore&, de entre las manejadas
usualmente, a los partidos mayoritarios--, a la fijación de un
nú­
mero mínimo de dos diputados por. provincia y a la conCflcCÍÓn
en 350 del número de miembros del Congreso, sin agotar de este
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CARLOS FLORES IUBERIAS
modo las posibilidades abiertas por el propio texto constitucional.
La interacción de todos estos elementos en un determinado proceso
electoral generará una presencia desproporcionada de los distintos
partidos en la cámara, de modo que los
más votados alcancen por·
centajes de representación muy superiores a l quedando la representación de los minoritarios muy por debajo
de lo que en estricta proporción debería serles atribuido.
Así, si colocásemos
en · una .tabla los resultados obtenidos por
los distintos
partidos que han concurrido a las eleccion.es celebra­
das hasta la fecha y
los desglosásemos --como hace, entre otros,
Alvarez Conde ( 6 }--en porcentajes de votos y porcentajes de
escaños, llegaríamos inevitablemente a la conclusión de que en
todos los casos el partido
más votado ha logrado -por efecto
de esos elementos · distorsionadores del sistema electoral de que
hablábamos-una «prima» de escaños próxima al 10 %. O, dicho
de otro modo, que la mecánica del vigente sistema electoral tiende
continuadamente a otorgarle al partido
vencedor un porcentaje
de escaños que supera siempre al de los votos conseguidos en
aproximadamente diez puntos,
otorgándole además a quien queda
en
. segunda posición una «prima» menor pero estimable que se
podría cifrar en torno al 4 % . Naturalmente, tales beneficios han
de corresponderse con perjuicios de similar· magnitud, recayendo
estos de forma continúa
en aquellos· partidos· de ámbito estatal
que resultan haber quedado en tercera, cuarta o ulteriores
posi'
clones. Tales desproporciones saltan también a la vista si nos pa­
ramos a analizar lo que podríamos denominar el «coste. medid»
de. cada escaño, esto es, el número de votos que por término me­
dio. ha precisado cada fuerza política para el logro de sus escañds.
Una simple
operación matemática nos permitirá concluir la exis­
tencia de importantes desigualdades entre. las distintas fuerzas
políticas, resultáodole mucho
más .«barato» cada escaño a un par­
tido grande que a una fuerza minoritatia.
Pero suoede que, además, esa desigualdad se proyecta también
(6) ALVAREZ CONDE, Enrique:' El régimen polltico español, págs. 123
y· sigs., Tecnos, Madrid, 1983.
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CONSTITUCION ESPAROLA Y REALIDAD POLITICA
a través de la WREG entte las . distintas partes del territorio
nacional. Como antes se
ha indicado, .la Constituci6n exige en su
artículo 68, que a cada una
de las circunscripciones electorales
--esto es, a cada una de las provincias,-se le otorge un número
mínimo de escaños, para .después distribuir el resto entte todas
ellas en
proporci6n a su demografía. La intenci6n no puede· ser
más laudable, toda vez que la misi6n de esta disposici6n proba­
blemente habría llevado a que varias provincias
del territorio na­
cional quedasen sin representaci6u parlamentaria a causa de
lo
mermado dé su poblaci6n. Pero el legislador ordinario al fijar no
en uno, sino en dos, el número mínimo de diputados por provincia,
dejando de hecho a las provincias menos pobladas con al menos
ttes parlamentarios, introducirla un nuevo factor de distorsi6n
consistente en
la extremada sobre-representaci6n de estas provin­
cias, frente. a
la correspondiente sub-representaci6n de las pro­
vincias más pobladas. Los datos numéricos son bien elocuentes,
amén de sobradamente conocidos.
Así, mientras que en Soria hay
aproximadamente un diputado
por cada 33.000 habitantes, y en
Guadalajara la relaci6n
es de uno por cada 48.000, en la provin­
cia
de Valencia farario es de 1 / 13 7 .000, llegando en Barcelona a
1/140.000 y en Madrid a 1/146.000.
Lo que en ottos términos
sería
tanto como decir qne hacen falta cinco veces más electores
en Madrid que en Soria para elegir a
un idéntico número de
diputados. Un desequilibrio, como
'puede apreciarse, excesivamen·
te grande como para pasarlo por alto acbacándolo a las inevita­
bles imperfecciones
de. todo sistema electoral, y de demasiada r.,;
levancia como para entender que deja inc6lume el principio de
la. igualdad del sufragio reconocidd, naturalmente, en el texto
constitucional.
Las posibles
f6rmulas para atenuar estos efectos distorsiona­
dores
han sido planteadas por la doctriná en innutnerables ocasio­
nes. No nos hallamds,
pues, ante imperfecciones insubsariables,
ni ante problemas cttya soluci6n áún no haya sido· descubierta o
cuyo remedio fuese a
provocat distorsiones de más calado que
las que
se intentan átajar. Ni siquiera nos hallanios ante el grave
problema pol!tico que supondría tener que llevar á cabo. una re·
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CARLOS-FLORES JUBERIAS
forma constitucional, pues como se ha indicado, el grueso de las
distorsiones a
la. proporcionalidad contenidas en nuestro sistema
electoral, .provienen del legislador
ordinario.y no del constituyen­
te. Puede con ello afirmarse que
con una simple reforma de la
mencionada LOREG, en·el sentido de aumentar el número de los
diputados hasta el máximo previsto·
por.· la Constitución y· de. re­
plantear su reparto entre las circunscripciones electorales se daría
un páso, sino definitivo·
si al menos significativo, en la mejora del
catácter representativo
de ·nuestro Parlamento. De este modo ·la
afirmación constitucional de que las Cortes Españolas represen­
tan al pueblo español podría entenderse de forma más plena, sin
tener que apostillar que lo hacen de una forma conscientemente
desigual
y distorsionada.
IV
Estrechaménte concatenado con el antérior se halla el proble­
ma del rol de lds partidos eh el proceso electoral. Es evidente
que
el electot'no· vota cuando acude a las uroas a candidatos in­
divíduales, atraído por su personalidad o su
fáma. En una socie­
dad como la nuestra, masificada y escasamente integrada, es difícil
que· un· deterniinado líder político consiga· que sus méritos o sus
intenciones llegen a ser conocidos· lo
suficiente como para podet
acudir sin temor y en solitario ante las úrnas. Lo usual es, pues,
hacerlo 'en Iás filas de un partido político, arropado bajo sus si­
glas, 'pertrechado con su programa de acción y financiado con sus
fondos.
De este modo tanto el elector cotno el candidato ven
posibilitada una
más fluida comunicación, toda vez que el pritnero
podrá identificar. con facilidad las pretensiones políticas del se­
gundo y éste podrá servirse del aparato organizativo ele su grupo
pafa hacérselás llegar en su integridad. '
, Pero
de ello no puede concluirse en modo alguno que al elec­
tor vaya a resultarle · indiferente quienes · sean los· candidatos· que
vayan
a concutrir a las urnas en las listas de los distintos parti­
dos• Los partidos deben actuar en· el proceso electóral como in-
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CONSTITUCION ESPAROLA, ·Y.. REA_UDAD POLITICA
termediarios en la comunicación elector-candidato, facilitando las
tareas de unos y otros y haciendo así más auténtico el acto de .. la
elección,
per9 en modo alguno deben sustituir los polos de eSll
relación, transformándola en un diálogo elector-partido en el que
el candidato y posterior parlamentario no es más que un testig9
necesario pero mudo. El elector opta, sí, por el partido de su
preferencia, pero lo
h.ace en la medida en que éste se encarna• en
alguien
capaz de defender. en los foros 9portunos ese programa
y ese modelo de actuación política que subyaoen tras las siglas
en cuestión.
Sin embargo, esta argumentación parece tener una escasa ca­
bida en la actual dinámica de las elecciones en España. La causa
hemos de buscarla en
el. doble problema de la defectuosa demo­
cracia interna de nuestras fuerzas. políticas
y de la lacra de .las
listas bloqueadas y cerradas para las elecciones al · Congreso de
los Diputados. El primero de los problemas hace inevitable que
nos planteemos el valor de las cJistas que los partidos presentan
ante el cuerpo electoral.
En un país con elevados índices de afilia,
ción partidista y en el, que la participación de todos los afiliados
en
las actividades del partido fuese lo habitual, sería lógico pen­
sar que la lista de candidatos
por éste presentada ante una COll'
vocatoria electoral cualquiera, no vendría a ser sino la enumera­
ción de aquellos cuidadanos· considerados,
ll priori, como más
idóneos por el sector social próximo ideológicamente a las for­
mulaciones de la fuerza política en cüestión. · El proceso de debate
interno en los distintos . órganos de decisión del partido jugaría,
así, el papel de una elección primaria; en la que los precandidátds
habrían
de demostrar ante sus cottelígionarios sus · hipotéticas
posibilidades de victoria frente a los adversarios del resto de las
formaciones políticas. Sin embargo, la tantas veces denunciada
falta. de . pluralismo en el seno. de la mayor parte de formaciones
políticas; unido a el' escaso arraigo social 'de muchas de .ellas y
a la
poca transparencia de sus procesos de. toma de de<;isiones,
convierte al proceso de selección de las candidatµras en una d,e
las fases más oscuras -a pesar de su extraordinaria ·relevancia­
de todo el proceso electoral. Una etapa en la que el elector• no
617
Fundaci\363n Speiro

CARLOS FLORES JUBERIA.S
juega papel alguno ni recibe más información que la filtrada por
los periodistas mejor relacionados,
y en la que incluso el afiliado
queda relegado a un segundo plano frente a los órganos centrales
del partido, que con frecuencia son quienes acaban imponiendo
a los periféricos sus propios puntos
de vista. La lista de candi­
datos con
la que a la postre· se encontrará el elector el día de las
elecciones será, así, el resultado no de un proceso de preselección
abierto y plural, sino de una larga serié de pugnas internas entre
los distintos sectores
· del partido resueltas en no pocas ocasiones
por los comités centrales del mismo, a menudo
más atentos -ob­
serva Torres del Moral (7)-.-á la docilidad del candidato que a
sus cualidades extrapartidarias. No cabe más alternativa que
con­
cluir que la actual dinámica política española, en la medida que
discurte por los cauces expuestos, limita gravemente·
Ja libertad
del ciudadano en el momento de emirir su sufragio, pues le coloca
ante el hecho consumado
de unas listas en cuya elaboración nada
ha tenido que ver. El sistema de lista es así un filtro que
mediatiza
poderosamente la libertad de opción del ciudadano y al mismo
tiempo potencia exageradamente el
papel que en el proceso elec­
toral corresponde a los órganos dirigentes de las fuerzas políticas
concurrentes·.
La presencia en nuestro sistema del mecanismo de las listas
bloqueadas y
cerradas no hace sino agravar el problema de la
defectuosa democracia interna de nuestros partidos. Como en su
día · señalara Juan Luis Cebrián desde el influyente diario El
Pais ( 8 ), «el sistema de listas =radas y bloqueadas para las vota­
ciones deposita en las cúpulas
ejecutivas de los patridos, que son
quienes redactan dichas listas, un fabuloso
poder. De hecho, muy
pocas personas
en. el seno de cada fonnación política deciden los
candidatos por
cada circunscripción, aunque piadosamente se quie­
ra decir que las listas son fruto de las indicaciones
de base. De
modo y manera que· Jos militantes que aspiran a entrar en polí-
(7) ToRRES DEL MoRAL, Antonio: -«Representación y sistemas electo­
rales», en El Parláminto y sus transformaciones actuales, págs. 64 a 75,
Teenos, Madrid, 1990.
(8)
El Pals, edición de 21 de febrero de 1987.
618
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CONSTITUCION BSPA:ROLA. Y REALIDAD POLITlCA
tica no tienen otro remedio . que estar a bien con los dirigentes
del partido, so pena de verse expulsados de ese listado mágico
que es la única puerta de los cielos. Elmétodo de listas cerradas
y bloqueadas, previsto en principio para fortalecer a los incipien­
tes partidos de la transición, amenaza ahora con matar, si
no fo
ha hecho ya, toda democracia interna en el seno de cada partido,
y por instaurar las prácticas del centralismo democrático en los
mismos».
En idéntico sentido se manifestaría algún tiempo después
el
conocido filósofo Julián Marías, quien después de lamentar el
excesivo protagonismo que el actual sistema concede a unas fuer­
zas política de tan estrecha base . social, incidiría en otra de. las
nefastas consecuencias de las listas cerradas: la tendencia hacia la
mediocridad
y la falta de independencia de los candidatos selec­
cionados por este sistema. Según Marías ( 9) «nada asegura que
los primeros
sean los mejores ... Este.carácter casi anónimo, es
un premio que se concede a la mediocridad: los partidos son más
fuertes cuanto
más mediocres son los que los representan, y creo
que en España esto
es absolutamente evidente. Cuando los indi­
viduos no
tienen cualidades sobresalientes, cuando sus méritos
son escasos ·o nulos, nadie los conoce por sí mismos, no tienen
realidad más que dentro del· partido, como piezas de él, y por
eso son dóciles».
El problema planteado desaparecería con toda probabilidad si
el sistema electoral
vigente se .transformase desde su raíz e intro­
dujese elementos de personalización como -los . contenidos en sis­
temas como el alemán, que arbitra la elección de una parte sus­
.tancial de la cámara en distritos uninominales. Aquí el candidato,
aunque se
halla arropado bajci las siglas dé su partido, ha de com­
parecer en persona ante sus electores y debe poner en juego para
conseguir
la pretendida acta, sus propias cualidades e ídeas. El rol
preferente. del partido no
se quebranta en lo más mínimo, pero
al brindársele
al elector la oportunidad de persdnalizar su voto, se
introduce en la mecánica partidista la. necesidad de contar en cada
caso, no con el más
dócil, sino con el más capaz. Naturalmente, la
(9) ABC, edición de 10 de ma,zo de 1989.
619
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CARLOS FLORES IUBERIAS
soluci,ón más radical al problema vendría de la mano de un siste­
ma. ·como el británico, en el que todos los puestos electivos son
decididos en pequeñas circunscripciones,
exigiendósele al candi­
dato un perfecto conocimiento de los problemas de sus electores
y requiriendósele tras la elección. un fiel cumplimiento de sus
promesas. En realidad, el problema del a veces excesivo protago,
nismo de los par.tidos .sólo surge en toda su entidad cuando nos
movemos en el
campo de la representación proporcional, · eclip·
sándose· en
buena medida cuando pasamos a un sistema de repre­
sentación mayoritario. Según Popper (10), es la representación
proporcional
la que confiere .a los partidos políticos un status
constitucional que en otro caso no consegnirían. Como señala el
filósofo anglosajón: «En una: con¡;titución que no estableciese la
representación proporcional,
los partidos •.. no necesitarían de un
status
oficial, El electorado: de cada distrito enviaría a su repre­
sentante
personal a la Cámara. Tanta si permanece solo como si
se une a otros, formando un partido, sería cuestión suya; algo que
tendría que explicar
y. defender .ante su electorado. Su tarea con­
siste en representar los. intereses de las . personas a quienes repre­
senta en . la medida de. su capacidad. . . Su deber. es abandonar el
partido tan pronto como perciba que puede realizar su tarea pri­
mordial mejor sin
ese partido».
, Pero una reforma de cualquiera de esos perfiles sin duda tras­
trocaría hasta sus mismas ralees · la· totalidad del sistema político
español. Los sistemas electorales .. rara vez son simples. normas
procedimentales susceptibles de .'sustituirse por otras distintas
cuando
parecen haber decaído en su eficacia. Muy al contrario,
son parte sustancial del orden político en el que se insertan, toda
vez que regulan, nada menos, que el modo. de manifestarse la vo­
luntad de la comunidad política de la que se nutre el conjunto
de
las instituciones. del estado. Una mutación en las mismas es,
pues, una mutación en las
reglas básicas del juego .¡;,ol!tico; una
mutación, en suma, del propio juego, Por ello, las alternativas dé
cambio niás realistas apuntan a reformas de menos calado. En
(!O) Diario 16, edición de 29 de mayo de 1988.
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CONSTITUCIDN ESPARDLA Y REALIDAD PDLITICA
particular, se argumenta que una buena parte del problema en­
contraría solución si al elector se le permitiese en el momento
mismo de la votación, alterar a su gusto la propuesta
de candida­
tos que el partido de
su elección le hubiese presentado. Ello podtía
lograrse sustituyendo el vigente
sistema de listas cerradas por su
contrario de listas
abiertas; o cuando menos sustituyendo el sis­
tema de listas bloqueadas por su alternativa, las listas abiertas.
En el primero de los casos, al elector le estaría permitido añadir
nuevos candidatos a los present~dos por

el partido, mientras que
a través del segundo de los
métodos, cabría la posibilidad de, sin
alterar la personalidad de los candidatos, álterar el orden por el
que el partido los ha propuesto; posibilitando así la elección de
personas que, aunque propuestas por el partido, no sé hallaban
en un principio entre
los preferidos por éste. Este último, es sin
duda el mecanismo en
que mas esperanzas de renovación parecen
haberse depositado, toda
vez que ni exigiría una reforma coni;­
titucional ni alterada tampoco -en su sustancia-los principios
básicos de nuestro vigente sistema electoral. Pero por
esas mis­
mas. razones el ayai,c~ · no s~rla demasiado relevante: al partido
nÓ le costada mayor esfuerzo hacer desaparecer radicalmente de
las listas a todo cancÍidato sospechoso de· discrepante, ·O poner
todo el peso de
su aparato propagandístico del lado de su pre­
dilecto, obligando al resto de los integrantes
de. la lista a valerse
con sus propios
J:lledios económicos en la defensa de sus parttcu­
lares opciones. Además, ·parece demostrado que sólo los· electores
más informados hacen usp de. esta posibilidad de forma habitual,
optando la mayoría de
· ellos. por aceptar sin mayor objeción la
lista propuesta por el partido
.. Por lo que respecta al ·sistema de
listas abiertas, la posibilidad misma de que un partido se· viese
obligado a tener que .cobijar en
so candidatura a alguien no desig­
nado por su .cúpula dirigente, sino· impuesto. por -el propio elec­
torado, ¡,psee una. radicalidad. tal que pocos se han mostrado con­
vencidos de su viabilidad, fundamentalmente por su éséasa · come
patibilidad con la dinámica misma del vigente sistema de partidos.
621
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CARLOS FLORES JUBERIAS
V
Uno de los frutos más directos -,-,algo se ha apuntado ya­
de las lacras que hemos llegado a señalar en nuestro actual siste­
ma electoral se halla en la problemática relación entre los parla­
mentarios, sus partiQos y sus electores.
El artículo 67 .2 de la Constitución señala con rotundidad que
los parlamentarios no estarán sujetos en el ejercicio de sus
fun­
ciones al mandato imperativo alguno. Ello ha sido repetidamente
interpretado por el Tribunal Constitucidnal ( 11)
en el sentido de
que nadie puede
exigir del parlamentario. la toma de determina­
das posiciones en <;l ejercicio de su función representativa, ni
mucho menos .desposeerle
de las misma por el hecho de haber
votado.
d haberse manifestado en un determinado sentido, o in­
cluso por haber abandonado la formación bajo cuyas siglas fue
elegido. Este es, pues, enteramente libre para ejercer como tal
según le dicte su conciencia, sin que ni sus electores, ni su parti­
do, ni otras instituciones cualesquiera, públicas o privadas, pue­
dan
fotzarlé a lo contrario. Lá crítica, de verificatse, habrá de
mantenerse
~n el estricto campo de la censura política, más no
pasar a la exigencia de responsabilidades jurídicas, máxime si te­
nemos en cuenta los privilegios que el artículo 71 confiere a
diputados y senadores.
·
Sin embargo, parece unánimemente asumida entre los analistas
pol!ticos la franca irrealidad de la afirmación contenida en el 67 .2.
Y ello no porque los parlamentarios cedan con habitualidad a las
presiones de sus electores, incurtiendo
así en un localismó quizás
excesivo, sino muy
al contrario, porque con harta frecuencia a
éstos les vienen impuestas desde
las direcciones de sus partidos
consignas y directrices de obligado cumplimiento gravemente
!imi­
tadoras de su independencia. No se trata, naturalmente, de con­
signas cuyo incumplimiento vaya a ser sancionado por el propio
derecho del Estado, pero es indudable que la mayor parte de los
(11) Véanse, entre otras, las sentencias 5/1983, 10/1983 y 28/1983.
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CONSTJTUCION ESPAIIOLA Y REALIDAD .fO,f.,ITJCA.
partidos disponen en sus _ estatutos . y normas disciplinarias -lo
demostró hace ya tiempo Rafael del Aguila ( 12}--de medios de
persuasión
más sutiles e_ incluso más eficaces que los del derecho
público.
La negativa del parlamentario a seguir en los asuntos
ordinarios las directrices
de su jefe de filas a buen seguro traerá
aparejadas sanciones económicas, postergaciones en
la promoción
hasta puestos de menor entidad o sanciones disciplinarias en el
seno del partido, suponiendo a la
larga _su desaparición.de futuras
candidaturas
y, por ello, la pérdida de toda posibilidad de continui­
dad en
su función representativa. Y -lo que es incluso más sor­
prendente, es posible que incluso le dificulte el ejercicio de las
funciones representativas que le han sido recomendadas, toda vez
que el parlamento opera cada vez más en función de los grupos
parlamentarios
y cada vez menos en función de los parlamentarios
individualmente considerados, y que
no son pocas -en opinión de
Rubio Llorente (
13 }--las trabas que a la autonon,!a de los par­
lamentarios individuales imponen
los· propios reglamentos de -las
cámaras.
El parlamento se ve
así desplazado de su papel de foro princi­
pal de discusión y de compromiso político, toda vez que las ne­
gociaciones y los acuerdos, se· forjan cada vez más _ en los órganos
intra e interpartidistas, llegando
a la cámara perfectamente per­
filados y faltos solo de. aprobación formal. Paralelamente, las
ejecutivas _de los partidos pasan a primer plano_ como auténticas
autoras
.de la política nacional, con todo lo que ello supone· de
pérdida de la imprescindible transparencia de las labores de go­
bierno. Si a ello le s\lmamos que esa fidelidad de parlamentario
a
las consignas del partido -en un buen número de· casos le obligará
a posicionarse en contra de los intereses· -qnizás localistas, pero
perfectamente legítimos--de los electores
de su circunscripción,
(12) DEL AGIDLA TEJERINA, Rafael: «Los partidos pollticos y su lugar
en d sistema político ~pañol (11)», Revista de Derecho Polí_tíco, núm. 17,
págs,
113 a 141, Madrid, 1983.
(13) RUBIO LLORENTE, Luis: «El Parlamento y la representación po­
lítica», en I Jornadas de-Derecho Parlamentario, págs. 321 a 346. Mono­
grafías del Congresu de_ los Diputados, Madtid, 1985.
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CARLOS FLORES JUBERIAS
el panorama parece suficientemente perfilado. Como indicara Juan
Luis
Cebrián (14} «el sistema de listas certadas y bloqueadas ...
conlleva el que los candidatos y diputados se cuiden más de · sus
relaciones con el partido y
los dirigentes de este que con los elec­
tores que les dan el escaño. La enorme concentración de poder
que
se produce en las cúpulas partidarias no acaba ahí. El funcio­
namiento
interno del Congreso mediante un rígido y estricto sis­
tema de portavoces, anula el protagonismo de todo aquel que no
sea jefe de un grupo parlamentario. La · función de los diputados
y senadores se limita en los plenos a
la de votar de acuerdo con
las consignas recibidas, y bajo severas multas en muchos casos,
si
se desobedecen las órdenes». Según el juicio de Popper (15),
un sistema electoral como el
· descrito le usurpa al parlamentario
toda responsabilidad personal y «hace de él una máquina de votar
más que
una. persona que piensa y siente», al tiempo qué le des­
liga irremediablemente de sus electores para· colocarlo es una re:
ladón
de fuerte dependencia moral respecto de la formación en
cuyas listas resultó elegido. Dependencia que, en opinión del
co­
nocido filósofo, debería llevarle al abandono de su escaño -«aun­
que la Constituci6n del país no le imponga tal obligación»-tan
pronto
como considerase incompatible con su conciencia el se­
guimiento de las directrices del partido al que debe · su escaño.
En suma, la afirmación constituciónal:i seg6n la cual quedaba
proscrito
el mandato imperativo parece haberse integrado en la
vida política española por lo que respecta a la relación parlamen­
tario-elector, pero resulia en
extremo. itreal ·sr lo que contempla­
mos es el otro polo de la relación representativa, esto ~. el bin~­
ínio
parlamentario-partido. Lo cual supone a la postre no un simple
incumplimiento de una aisladá disposición constitucional -Ío .que
ya sería en sf preocúpant.,.:_, sino una grave .def~rmaci6n dé las
bases mismas del régimen parlamentario, toda
vez que del equilic
brío de poderes característico del mismo se ·estaría pasando a un
sistema
de fuerte concentración del poder en manos de órganos
(14) El Pals, edici6n de 21 de febrero de 1987.
(15) Diario 16, edición de 29 de mayo de 1988.
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CONSTITUCIDN ESPANOLA -Y .REAL'ID.A..D POLITICA
-los grupos parlamentarios o las ejecutivaS destinados a ejercerlo. La previsión
que ya en 197& lúciese Alva­
rez Conde en
el sentido de que la forma de gobierno parlamentaria
corría grave peligro de desvirtuarse ante el previsible monopolio
por parte de los partidos de
las fnnciones gubernamentales (16)
no ha hecho sino cumplirse. con exactitud.
VI
El papel del Senado podría. quizás ejercer algún tipo de con­
trapeso sobre la apuntada tendencia hacia
la partitocratización. Si
en el Congreso todo acaba propiciando el protagonismo de los
partidos, en el Senado parecen confluir,. en cambio, rasgos favore­
cedores de nna
t_endencia contraria, susceptibles de convertir a
esta cámara en
.nn foro de debate más plural, más. auténtico e
incluso de más altura.
De entrada, el sistema electoral es distin­
to, ya que ante los .electores, los partidos
no presentan listas que
se .deban aceptar o rechazar en
bloque, sino candidatos individua­
les avalados por sus siglas, que
el elector sefialará o no según su
criterio. Ello se supone que
debería .empujar a los. partidos a
presentar
al· Senado a sus. líderes m~s caracterizados, toda .vez que
aquí
el factor• personal parece ser .más. fuerte y. la posibilidad de
pasar desapercibido dentro de
una lista es inexistente. Por ¡,}Jo,
no serla 4escabellado pe11sar que al Senado aq¡barian yendo a
parar
los· políticos de . más · carisma y . que éstos harían hon9r• al
calificativo de «cámara alta» merced a una actividad política -in­
tensa e in¡aginativa. Además, ]a afirmación de principi9 contenida
en el artículo 69.1, en el sentido de de representación territorial, parece sugerir que. éste . debería ob­
servar
~n sus debates una mayor vinc:µlación a los intereses de las
distintas regiones, con lo que a
la postre el criterio determinante
a la hora de tomar las (16) . ;\,LVAR~ CONDE, lÍ~que; «];[ peligro partidocrá¡ic:o ¡,n el b,tturp
funcionamiento de 111: Coristiiucl6n e5pailola»:, · en Bl tonfrof parla"méti'tatld
dél gobiernÓó .. , Labor, págs. 215 a 230, Bsttei.;M, 1978. . '
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CARLOS FLORES IUBERIAS
de la comunidad a la que representa, y no el del programa .de la
fuerza política bajo
.cuyas siglas se concurrió a las elecciones.
Sin embargo, nada de eso ocurte en la realidad. En primer
lugar, porque el Senado carece de un núcleo
competencia! dife­
renciado de el del Congreso, sobre el cual le sea posible mantener
- baja.
La afirmación constitucional de que el Senado es una cá­
mara de representación tertitorial no se ha visto respaldada en el
propio texto constitucional
por una atribución competencia! de
entidad, con lo que nuestro sistema bicameral ha quedado con­
formado no por una cámara política y otra territorial, sino por
dos · cámaras de representación política de distinta relevancia,
elegidas por medio de sistemas diferentes. Pero además, porque
en el ejercicio de las comunes facultades legislativas y de control,
la Constitución coloca
al Senado en una situación francamente
secundada con respecto del Congreso, toda vez que ni puede
censurar al ejecutivo, ni ~terviene en su investidura, ni puede en
el proceso legislativo hacer prevalecer sus criterios sobre los de
la cámara baja, que está en condiciones de ignorar con
suma
facilidad sus enmiendas o superar sus vetos. No hay, pues, lugar
para un posible
contrapeso por parte del Senado por la ausencia
misma de una
posición constitucional sobre la que ejercerla.
Pero
es qué, además, tampoco parece haber voluntad política
pata elfo. La dinámica predominante en las elecciones al Congre­
so '-'-que podíamos resumir en los rasgo¡¡ de primada de· los par­
tidos y despersonalización de las candidaturas-ha acabado tam­
bién imponiéndose en la elección del · Senado, siendo sumamente
frecuente que los distintos candidatos del mismo partido
acaben
obteniendo cantidades de votos casi idénticas, tal y como ocurriría
de haber concurrido en
una lista única. De · forma paralela, tam­
bién eri el funcionamiento interno de la cámara han acabado pre­
valeciendo
las tendencias que antes apuntábamos con referencia
al Congreso, verificándose también aquí un predominio de los
grupds parlamentarios, una.aplicación rigurosa de los mecanismos
disciplinarios internos y una significativa postergación de los in­
tereses locales en beneficio de los intereses de los partidos. Todo
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CONSTITUCION ESPAROLA Y REALIDAD PQLITICA.
lo cual ha acabado redundando en un progresivo empobrecimiento
de la
cámara, en donde apenas hay algún dirigente político de sig­
nificación nacional y donde rara vez se producen debates que lo­
gren concentrar la atención de la opinión pública. Como han lle­
gado a sentenciar Javier Tusell y Justino Sinova ( 17), «el Senado
nació como segunda cámara y así se han quedado: segunda en el
proceso legislativo, segunda en importancia política, y segunda en
la consideración
de la sociedad hasta el punto de haber desapare­
cido, en la
práctica, del interés político».
Es
por ello que no han cesado de proponerse fórmulas des­
tinadas a solventar tal situación.· Algunas, las más tímidas, abo­
gan por la simple reforma del reglamen.t:o de la cámara con vistas
a dar mayor cabida a las diferentes sensibilidades
autonómicas.
Otras, las más· radicales, han. hablado de la inevitable necesidad
de transformar
. por completo . el sistema bicameral previsto por la
Constitución como
única, vía para hacer creíble el carácter terri­
torial de la
cámara alta. En cualquiera de los casos parece irrefu­
table la afirmación contenida en uno de .los documentos del Pro,
grama 2000 del Partido Socialista Obrero Español: «se han abierto
serias dudas»
-llegará a decir-«sobre la necesidad de una se­
gunda cámara de este tipo, que duplica la acción del Congreso,
ralentizando su
acción parlamentaria, sin aportar claramente nin­
guna ventaja ni para el proceso legislativo ni para la función pre­
supuestaria».
VII
La otra salida al problema de la partitocratización de la vida
política española que
la Constitución parece ofrecer, es la de los
llamados. institutos de democracia directa
y semidirecta. La Cons­
titución recoge a lo largo de su articulado un buen número de
estas instituciones. Las dos que, a priori, pudieran r~sultar más
(17) TUSELL, Javier y SINO\TA, Justino:-EZ-secuestra de la Democracia;·
Plaza y Janés,'. Barcelona, 1990.
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CARLOS FLORES· JUBERIAS
eficaces en este cometido son a mi juicio el referéndum y la ini­
ciativa populat. En .principio, su utilidad parece innegable: ante
el excesivo predominio de unos pattidos poco transparentes, el
ciudadano
independiente·· siempre tendrá la salida de promover,
apoyándose en cualquiera· de· las múltiples agrupacione& de la so­
ciedad civil, una iniciativa legislativa destinada a suplir el silencio
de unos representantes,
quizás poco celosos de su oficio, al tiempo
que· ante una encrucijada de capital importancia pata el futuro
del
país, siempre podrá ser consultado en·referéndu:m para expo­
ner de forma directa y sin intermediarios su parecer.
Por
fo que respecta al referéndum, el texto constitucional
recdge en su artículo . 92 la posibilidruis de que en un determinado
momentó el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno y pre­
via autorización del Congreso,. apelase al electorado con el fin de
collóeer su opini6n respecto de «decisiones políticas de especial
trascendencia».
Por lo que respecta a la iniciativa populat, el ar­
ticulo 87 .3 ampara la pooibilidad de que el propio cuerpo electo­
ral diese inicio a
un proceso legislativo mediante la presentaci6n
de, al menos,
500.000·finnas en apoyo de una determinada propo.
sición
de ley, que en ningun caso podría versat sobre ninguna de
las materias referidas en
la propia dispooición constitucional. Am­
bas posibilidades set!an en su ,dfa desarrolladas por sendas leyes
orgánicás { respectivafuente, la L.' O. 2/ 1980 de 18 dé enero, por
lo que respecta al referéndum, y la 3/1984, de 26 de inayo, por
lo que respecta a la iniciativa legislativa popular), que concretarían
asl su regulaci6n constitucional.
Del contraste entre la regulación constitucional y su desarrollo
legislativo, y con más
datidad aún, del contraste entre su forma­
malizaci6n jut!dica y str vigencia efectiva real, no cabe sino llegat
a una conclusión desoladma: si 'loii constituyentes nunca parecie'
ron confiat detnaslado
en estas instituciones, quienes les han su­
c~o lo han hecho atiil mc!nos si cabe.
De entrada, ¡J experiencia de estos doce años de vigencia
constitucional no
ha podido ser en esta cuestión más pobre. Por lo
que r.especta a la
in(ciativa populat, .durante este pet!odo de tiem­
po no
sólo no ha conseguido prosperar ·ninguna iniciativa, sino
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CONSI'ITUCION ESPA!IOLA. Y ,itE.A,J.,IDAD POLl'J:J.CA
que ni siquiera ha habido una que reuniese los requisitos formales
suficientes como para forzat
el oportuno debate en fas cámatas.
La exigencia de las· 500.000 firmas, unida a las .numerosísimas
gatantías
de autenticidad que a éstas debían. acompafiar y a requi­
sitos como los
de que fuesen recogidas en un plazo de ,seis meses,
hacía el
empeño difícil de alcanzar, máxime si tenemos en cuenta
que
un esfuerzo de tanta magnitud ·apenas si permitía otra cosa
que
presentat ante las cámatas una proposición de ley, que des­
pués éstas podrían a
su antojo enmendat o incluso rechazar. Pa­
recía· claro que el resultado que pudiera obtenerse no compensaba,
ni en el mejor de los ·casos, el esfuerzo empeñado en él. A ,nadie
se.
le escapaba que cualquier reivindicación social con atraigo y
atticulaci6n .suficiente como
para lograt el apoyo de medió .millón
de ciudadanos, contatía muy probablemente con el apoyo de un
número de parlamentatios suficientes. como pata que·.foesen dios
quienes procediesen .a ejercer .,.._..de forma muchos menos trabajo­
sa-la iniciativa en cuestión .•• y que de no ser así, de mida ser'
viría
tal costoso procedimiento, pues difícilmente iba a obtener, a
la postre; el apoyo mayoritario de la cámara después de no háber
logrado siquiera el de unos pocos patlamentarios.
Por lo que respecta al referéndum consultivo, el uso que del
mismo se
ha hecho durante este largo período de vigencia cons­
titucional
há sido a la vez b~e y :polémico. Breve porque, como
es bien sabido, tan solo .se ha acudido a él con ocasión de decidir
respecto
de nuestra integración en .Ja Organización Atlántico Norte, e1hiiio de los 'episodios más asombrosos de nues­
tra historia más reciente. Y polémico pórque, a las múltiples crí­
ticas que entonces se levaritaron contra la opo:rttínidad de ese re­
feréndWíl
:_del que.se podría decir, como hace Spagna Musso (18)
de los referendos eri #alia, que fue entendido en clave plebiscitaria
respecto de la política de un déterminádo partido, antes · qué como
una participación más' del cuerpo electoral en la labor de gobierno
(18) SPAGNA~Musso, Enrico: «Cittadino ed istltuzioni politiche nello
stato
di 4~ocrazia parlam~tare~, Quade,:ni .Constituzionali_, .. núfri. VIII/3,
págs. 459 a 475, Bolonia, 1988.
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CARLOS FLORES IUBERIAS
en el sentido más amplio--, habría que sumar las críticas, que
desde muy distintos sectores, se han levantado·
· sucesivamente,
ante
las reiteradas negativas del gobierno a la convocatoria de
consultas para decidir sobre cuestiones como la despenalización
del aborto, la entrada de España en la CE o la clausura de las
bases militares norteamericanas. Parece que, también aquí, resulta
perceptible la inequívoca tendencia de nuestro actual sistema de
resolver
las grandes cuestiones de la política nacional en el seno
del parlamento, evitando siempre que sea posible su desplazamien­
to de
forma directa hacia el cuerpo electoral, al cual solo se apela­
rá a la hora
de la renovación de las cámaras.
¿ A que puede deberse esa desconfianza de la Constitución, y
ese olvido
de los distintos gobiernos españoles, respecto de los
institutos
de democracia directa y semidirecta? Torres del Mo­
ral ( 19)
lo achaca a un doble motivo. Por un lado, el uso ---si no
frecuente,
sí al menos significativo-- que el régimen de Franco
había hecho de tales instrumentos, parecía provocar en amplios
sectores políticos un abierto recelo, un indudable temor a que en
el futuro
un gobierno de corte conservador pudiese servirse de
estos mecanismos para
. gobernar con apoyo popular y al margen
del parlamento. Por otra parte, es también lógico pensar que en
la mente del constituyente estuviese el hecho de
que, sólo en un
sistema en el que el Parlamento ocupase un rol hegemónico sería
posible
una completa consolidación de las fuerzas políticas que
acababan de aparecer
y que, a la inversa, cualquier mecanismo
constitucional susceptible de desplazar
·al Parlamento -siquiera
levemente-de esa posición; iba a suponer a la larga un obstáculo
en ese proceso. Pero
eomo el propio Torres del Moral afirma, «si
la opción era
legítima, el planteamiento era forzado. El fortaleci:
miento
del Parlamento· no se consigue propiamente cercenando
otras formas de
participación política, sino reforzando su posición
frente a los actuales verdaderos sujetos de poder, bien desde den­
tro del mismo aparato estatal (Gobierno y Administración) bien
(19)' TóKRES DEL MoRA'L, Antonio: Principios Je Derecho ConsÍitucio-­
nal (vol. I), Atomo, Madrid, 1988.
630
Fundaci\363n Speiro

CONSTJTUCJON ESPAROLA Y REALIDAD POLITICA.
fuera del mismo (poderes sociales, económicos, religiosos, etc.). Y
esto puede
conseguixse potenciando sus facultades legislativas y
de control, que
es precisamente lo que no se hace... ¡por recelo
también
frente al Parlamento! Así, pues, de admitir el Antepro­
yecto
las instituciones de democracia directa se pasó a su merma
y degradación. Pero los retoques y supresiones del texto no siem­
pre guardaron coherencia entre sí, por lo que a veces se hace di­
fícilmente inteligibles los preceptos que finalmente quedaron en él.
En resumen, nos hallamos ante unas instituciones de demo­
cracia directa en extremo debilitadas, carentes prácticamente de
presencia
real en nuestra vida política cotidiana, y con un Parla­
mento a menudo desplazado
de su rol central como foro primero
de discusión política. La espontánea expresión del parecer de la
comunidad política queda
así enturbiada en dos de sus principales
cauces.
VIII
Un último aspecto al que es preciso hacer referencia si no
queremos dejar incompleto este
recorrido por los principales pro­
blemas que plantea hoy
por hoy la aplicación cotidiana de la
Constitución de 1978 a la vida política española,
es el de la vigen­
cia actual del principio de la división de poderes.
Si bien la Constitución en ningún momento proclama como
tal ese principio,
parece indudable que la filosofía que la subyace
es enteramente partícipe del mismo. No hay más que atender a su
sistemática, que ubica .de forma diferenciada las disposiciones con­
sagradas a la regulación del llamado poder legislativo, del ejecu­
tivd y del judicial.
Una estricta aplicación de esta
fórmula, según la enunciara
Montesquieu,
debería colocamos ante el panorama de tres pode­
res
nítidamente diferenciados e independientes entre sí, si bien
dotados de mutuos elementos de interación. Cada uno de ellos
poseería cdmpetencias bien diferenciadas, q~ ejercería, con total
autonomía respecto de los demás,
de modÓ que el parlamento
631
Fundaci\363n Speiro

CAREOS FLORES JUBER'IA.S
sería el único en legislar, el ejecutivo el único capa,; de aplicar lo
legislado y el judicial el único,.Jegitimado para resolver los con­
flictos surgidos
en el ejercicio de las otras dos funciones. Sin em­
bargo, nada de eso ocurre en puridad en nuestro sistema político.
Siguiendo la t6nica general de tantos otros modelos de nuestro
entorno,
el sistema político esp¡¡ñol se ha adentrado en la confu,
si6n de poderes y funciones, de modo que el Parlamento ha pa­
sado a ser solo uno de los numerosos 6rganos capacitados para
emanar normas jurídicas
de validez general, el ejecutivo ha visto
desmesuradamente ampliado
su tampo · de actuaci6n y el poder
judicial ha entrado paulatinamente en una peligrosa
espiral de
politizaci6n y descrédito
de la que con toda seguridad le va a ser
difícil salir. A esa falta de transparencia ·en el ·funcionamiento de
las . instituciones · representativás· a la que repetidámenté hemos
hecho alusi6n, se uniría ahora
el contraproducente efecto de la
confusi6n entre los poderes o -llamemos a las cosas por su ver­
dadero
nombr<>-del imparable crecimiento del Ejecutivo, dota­
do cada
vez de más competencias, de m~ 6rganos y de mayores
presupuestos .
. Aquí es donde se halla, a mi juicio; el otro grave mal' di, nuestro
panorama político. El -ejecutivo,, a quien .. fa :Constituéi6n wlocaba•
en una posici6n de· consi¡lerable fortaleza, parece cobrar cada· día
nuevos poderes y desembarazarse cada vez con mayor habilidad·
de cuantos mecanismos de
control'salen a su pasó: No se trata ya
de que
el Gobierno goce en el ésquema de poder diseñado por la
Constituci6n
de una situación de primada que tienda a facilitar su
aoci6n en un mundo en rápida evoluci6n, Sé trata más bien· de
que éste
ha conseguido paulatinamente apartar al Parlamento del
lugar que le correspónclla entre las . instituciones del Estad~, pe­
netrando también de forma decidida en el siempre
cerrado· coto d~
la judicatura. Sería inútil intentar la exposición de cuantos elemen­
tos contribuyen a justificar este. juicio.
Baste pot'tanto iraer unos
pocos datos y alguna
opini6n, en· la seguridad de que cuaÍquier
observaddr. atento
de· la'realidád · política española sabrá encontrar
otros
muchos datos y un sinfín de. opiniones cr;ncotdantes. ·
La funci6n de control qúe cónstituciónalmente se le asigna al
632
Fundaci\363n Speiro

CONSTITUCION ESPA:ROLA Y ~ALI~AD POLl'flCA.
Parlamento -y de modo principal al Congreso-sobre el Go­
bierno,
se encuentra desde -hace largos años bajo mínimos, que,
dando las cáiµaras en una, situación de postración que -,en pala­
bras de José Luis Alvarez
(20},,:--_«excede, CQn mucho, de la
deseable para el prestigio de una democracia que la Constitución
tipifica como
parlamentaria en su artículo primero». , ,
Parece razonable admitir que_ las transformaciones de nuestro
sistema de partidos durante
estos_,doce años de_ vigencia constitu­
cional
han sido, en la medida que se han. proyectado eficazmente
sobre. la composición
del, Parlamc,¡to, _e] factor más decisivo. en
ese proceso de degradación. Siendo dos. las fases principales por
las que ha atravesado la evolución de
tal -sis,tema, serán; en conse­
cuencia, también dos las
etapas que quepa distinguir a la hora de
analizar la relación.
l'arlamento-Ejeq.¡tivo .. En palabras de A!va­
rez, «mientras el partido en el poder no , tuvo mayoría absoluta,
ni por sí solo ni en l:OOlición estable, el Copgreso funcionó con
razonable eficacia ,y el prestigio e_ ~portancia públicos y políticos
del Congreso fue apreciable... En cambid, cuando el part:idP •en
el poder ha tenido mayoría absoluta, se han producido una_ serie
de cambios notables»,
Como indica el notario y parlamentario
maddleño,
durante la primera de estas fases --,aquella ·que se
desarrolló bajo las presidencias de Adolfo Surucez y Leopoldo. Cal­
vo
Sotelo-la función no.rmativa se desarrolló de forma _razona­
ble, sin abuso de los Decretos,leyes ni de la legislación delegadá,
procediéndose
con asiduidad a la discusión y, enmienda por parte
de
la cámara de los cܧtintos-proyectos de ley. En.particufar,,lit
labor de desarrollo legislativo de la Constitución se ,enfocaría con
amplitud de miras, siendo frecuente el consenso con
.la oposición
socialista en lo referente a las cuestiones de mayor trascendencia.
La labor de control se
desarrollaría_. también con intensidad, con,
tab¡lizándose
en este período una moción de censura, una cuestión
de
confia112a, varios intentos de reprobación de ministros e innu­
merables interpdaciones,
preguntas y comisiones. Por el contra-
(20) ALvAREZ ALVAREZ, José Luis: Gobierno, .Pa,tido y Separación de
Poderes.
63}
Fundaci\363n Speiro

CARLOS FLORES JUBERlAS
rio, el período que arranca de ocrubre de 1982 -fecha de la pri­
mera victoria socialista
en unas elecciones generales-- presenta
caracteres harto distintos. El logro de repetidas mayorías
absolu­
tas en ambas cámaras propiciaría una estteeha sintonía entre Par­
lamento y
Gobierno, ligados íntimamente por el factor partido.
Ello transformaría radicalmente sus relaciones.
La función legisla­
tiva perdería trascendencia, convirtiéndose «en una simple ratifi­
cación o conversión de los proyectos del Ejecutivo en
leyes» en
la que el
recurso al Decreto-Ley se hallaba siempre presente y la
posibilidad de ver aprobada una enmienda en
contra de la volun­
tad del Ejecutivo resultaba
remota. Por su parte la función de
control, tan vital para
evitar el ejercicio abusivo del poder, que'
dará fuertemente limitada en su efectividad por la inclinación del
ejecutivo a
servirse de su ,apoyatura parlamentaria con el fin de
evitar sus efectos. Se obstaculizaría repetidamente la formación
de comisiones
de investigaci6n, entorpeciendo su funcionamiento,
se ignorarían docenas de preguntas a los distintos miembros del
gobierno y se relegarían mociones de censura y cuestiones de con­
fianza a la simple categoría de mecanismos testimoniales.
La de Alvarez no es en modo alguno una opinión aislada.
También
Solé Tura ha señalado que «el Congreso de los Diputa­
dos
es, desde un punto de vista legislativo un ótgano de ratifica­
ción jurídico-formal
de proyectos y decisicines que se toman fuera
de
él, y desde el punto de vista del control del Ejecutivo un órgano
poco efica>:», afiadiendo en sintonía con lo antes dicho que, «el
Senado
es una cámara prácticamente decorativa» (21). Rafael
Arias Salgado, desde una óptica política sustancialmente dlstinta,
llegará a concluir que «las Cortes languidecen sumidas en la inefi­
cacia política; legislan mal y controlan poco» (22). Si como mues­
tra vale un botón, sirva como tal el caso recientemente recogido
por la prensa diaria del señor Cárceles, diputado del Grupo Po­
pular, que ha tenido qué aéudir ante el Tribunal Europeo de De­
rechos B:umanos de Estrasburgo en protesta por las reiteradas
(21) El Pals, edición de lO de febrero de 1987.
(22)
El Pals, edición de 6 de febrero de 1987.
634
Fundaci\363n Speiro

CONSTITUCION ESPA!lOLA Y_ REALIDAD POLITICA
negativas del Ministerio de Sanidad a proporcionarle una serie de
informaciones sobre la gestión del lnsalud.
Lo más llamativo del
caso no es tanto la reiterada obstinación del Ejecutivo a la hora
de facilitarle al Parlamento el ejercicio de sus funciones de con­
trol, sino que como justificación de esa negativa se halla aducido
desde el propio Ministerio y ante el mismísimo pleno del
Con­
greso de los Diputados ... la intencionalidad política de las pesqui­
sas del mencionado diputado. La percepción por parte de los ciuda­
danos de semejantes carencias resulta bien reveladora de su magni­
tud, al tiempo que debería constituir un serio motivo de reflexión
para todos los responsables de los asuntos públicos. Según una
encuesta
realizada por el CIS en abril de .1988, nada menos que
el 49
% de los encuestados consideraban mala, muy mala o sim­
plemente regular la actuación del Congreso de los Diputados, al
tiempo que sólo un 66 % de éstos la consideraban una institución
.necesaria. Aun así, no nos hallamos ante
el peor de los panoramas
posibles toda
vez que una encuesta del mismo CIS realizada en
mayo de 1985, en la que
se interrogaba a los ciudadanos por las
instituciones que
a su juicio resultaban más relevantes en la vida
política del país, colocaba al Congreso de los Diputados nada
menos que en el
noveno lugar de las mencionadas, dato un tanto
desolador
para un sistema -- titula comd «parlamentario».
Consideración aparte merece
el problema de las injerencias del
Ejecutivo y del Legislativo en la organización
· y funcionamiento
del poder judicial ; lo. que ha dado en llamarse «la . politízación de
la Justicia».
La Constitución establecía· en su artículo 117 que
la Justicia
había de ser
· impartida
en lo sucesivo por jueces y magistrados
«integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles,
res­
ponsables y sometidds únicamente al imperio de la Ley».· Quedaba
de este modo proscrita toda injerencia
de poder alguno del esta­
do en el proceso de impartir. justicia, lo que era tanto como · de­
cir que solo a los propios jueces les competía, de acuerdo con la
Constitución y las
leyes, organizar el modo en el que esta habría
de impartirse. Para ello, el propio texto constitucional instituiría
635
Fundaci\363n Speiro

CARLOS-FLORES IUBERIAS .
el Consejo General del Poder Judicial, «órgano de gobierno del
mismo»,
cuyo-estatuto, régimen de incompatibilidades y funcio­
nes debería ser-desarrollado por ley orgánica. La elección. de los
miembros del ,Consejo General
.(CGPJ) vendría recogida en el
122.3, según el cual se integraría
«por el Presidente del Tribunal
Supremo,
que. lo presidirá, y por veinte miembros nombrados por
el Rey por un período
de cinco años». La elección de estos veinte
vocales
revestiría . una cierta complejidad. Doce lo serían -según
el mismo texto constitucional-«entre Jueces y Magistrados. de
todas las categorías judiciales, en los términos que estable2ca la
ley
orgánica»,· mientras que los otros ocho lo serían por ambas
cámaras legislativas. a
·partes· iguales · «entre .abogados . y otros ju­
ristas, todos ellos de reconocida competencia y con más de qµin­
ce años de ejercicio en su profesión», én. ambos casos. por mayoría
de 3 /
5. La Constitución clarificaba así, tant-0 Ja procedencia comó
la forma de elección de los ocho vocales de designación parla­
mentaria, pero sólo
--regulaba la procedencia "-e-Y no el modo <;le
elección-de los restantes •doce. ·
El desarrollo . del mencionado precepto constitucional se veri­
ficaría bien poco después mediahte la Ley Orgánica 1/1980 de
10 de
enero, del Consejo General d.el Poder Judicial En los ar­
tículos 8, 1,2 y 13 de esta importantísima Jey. hallaría solución. la
referida laguna constitucional de la manera· a. .todas luces más
lógica y más tompatible a duicio de.la l)layoría con el espíritu del
mencionadc,. artículo.;. preceptuando que aquellos vocales que ha­
bían de s.er .el~o.s «entre» los Júeces y los Magistrádos lo. fuesen
también «por» estos, mediante un voto igual, personal, directo y
secreto del que serían titulares cuantos se hallasen en activo. De
este moclo ·· parecía hallarse un-. puntó medio entre dos extremos
iguahnente rechaza bles: el de una Judicátura .gobernada. por un
Consejo
radicalmente aislado' del sentir mayoritario de la sociedad
(posibilidad que
sé habría visto, favorecida. de prever la Consti­
tución una elección exclusivamente corporativa de los vocales), y
la de una Judicatura
'enteramente._politizada a través de un órgano
de gobierno-de. éxttacción exclusivamente parlamentaria, posibili­
dad
que sin duda habría sido favorecida de entenderse que. todos
636
Fundaci\363n Speiro

CONSTITUCION ESPAROLA • Y "REALIDAD POLITICA
los vocales eran susceptibles de ser elegidos por las cámaras legis­
lativas •.
Sin embargo, esta regulación sería bien pronto derogada, al
insertarse en la hueva Ley Orgánica del Poder Judicial de 1 de
julio de 1985 un
artículo -el 112~ que rei:ogía un distinto
modo de interpretar las mencionadas exigencias constitucionales.
El artículo traía causa de la enmienda presentada durante la dis­
cusión del proyecto por el diputado vasco Juan Maria Bandrés,
y en él se venía a estable<'er, en ;íntesis; que 'también los doce
vocales
de extracción jucÍicial serían elegidos por el Parlamento,
a razón
de seis por cada cámara y a propuesta de los 3 / 5 de sus
miembros. La, argumentación 'jurídiq que lo apoyába alegaba que
el texto
constitucional náda decía acerca d<;l,modo de elección de
estds doce vocales, ya que respectO · de ell~s sólo s.e detenía a es­
tablecer cual debía set su e,ctracci6n . profesional. Cabía, pues,
dentro de los límites. de la Ó>nstitttción, tanto su elección por los
propids jueces y magistrados en activo, .como su elección por las
támaras, o inclusd cual.quier otro método que el legislador ordi­
nario pudiese establecer. Incluso
-se dirá:..._Ia elección entera­
mente parlamentaria de los miembros del Consejo presentaba
Í:especto del procedinJiento mixto hasta .,,;_t~ces vigente !~ apa­
rep.te v,:ntaja de su mayc:,r democratkidad, todit vez que privaba
al colectivojudicial -demasiado ligado a ojos de algunos al an­
tiguo régimen, y demasiado comprometido en la actualidad con
las posturas
más conservadoras--de participación alguna en el
proceso.
La reforma resultaría polémica desde el primer momento. Si
de
una parte se barajaba el mencionado Jlrgumento de: la mayor
impronta democrática que el nuevo método.,de elección iba a im­
primir a la organización del colectivo judicial, y, por ende; a la
misma justicia, de otra no tardaría én señalarse el peligro de una
excesiva politización de
la justicia merced a. un Consejo cuyos vo­
cales probablemente responderían más a las consignas de los par­
tidos que
les. apoyai;on en el momentode. la elección qu,; a. las
necesidades objetivas
del colectivo que.debfau go~r. En eae
637
Fundaci\363n Speiro

CARLOS FLORES JUBERIAS
sentido, señalarla Federico Carlos Saiz de Robles (23), la razón
ver~dera de la modificaci6n, que s6lo se ha manifestado sotto
voce,
habría que buscarla en la desconfianza absoluta del partido
socialista y de otras organizacio,nes de izquierda respecto de la
demoeraticidad de jueces y magistrados por causa de los largos
años de servicio que
mµchos habían protagonizado durante el
régimen de Franco
La cuesti6n acabaría, finalmente, ante el Tribunal Constitucio­
nal,
el cual fal,laría en sentencia de 26 de julio de· 1986 admitien­
do la nueva fórmula de elecci6n auspiciada
por el Partido Socia­
lista.
Pocas sentencias del alto Tribunal han resultado más polémi­
cas que
la presente, y prácticamente ninguna ha sido como esta
tan critic~ en su fallo como alabada en sus fun~entos jurí­
dicos. Siguiendo en apreta~ slntesis la argumentación del Tribu­
nal, este
·comenzaría admitiendo que las funciones asignadas por
la Constitución
y la WPJ al Consejo resultaban ser «aquellas que
más pueden servir al Gobierno para influir sobre los
Tribunales:
de un lado, el posible favorecimiento de algunos jueces, por me­
dio de nombramientos y ascensos ; de otra parte, las eventnales
molestias
y perjuicios que podría sufrir coi:> la inspección e impo­
sici6n de sanciones», de
lo que en buena lógica se debe concluir
que «la
finali~d del Consejo es, pues, privar al Gobierno de esas
funciones y transferirlas a un &gano autónomo separado» (F. J;
núm. 7). Garantizar las condiciones indispensables para hacer
real la independencia de los jueces quedaría así como la principal
finalidad
del Consejo, el cual debería por lo tanto configurarse
de una manera como mlnimo compatible ·con tal objetivo.
El Tribunal entraría en su F. J. número 13 en el análisis de
los distintos modos de designaci6n de los vocales propuestos hasta
el momento. De entrada, afirmaría que el "fin perseguido por la
Constitución en su artículo 122.3 era «de una parte, el de asegu­
rar la presencia en
el Consejo de las principales actitudes y co-
(23) SAIZ DE ROBLES, Federico Carlos: La parlamentarizaci6n del Con-
seio General del Poder Judicial: · · ·
638
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CONSTITUCION BSPA!JOLA. Y REAUDAD POLITICA
rrientes de opini6n existentes en el conjunto de Jueces y 1\fagis,
tracios en cuanto tales, es decir, Cl)n independencia de cuales sean
sus preferencias políticas como ciudadanos y, de la otra, equili­
brar esta presencia con la de otros juristas que, a juicio de ambas
Cámaras, pueden expresar
la proyecci6n en el mundo del Dere-­
cho de otras corrientes de pensamiento existentes en la sociedad.
La finalidad de la norma sería así, cabría afirmar de manera re­
sumida,
la de asegurar que la composici6n del Consejo refleje el
pluralismo social existente.
en. el seno de la sociedad y, muy es­
pecialmente, en el seno del Poder Judicial», ¿En que medida la
satisfacci6n de este fin puede verse favorecida o perjudicada por
uno u otro sistema de elecci6n de los vocales? La posición del
Tribunal Constitucional no dejará
111.sar a dudas: «que esta fina­
lidad se alcanza más
lácilmente» --dirá-«atribuyendo .a los
propios jueces y magistrados la facultad. de elegir a doce de los
miembros del
CGPJ es cosa que ofrece poca duda». Más aune la
elección de la · totalidad de los vocales por parte de las cámaras
-continuará diciendo el alto Tribunal-entraña el riesgo «de
frustrar la finalidad señalada en la norma. constitucional si las
Cámaras,
a· la hora de efectuar sus propuestas, olvidan el objetivo
perseguido
y, actuando con criterios admisibles en otros terrenos,
pero no es este, atienden solo a la división de fuerzas existentes
en su propio seno y distribuyen los puestos a cubrir entre los
distintos partidos, en proporción a la fuerza parlamentaria de
estos». El Alto Tribunal manifestaba así con claridad su prefe­
rencia
por el criterid electivo seguido hasta entonces, al tiempo
que advertía con
agudeza los previsibles riesgos de su sustitución
por el ideado
por el Gobierno y la mayoría parlamentaria.
Sin embargo, el Tribunal no hallaría indicio alguno de incons­
titucionalidad en el nuevo textd.
En el se recogían las exigencias
constitucionales y con ello debía bastar.
IX
La conclusión final a la que hemos de llegar después de este
breve recorrido por algunos de los extremos más problemáticos
639
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CARLOS FLORES JUBERIAS
de la aplicación de la Constitución Espafiola de 197 8 a nuestra
vida política cotidiana es difícil de soslayar. Hay en la Constitu­
ción vigente una larga serie de disposiciones perfectamente opeta­
tivas,
plenamente vigentes 'y estrictamente observadas por gober­
nálltes y gobernádos en clara concordancia con su .dicción textual.
Pero hay también preocupantes zonas de sombra en la aplicación
de esta a algunos aspectos.
de nuestra vida política. Se trata de
disposiciones que si bien tienen una vigencia . formal, no alcanzan
á encamarse en la vida política cotidiana de nuestro país, no lo­
gran
encuadrar dentro de stis exigencias la dinámica real de im­
portantes instituciones de nuestro sistema político, creando así
graves disfunciones
en el mismo.
Es, pues, imprescindibleJlevat ·a cabo una profunda reflexión
al respecto, que nos
permita atisbar cuales de esas disfunciones
traen causa de una viciosa configuración de .nuestra dinámica po­
lítica, y exigen
por lo tanto de un mayor rigor en la aplicación
del principio del imperio
de la Ley; y cuales por el contrario son
fruto de una regulación constitucional imperfecta o de un desarro­
llo legislativo contradictorio, y precisan en consecuencia de un
nuevo y más acertado esfuerzo creativo; Cosa que es, naturalmen­
te, tarea de todos.
Fundaci\363n Speiro